美国《信息自由法》的最新发展及启示

杨建生

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

美国1966年制定《信息自由法》（The Freedom of Information Act），后经过1974年、1976年、1986年、1996年的修订，形成了较为完善的政府信息公开法律体系，目前国内众多学者研究的美国《信息自由法》版本，无论是王明扬先生所著的《美国行政法》附录一[1]P1099、还是伯纳德.施瓦茨著徐炳译的《行政法》附录[2]P621、还是应松年主编的《外国行政程序法汇编》中的美国《联邦行政程序法》（the Administrative Procedure Act）第552条[3]P1，即《信息自由法》都只包括了1996年修订以前的内容。然而，由于形势发展的需要，最近10多年来，美国政府信息公开立法有了很多新的变化，国内很少有学者进行专门研究。美国《信息自由法》的最新发展主要研究1996年以来的最新发展，特别是2007年对《信息自由法》的修订。美国政府信息公开制度的最新发展对我国有一定启示意义。

一 1946年-1996年美国《信息自由法》的产生和发展

（一）美国《信息自由法》的产生和发展

1946年，美国国会通过了《行政程序法》。该法的目的是在联邦政府行政机关内部建立程序规则，从而要求行政机关自己制定有关政府信息公开的法规和规章。特别是《行政程序法》第3条公共信息条款规定：可以获取联邦政府保存的“至关重要的官方信息”。《行政程序法》第3条背后的重要原理是，行政机关有义务让公众知道其组织机构和裁决记录，并且在制定行政机关自己的规章时遵循统一的准则。尽管《行政程序法》首次以法律形式明确了公民的知情权，然而，在实践中，《行政程序法》存在诸多漏洞，联邦政府经常利用这些漏洞阻止公众获取政府信息。例如，《行政程序法》授予行政机关自由裁量权，以决定拒绝公开“因正当理由裁定保密”的文件，但是，法律没有提供“正当理由”这一模糊术语的定义。第3条还允许政府拒绝公开“为了公众利益需要保密”的任何信息，但是没有有关符合“公共利益”标准的指导方针。也许第3条规则中影响信息公开的最大障碍是，要求信息申请者与被申请的信息存在“适当的和直接的关系”。如果申请的信息不具体涉及申请者本人，就允许行政机关拒绝提供该信息。这一限制从而阻止了第三方：如记者、律师、公共利益团体、学者获取政府信息。负责执行《行政程序法》的美国司法部，不仅未能进行有效的监督，反而“严重、明显、公然和持续的违反”第3条的规定。1965年参议院的报告描述《行政程序法》为“充满了漏洞，它允许行政机关拒绝向公众公开合法的信息。无数次信息被拒绝公开仅仅是为了掩盖令人尴尬的错误或违法行为”。第3条的标准是不明确的，并且极容易被解释为：赋予行政机关拒绝公开信息的相当大的自由裁量权。联邦最高法院认识到了这些问题，批评《行政程序法》“用模糊的语言来折磨人”，并且“对不当拒绝公开信息没有提供任何救济途径”。

1963年，美国国会提出支持制定全新的联邦信息公开法，而不是简单地修订《行政程序法》和管家法。朗（Edward V.Long）提出了《信息自由法》的前身法案，1963年参议院的1666号法案。1964年参议院通过了该法案，但是在参议院休会之前众议院没有采取行动，因为参议院和众议院的议员对要求“更广泛的免除公开保护”和“消除某些要求”等问题与美国司法部存在争执。参议院1666号法案被修订，1965年10月13日该法案得到参议院批准。1966年6月20日众议院批准了该法案。尽管存在行政机关持续的和压倒性的反对和总统自己的疑虑，但1966年7月4日约翰逊总统还是签署了该法案。

《信息自由法》实施的前几年没有达到其制定者或倡导者的预期目的，因为许多行政机关基本上没有遵守该法。虽然美国司法部负责监督行政机关遵守该法，但其基本上没有监督。而且，美国司法部门也明显反对制定该法。《信息自由法》没有达到预期目的部分是源于模糊或粗劣的规定：允许行政机关宽泛的解释免除公开条款以证明拒绝公开信息的正当性。结果，行政机关能够使用各种手段阻止《信息自由法》的使用，包括对复制文件收取高额的费用、长期延迟、声称其无法找到被申请的文件等。被拒绝提供信息的申请者很少起诉，因为法院习惯上裁定支持行政机关，以减少对申请者追求昂贵诉讼的激励。但是，与原先立法时一样，所有行政机关和美国司法部都反对《信息自由法》的修订。1974年，美国国会两次以压倒性多数最终获胜并通过了修订案。1974年获得批准的修订案，增加了许多程序性规定。但是，也许最显著的变化：反映美国国会尽可能充分公开意图的是修订第1免除公开条款：国家安全信息的免除公开。1976年，美国国会又对第3项免除公开条款进行了修订。1986年的修订主要涉及收费标准、第7项免除公开条款、增加了“不受本法约束的档案”（即除外信息）的新条款等内容。三次修订的重点都是对免除公开条款进行进一步规范和细化，以防止行政机关自由解释免除公开条款的内容，拒绝向公众公开政府信息。通过修订，进一步体现了美国国会尽可能公开政府信息的意图，《信息自由法》的实施在一定程度上得到加强。1996年，经过5年的听证和3个修正案后，美国国会通过了《电子信息自由法》（The Electronic Freedom of Information Act Amendments），也是美国国会第四次修订《信息自由法》。本次修订共有11条，内容包括：以电子格式申请信息的要求、以电子格式和索引方式公开信息要求、提供信息的形式或格式要求、司法审查的标准、确保及时答复申请、行政机关答复申请的期限、计算机编辑、美国国会的报告、参考资料和指南等。《电子信息自由法》要求所有行政机关依法公开其在1996年11月1日之后制作的某些类型的电子信息。

（二）美国《信息自由法》的主要内容

经过1896年的修订后，美国《信息自由法》的主要内容包括：一是信息公开的方式。有三种：应在《联邦公报》上公布的信息；主动公开供公众查阅和复制的信息；依申请公开的信息。二是行政机关对申请的处理。包括：收费标准，处理期限，不服处理的申诉，期限的延长等。三是免除公开的信息。即九项免除公开条款：包括有关国防和外交政策的文件；机关内部人员的规则和实务；其他法律特别规定保密的文件；贸易秘密和商业或金融信息；机关内部和机关之间的备忘录；人事的医疗的和类似的档案；执法记录和信息；关于金融机构的信息；关于油井的地质和地球物理的信息。四是除外信息。包括妨碍执法程序的文件；泄漏刑事程序中的秘密信息来源的文件；联邦调查局关于间谍、反间谍和国际恐怖主义的文件。五是信息自由法诉讼。包括：法院的管辖，举证责任（被告负举证责任），审查标准（重新审查），审理方式（秘密审查），救济方式（裁决给予律师费），对违法工作人员的制裁。六是美国国会的监督。主要是行政机关的年度报告和美国司法部长的年度报告制度。从法律文本上看，美国政府信息公开制度是比较完善和成熟的，是世界各国学习的典范。但自1996年至今，美国政府信息公开又走过了10多年的历史，其政府信息公开制度又有怎样的发展呢？很少有人研究。本文将重点研究介绍美国政府信息公开制度这一时期的新发展。

二 新千年后美国《信息自由法》的最新发展

新千年后，随着2001年9月11日的恐怖袭击，美国对政府信息公开有所限制。首先，美国国会扩大了第2免除公开条款的范围，增加了一些以前不属于免除公开的信息，特别是“敏感的关键基础设施”信息。根据《美国爱国者法》，美国国会设立了一系列被称为“关键基础设施”的信息。“关键基础设施”被定义为“对美国至关重要的物理的或虚拟的系统和财产，摧毁或破坏这些系统和财产，将对国家安全、国家经济安全、国家公共健康或安全等问题造成严重影响。”关键基础设施包括但不限于桥梁、隧道、公立和民营的电厂、港口、大坝、核电站和化工厂。

美国司法部认为，“关键基础设施”信息属于第2免除公开条款（行政机关内部人员的规则和习惯的免除公开）的范围。第2免除公开条款进一步扩展为包括10个类别的与国土安全有关的信息：（1）泄漏举报者身份的信息；（2）泄漏秘密特工身份的信息；（3）行政执法文件中的敏感标记；（4）供监狱使用的安全技术；（5）行政机关的审计规则；（6）对行政机关的考察或对员工的评级材料；（7）可能识别情报目标的编码；（8）行政机关信用卡号码；（9）行政机关非保密手册详细列举的归属保密的信息以及其相应的保密级别；（10）关于边境安全的检查和考核数据。9.11之后第2免除公开条款范围的扩大不是对《信息自由法》进行技术层面的修订，而似乎是在“国家安全的担忧加剧以及全球和国内恐怖主义蔓延”的情况下，代表了现行美国国会和美国司法部对免除公开范围的解释。

2001年11月1日乔治.布什（George W.Bush）总统签署了由阿尔贝托.冈萨雷斯（Alberto R.Gonzales）起草的13233号总统令，限制获取前总统的档案。当然，这种限制是有悖于《信息自由法》的基本原则的，2009年1月21日，巴拉克.奥巴马（BarackObama）总统签署了13489号总统令，废除了13233号总统令。该总统令规定，公众获取总统的档案，恢复到可以申请公开5年以前的总统档案（特殊情况下为12年以前的总统档案）。

2002年，美国国会通过了《情报授权法》（The Intelligence Authorization Act）对《信息自由法》再次进行修订。该次修订主要涉及《信息自由法》的适用主体即有关情报机关，题为《禁止执行申请外国政府提交的信息》。本次修订主要是对《美国法典》第5编第552条第1款第3项的修订，增加了下列规定：“（E）作为情报机关一部分的行政机关或行政机关的内部机构（该术语按照1947年《国家安全法》第3条第4项的定义）不应该对下列组织提供任何信息：（i）任何除了美国的州、领地、联邦或地区、或前述任何部分的政府组织；（ii）在（i）中规定的政府组织的代表”。实际上，该规定排除了美国情报机关答复由任何外国政府或国际政府组织提出的《信息自由法》公开申请。根据该条款，其禁止公开答复那些除了美国政府机关和组织以外的组织直接或通过其“代表”提出的信息公开申请。这意味着，对于任何《信息自由法》申请，如果认为可能是由非美国政府组织或其代表提出的，为了恰当地实施《信息自由法》新规定，有关行政机关可以调查申请者的具体情况。

受这一修订影响的行政机关包括情报机关的一部分或情报机关的内部机构，即1947年《国家安全法》定义的情报机关，它们包括中央情报局、国家安全局、国防情报局、国家测绘局、国家侦察办公室（以及国防部内的某些其他侦察办公室）、陆军海军空军和海军陆战队的情报机构、联邦调查局、财政部、美国能源部、海岸警卫队、国土安全部、国务院情报和研究局、以及“总统任命、或中央情报局局长和有关部门或行政机关负责人共同任命的，作为情报机关内部机构的任何其他部门或行政机关的其他内部机构。”

2007年12月31日，布什总统签署了《公开政府法》（The Open Government Act）对《信息自由法》进行修订。美国国会认为，“我们的宪政民主、我们的自治系统、以及我们承诺的人民主权都依赖于被统治者的同意”。“除非它是知情的同意，否则被统治者的这种同意是毫无意义的。”《信息自由法》确立了“强烈推定有利于公开原则”，“公开、不保密是该法的主要目标”。然而，《信息自由法》并不总是符合以上理念。为了进一步完善政府信息公开制度，有必要对《信息自由法》的有关管理制度进行修订。2007年《公开政府法》对《信息自由法》进行了重大的程序修订。该修订通过一系列的规定增强了公众对政府信息的获取。本次修订共有12条，主要内容如下：

一是新闻媒体申请信息收费的保护。其正式承认了电子媒体的特殊性，并定义“新闻媒体”为“收集对部分公众具有潜在利益的信息，使用其编辑技术将所需的素材变成不同的作品，并向受众发布该作品的任何个人或组织”；二是追索律师费和诉讼费用。要求从行政机关自己的预算而不是从裁判基金中支付律师费；三是行政机关答复申请的期限和费用。如果行政机关未能遵守《信息自由法》期限，禁止行政机关收取任何费用；四是指定《信息自由法》公众联络员。“为了协助申请者，每个行政机关应该向公众提供其《信息自由法》公众联络员，协助解决申请者与行政机关之间的纠纷”；五是为信息的申请和状态进行个性化的跟踪编号。其要求行政机关对需要超过10日的《信息自由法》申请分配追踪号码，以提供确定申请状态的系统；六是《信息自由法》报告要求。要求编纂和详细说明每个行政机关的《信息自由法》计划所要求的年度报告。并明确规定了形成报告所使用的资料来源；七是私人组织保存的行政信息的公开。其重新定义了行政机关“档案”的定义，使其包括政府订约人为行政机关保存的信息；八是建立政府信息服务办公室。在国家档案馆中建立政府信息服务办公室（Office of Government Information Services），监督行政机关遵守《信息自由法》的情况。通过建立政府信息服务办公室提供调解服务，以解决作为非排他性替代诉讼的纠纷；九是《信息自由法》人事政策的报告。要求行政机关提出有关《信息自由法》人事问题的建议，例如《信息自由法》绩效是否应该作为一个绩效因素被使用。十是需要说明删除材料的免除公开授权。要求行政机关在公开文件时详细说明每次删除或编辑所依据的免除公开。

2007年修订后，还颁布了一个对《信息自由法》有重要影响的文件，即2009年的《归属保密的国家安全信息》（The Classified National Security Information）的总统令。2009年12月29日，美国总统奥巴马签署了13526号总统令，该总统令从原始信息的保密归类、派生信息的保密归类、解密和降低保密级别、安全防护、实施和审查、总则等六个部分对有关国家安全信息，包括有关防御跨国恐怖主义信息的保密归类、安全防护以及解密等做出统一规定。该总统令允许政府对有关国家安全的某些特定类型的信息在其被申请后进行保密归类，即满足《信息自由法》公开标准的信息申请，如果政府确定该信息应该被归属保密，那么仍然可能被拒绝公开。它还为不能明确认定其需要继续保密的旧信息的自动解密设置了一个时间表。

三 美国《信息自由法》发展对我国的启示

正如王名扬先生在其《美国行政法》中所说：“美国行政法制度中，行政公开制度远远优于其他国家，今后民主政治的深入发展，行政改革的下一课题必然是趋向行政公开，美国在这方面的制度值得其他国家参考。”[1]P69我国2007年4月颁布了《政府信息公开条例》，开启了我国政府信息公开立法的第一步，2011年8月最高人民法院公布实施《最高法关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，搭建了我国有关政府信息公开诉讼制度的基本框架。相比美国，我国政府信息公开制度的许多规定还是初步的。美国政府信息公开制度的发展，特别2007年的最新修订，对完善我国政府信息公开制度有如下启示：

一是，美国早期（《行政程序法》时期）阻碍信息公开的主要因素是：“因正当理由裁定保密”、“为了公众利益需要保密”等的模糊表述，“被申请的信息与申请者存在适当的和直接的关系”的要求和没有救济途径，而随后颁布的《信息自由法》扫除了这些障碍。我国目前《政府信息公开条例》第14条中规定的“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”的模糊语言以及第13条规定的申请信息要“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的要求存在类似的问题。虽然第33条规定，公民对政府信息公开不服可以提起行政诉讼，并且在2011年8月公布了《最高法关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，但是，目前我国法院对政府信息公开诉讼习惯上的“驳回”、“维持”和案件积压等现象，没有根本解决，我国的政府信息公开立法仍需加强。

二是，美国《信息自由法》规定了9项免除公开条款，《信息自由法》制定以后又对免除公开条款进行了一系列的修订完善，做了比较详细的列举，并做了严密科学的规定。而我国“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的简单、模糊、宽泛的规定将为行政机关拒绝公开信息提供极大的自由裁量权，严重影响政府信息公开，急需进一步细化。目前我国各级政府对公民信息申请普遍存在的以“保密信息”、“敏感信息”、“信息不存在”、“内部资料”为借口等拒绝公开现象，需要我们在制度上，监督上进一步加强。

三是，美国《信息自由法》有关修订并加强信息公开管理方面的问题。美国对收费昂贵问题、答复拖延问题、律师费问题、报告制度问题等等都进行了修订完善。特别2007年《公开政府法》修订规定的新闻媒体申请收费的保护问题、信息申请的跟踪编号管理问题、建立政府信息服务办公室和指定《信息自由法》公众联络员问题等等。这些也是目前我国在政府信息公开管理方面已经面临和即将面临的问题。我们应该统一收费标准，加强收费管理；加强信息申请跟踪服务，防止拖延；建立和完善报告制度，加强监督等，使我国政府信息公开制度健康发展。

[1]王明扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,2005.

[2]伯纳德.施瓦茨.行政法[M].徐炳,译.北京:群众出版社,1986.

[3]应松年.外国行政程序法汇编[Z].北京:中国法制出版社,2004.