城乡金融服务均等化保障机制研究

周昌发 周宏璐

（1.云南大学 法学院，云南 昆明 650500；2.哈尔滨师范大学 政法学院，黑龙江 哈尔滨 150080）

一 城乡金融服务之发展困境

金融是现代经济发展的核心动力，现代经济的发展在很大程度上需要依靠金融的进步，并且健康的经济运行体现为金融服务覆盖面的广度与深度。所谓金融覆盖面的广度是指金融需求主体获得金融机构提供存款、贷款、汇兑结算和保险等服务的方便性和可获得性，该指标往往通过提供各种金融服务的机构数量与所需服务主体数量以及地域数量的比例来衡量；金融覆盖面的深度则是强调各种金融服务的供给量对需求主体需求的满足程度，即金融服务机构不仅在数量上深入所需地区，更要保证不同经济主体的金融服务需求能够最大限度的得到满足。[1]既有广度又不忽视深度的金融覆盖面才是有效的覆盖面，才是现代城乡经济发展平衡本该追求的最佳金融服务状态。

从城乡金融服务发展现状来看，无论是从机构规模还是服务水平都存在较大差异。城市金融机构无论从数量还是质量上，已基本能满足城市居民生产和生活之需求。可以说，我国大部分城市地区已然建立起较稳定的金融体系，并处于不断完备阶段。然而，相比城市地区，广大农村地区的经济虽然也在平稳发展，但金融行业却似乎不能“与时俱进”，未形成稳固的金融体系。目前，城乡金融服务梯度状态明显，二元化矛盾突出，主要表现为以下几方面：

（一）农村金融服务主体严重失衡

目前，大部分城市地区金融服务主体多样且齐全，银行类金融服务组织、保险类金融服务组织以及证券类金融组织等一应俱全，城市居民充分享受着现代市场经济下金融服务的便捷。但是，与城市金融行业发展状况相比，不难发现，广大农村金融主体供求矛盾突出；更令人忧心的是，该种矛盾不仅体现为数量上不足，更表现为金融服务主体结构性欠缺。广大农村地区的金融组织主要是以农业银行为代表的几大国有银行和农村信用社。除银行类金融机构之外，极少数的农村地区能够享受保险类金融机构的服务，而证券类金融机构于广大农村地区来说，基本属于零市场覆盖率。在地域分布上，金融机构往往集中在人口相对较多的乡镇，辐射面并不是很理想，很大程度上限制了很多农村需求主体的需求欲望。可以说，这种较为单一且量少的金融主体对于农村市场需求的满足度低，换言之，农村金融服务主体无论是从数量上还是层次结构上都很难满足农村市场对金融的需求。

（二）农村金融服务方式落后

农村金融服务主体的单一性模式直接制约了农村金融产品种类的供给以及服务方式的改善。目前，农村金融机构业务范围狭窄，以数量和分布相对较广的农业银行网点为例，其业务范围往往仅限于农户的存贷款项目。而且，农户在办理贷款过程中，所需时间长、程序多、困难大，最终的结果是，银行很难从根本上满足农户对金融服务和金融产品的实际需求，越来越多的普通农户在这种费时费力的贷款面前却步，一定程度上更压制了需求。此外，农村金融机构资金来源渠道单一，资金保障力度不足，金融机构自身进行金融产品创新和服务方式改善的内部动力不足，这些都或多或少抑制了农村多元金融产品的发展以及金融服务方式的改进。

（三）金融机构服务“三农”力度不足

随着农村经济的不断发展和国家城镇化布局的深入，农业规模化经营在农村逐渐形成，对资金的需求量越来越大，且主要与农业生产和发展息息相关，呈现出季节性的特点。另外，越来越多的农户已不再满足于“一亩三分地”的收入，尝试开拓其他行业的财富来源，尤其在农闲时，农户往往选择其他发展经济方式以满足其生活生产需求，最典型的是农村地区以农户为投资和经营主体的中小企业如雨后春笋般兴起。可见，无论是农忙还是农闲，农户对于资金的需求总是持续不断，但相关的金融机构，尤其是在农村地区的农业银行、邮政储蓄等银行机构，没有相对应的借贷措施满足农户需求，农户常常投路无门，不得不求助于民间金融。由此可见，金融机构服务三农的力度根本不足。

（四）农村局域金融体系脆弱

当前，我国农村金融供给体系更多的是一种政府主导式的模式，填鸭式金融增补方式尽管部分缓解了农村金融供需失衡现象，但无法真正激活金融服务在农村发展的内在动力。政府金融刺激在很大程度上忽略了农村市场内生的金融动力，最终带来的是农村金融产品和服务有量无质、效率低下的量性增长。当政府过度干预成为惯性的制度设计背景下，农村金融再无活力可言，反倒使人为的“金融抑制”[2]764变得越发合理又合法。不仅如此，随着农村具体境况的转变，政府制度设计往往很难做到有效的“与时俱进”，如此引起的政府失灵大有可能使原本就不稳定的金融秩序陷入更加无序的状态。

通常而言，可将金融组织分为正规金融组织和非正规金融组织（即所谓的民间金融组织）。正规金融组织作为金融发展的主力，其支柱作用自不必多言，但由于金融组织趋利的“本性”，越来越多的在农村提供服务的正规金融组织选择撤离农村市场，致使农村正规金融资金的大量外流，农村资金面临被掏空的窘境。即便是选择在农村市场提供金融服务的金融机构，更多的也是单纯注重业务量的拓展，风险防范往往被轻视乃至忽略。当农业发展以及农民生活所需要的资金越来越难以从正规金融组织处得到满足，非正规金融组织便应运而生。虽然随着农村经济的进步以及对金融产品和服务需求的提升，非正规金融组织在搭建新的融资平台，充分利用民间资本，支持农村金融事业发展的重要作用日益突显；但必须引起足够关注的是，金融脱媒现象[3]会引起较高的金融风险，成为构建农村健康和良好的金融体系以及金融秩序过程中不可小觑和亟待解决的大问题。

二 城乡金融服务非均等化原因透视

金融服务的非均等化与城乡经济发展要求不匹配或者不和谐的状况，在很大程度上制约着城乡经济的均衡发展，尤其桎梏着农村经济的深度发展和农村居民生活水平的进一步改善。究其原因，笔者认为，主要涉及以下几个方面：

（一）经济发展之不平等

造成城乡金融服务二元化格局最根本的原因是我国城乡经济发展的不平等。城乡之间经济发展不平等，有自然原因，也有社会原因。从自然角度讲，劳动分工必然带来城乡差异，加之市场资源配置的自发性，农村日益沦为城市经济发展的物质资料来源，处于产业分工中的最低等，农村从产品中获得的价值含量也最低。从社会原因来看，因生产力发展，人类对自然界的认识和改造能力不断提高，在从自然社会过渡到人类社会过程中，人类对自然界以及人与人之间的关系的影响越来越大，人们在城乡之间人为地、有差别地分配资源，甚至在制度设计上，对城市偏重，对农村轻视。

城乡经济发展不平等，主要表现为：城乡公共产品供给不平等；城乡居民收入的不平等；农业生产规模落后狭小效率低下；农村基础设施落后；农村地区投资环境较差；信息不对称；金融需求不平等；农村市场条件相对比较差；金融行业信心不大等。这一系列的不平等表现当然会造成城乡消费能力和储蓄能力的差距，众所周知，金融机构的资金大部分来自企业和私人储户，而城乡企业的数量、经济实力和私人储户的存储能力都存在着巨大差异，这自然也就影响了金融机构的设置。金融机构的利润主要在客户不断的存、贷、委托结算等行为中产生，而城乡客户不同的消费能力和存储能力注定在农村的金融机构无法获得较多的收益。

（二）金融资源适用之有限性

谈及城乡金融服务差异必须回到金融的属性。金融是资金的融通，本质是价值的流通。它是资金的衍生品，自然跟随着资金流动的方向而发展。众所周知，城市是资金的集散地，而农村往往因为资金需求较少而金融体系不发达。一方面农村金融资源确实严重短缺，远远不能满足农村的需求；但是更严重的问题是农村严重的金融资源利用不充分，甚至是浪费过大的问题，其突出表现为农村金融机构不良贷款比例过高。尽管相关部门已采取一定措施妄图加以抑制，但不良贷款绝对额和所占比例仍然居高不下，应收未收的利息拖欠太多，贷款余额中呆帐、坏帐过多，加之金融资金大量流向城市，导致银行等金融机构的资产质量较差，资本充足率不足。金融资源的该些问题直接影响了金融机构的可持续发展能力，进而难以形成对农村经济发展的有效支持，如此恶性循环下去，农村金融发展的空间将越来越狭窄。

（三）政府失灵之存在

通常情况下，政府宏观调控对于市场自由化倾向的弥补作用明显，针对城乡金融服务发展，政府调控的作用自然不可忽视。政府作为城乡金融调控和规制的主体，同样是人之群体集合，这就决定了其智识的有限性和能力的参差性，加之其同样具有理性经济人之特性，难免在宏观调控中存在不同程度的偏差，出现干预越位、干越错位、干预缺位等现象。尤其是干预缺位，直接导致城乡金融服务面临制度性缺失障碍。当市场配置自由化倾向泛滥，城乡金融一体化或者均等化难上加难。此外，政府宏观调控的偏差还体现为政府监管不力，致使农村金融服务过程违法违规现象频发，影响了农村金融服务的整体质量。

我国正处于转型时期，尽管市场经济日臻完善和发展，但是其盲目性、滞后性等弊端依旧显露无疑。在市场经济条件下，须以市场自发调节进行资源配置，但在市场资源自由配置形成的差异中，需充分发挥政府的宏观调控作用；当然，更须注重的是，政府的宏观调控不能人为地制造城乡差距，更不能在城乡发展上的某些方面出现严重的歧视性待遇。

（四）外部法制环境缺失，诚信机制不健全

从某种角度而言，金融行业自身存在很大的风险，因此金融风险分散探究历来与金融发展同时并举。笔者前已提及，目前的农村金融面临相对较高的金融风险，但是针对金融发展过程中的风险解决却差强人意，尤其是外部法制环境的缺失，使得农村金融风险抑制障碍重重。目前来看，主要涉及到的可以依据其进行农村金融调节和规制的除了相关的银行法外就是一些政府出台的规章和制度，并且相关规定针对性并不是很强，很难适应农村金融日新月异的变化。另外，相关的农村保险也不尽完善，担保机制缺失成为常态，农村诚信机制并不健全，呆账坏账等往往无法通过和平途径解决，农村金融融量[4]日渐萎缩，金融进步困难重重。

三 城乡金融服务均等化具体保障机制之建构

城乡金融服务二元化现状，已经严重影响我国整体金融质量的提升以及经济全局的转好，基于前述关于金融服务城乡差异的现状分析和原因阐释，笔者认为切实改革，重构城乡金融服务均等化局面已刻不容缓。鉴于此，笔者从以下几个方面稍做探讨，以期进行城乡金融服务均等化法律以及相关机制的重构。

（一）补强新型金融机构，完善农村金融体系

戈德史密斯曾说过：发展经济的同时要重视金融的发展，而且还应加快金融工具和金融组织的发展，尽量发挥金融发展对经济增长的引致作用。并且随着经济的发展，银行系统在金融机构资产总额中的比例趋于下降，而其他各种金融机构的这一比例却相应上升[5]35-36。最原初的农村金融服务机构和组织主要包括农业银行、中国农业发展银行等政策性金融机构、农村信用合作社以及邮政储蓄银行。随着经济的发展和社会的变迁，该些金融机构或组织对于农村金融的促进作用已显得力不从心，有的与设立之初相比甚至是大打折扣。农业银行以赢利目标为导向的选择日益明显，逐渐淡出农村，空有农业之名而无农业之实。以中国农业发展银行为代表的部分政策性金融机构其服务范围狭窄，业务萎缩，仍然主要是企业存款、粮棉油企业贷款，且贷款总额曾一度停滞，增幅甚至低于全国农业信贷平均增幅，在农业贷款总额中的比重不断下降。而农村信用合作社普遍存在较大的存差，利差缺口过大，赢利能力较低，加之其贷款附加成本高，可谓“一社难支三农”。邮政储蓄银行最大的弊病即是只存不贷，对于农村金融资金的投放作用很小。一方面改革现有金融机构，强化各金融机构的支农作用，另一方面建设和完善新型农村金融服务机构势在必行[6]。村镇银行、贷款公司和农村资金互助社的建立有效的弥补了原始农村金融服务机构无论是数量亦或是功能上的空缺，但是对新兴的金融服务机构仍需加以完善，适度优惠政策的扶植和有效的引导对于激发其内在活力、积极参与市场竞争机制至关重要。当然，中观层面的服务支持系统，包括审计、征信、评级、信息系统、培训、协会等均应作为完善新型金融机构的配套机制加以推进。

（二）营造良性法治环境，培育农村金融市场

传统的民间金融，利用其基于村庄个人生活圈的传统信用机制，以其本土性、小型化和灵活性的特点，满足了农村和农户生产和消费的需求。当然，民间金融组织包括的范围是及其广泛的，其中小额信贷就是民间金融的典型。针对此类积极作用明显的民间金融组织，法律给予放宽政策，解决其合法性问题，并积极引导其依法开展业务，当然对于其运行过程中可能出现的问题，法律也应给予相应处理。

目前，无论是《商业银行法》、《信托法》等法律法规难以系统、全面规范农村金融机构设立、运作和清算，使得农村金融机构的管理面临一些尴尬局面，因此，抓紧制定一部专门针对农村金融机构监管的法律已刻不容缓。对于农村现有金融机构定位模糊之问题，须完善相关法律规定，精确其性质和职能等，以引导和规制其相关行为；对于更多可能参与农村金融服务建设的机构主体，法律必须把关，但是切不可过紧和过严，放宽市场准入，允许多元金融机构进驻农村市场才是明智之举。此外，作为执法者和司法者，必须确立一种理念，即其本身并不是贯彻法律条文的机器，而更多的是通过践行法律，发现法律漏洞，并反馈相关部门进行补足，以使相关法律更加“接地气”，更加具有可操作性和实用性。

（三）培育农村保险市场，促进金融社会化

加快农村金融进步，必须推进农村保险事业的发展。由于农业的弱质性以及农业领域投保标的特殊性，导致其面临的风险相比他种类风险的可保性具有更大的不确定性。一方面农民和农户的投保意识淡薄，另一方面商业性保险的营利理性大大降低了其收保的积极性。因此，大力发展以政府为主导的相关政策性金融机构参与的政策性保险尤为重要。积极推动相关的政策性保险的蓬勃发展，并以优惠政策等外部激励的措施支持和鼓励商业保险投身农村保险事业，实现政策性保险与商业保险的交相辉映，为农村金融进步保驾护航。与此同时，建立农村金融风险补偿机制，加大政府对参加保险的农户实行保费补贴，引导农民参保，提高农业保险参保率，以保证最大程度的防范三农风险。

推进农村保险事业的进步，对我国相关法律之完善提出进一步的要求。一直以来我国的农业保险体系即缺乏相应的立法支持，至今尚没有一套完整的法律对种植业甚至整个农业保险的运作及国家扶持政策作出明确规定，《保险法》也只提到“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。因此，在完善《保险法》的同时有必要酝酿出台相关的专门法律，以对农业保险的目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任及国家对农业保险的监督管理等重要环节作出详细规定，以使相关工作正规化和确定化。

（四）利用城镇化契机，加速城乡金融均等化

随着广大农村地区城镇化水平的不断提升，城乡之间的隔阂有所减小，这就为城市金融对农村辐射能力和扩散能力的发挥提供了可能。因此，抓住国家城镇化建设的契机，以城带乡，为实现城乡金融均等化提供更广阔的平台，更加公平和有效率地实现金融服务在城乡间的均衡供给。

[1]李明贤,李学文.对我国农村金融与服务覆盖面的现实考量与分析[J].调研世界,2008,(3).

[2]黄达.金融学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[3]王东霞.浅析我国城乡二元金融机构的现状及对策[J].市场研究,2012,(2).

[4]田力等.中国农村金融融量问题研究[J].金融研究,2004,(3).

[5]雷蒙德·W·戈德史密斯(浦寿海等译).金融结构与发展[M].北京:中国社会科学出版社,1993.

[6]周昌发.论我国农村金融体制的国家调控[J].经济问题探索,2009,(2).