上海银行公会与1920年代北京政府内债整理

郑成林 刘 杰

（华中师范大学 中国近代史研究所，湖北 武汉 430079）

晚清以降，发行内债逐渐成为政府弥补财政支绌和保证国家机器正常运作的重要方式。然内债的发行，除建立严格的发行机制外，还得按时还本付息，否则政府信用会受到影响，金融市场亦会动荡，乃至引发金融危机。民国初期，举债度日成为政府的不二法门。一战爆发后，因外债来源骤减，举借内债成为北京政府维持政权运行的主要手段。但发行的债项多无确实担保，抽签还本付息时有延期。为了维护债权人利益，尤其是承购内债之会员银行的权益，以及金融市场的稳定，上海、北京、天津、汉口等地银行公会积极呼吁和提议北京政府对内债进行整理，获致后者高度重视和积极响应。近年来，中国近代内债整理引起学术界关注并进行较为深入研究，取得一系列成果①。检视已有成果，主要侧重从政府的角度进行分析，阐述政府整理内债的主要举措，或着意考察内债整理对社会经济的影响，鲜见对银行界尤其是银行公会在内债整理中地位与作用的探讨。有鉴于此，本文拟立足已有研究，结合相关档案和报刊资料，对1920年代上海银行公会参与政府内债整理的具体实践进行考察，着重剖析银行界对内债整理的认识和应对之策，进而透视中国近代商人团体在商业制度演进和经济政策制定等方面扮演的角色，以及围绕于此与政府之间错综复杂的互动关系。

一、呼吁和积极参与内债整理

民国北京政府时期，财政纷乱无绪，国家岁入不足主要依赖募集公债以为填补，于是公债本息累年递增。截至1920年底，发行内债合计10笔，总额约4亿元②。与晚清报效与捐纳不同，这些债项多采取直接向大众募集或金融机构包销等方式，尤以后者为主要方式。这在一定程度上刺激了华商踊跃投资开办银行和华商银行业的快速发展，银行业与中央政府之间由此形成了较为密切的关系③。因此，假令各项内债本息一朝停滞，全国金融必受恐慌。然而，在上述10笔公债中，仅3笔有确实担保，尚能如期还本付息，其他因无支付本息之确实抵款，“有应还本而不能还本者，有应付息而不能付息者”，至1920年底未还数逾3亿元④。其中，甚至有3笔债票“已无异于不偿还公债”⑤。债台高筑，“财政之危险殆趋极点”⑥，但因政变纷乘，财政当局无暇顾及内债的整理。

对于上述现象，银行界忧心忡忡。上海银行公会成立伊始，就竭力呼吁政府应采取确实措施维持内债价格稳定，并在其机关报——《银行周报》上多次刊文建议政府对内债进行“有系统有计划之整理，以增进公债之信用”⑦。更为严重的是，若内债本息完全停付，无异于宣告政府财政破产，币制改革和铁道统一等重要经济事项很可能“继关盐二税之后再落入外人”。戚戚忧虑，张嘉璈、宋汉章等银行家和上海、北京、天津等地银行公会“毅然挺身而出，主张从速整理内国公债”⑧。1920年12月5日，在上海银行公会的提议下，全国银行公会联合会议第一届会议在上海召开，内债整理再次引起各地银行公会的关注和重视，并成为会议讨论的焦点。经过反复商讨，与会各地银行公会达成一致协议，并于会后呈文财政部《银行公会之建议案》，希望政府必须采取有力措施对内债进行整理，“若不迅速整理，则信用愈堕”。在建议案中，银行公会集中表达三层意见：一是指责政府内债发行规模过大，二是批评对已发内债未能按时还本付息，三是建议政府调整内债基金储备和建立严格规范的内债管理制度⑨。不仅如此，上海银行公会还在会后联络各地与会代表发表集体宣言，明确要求政府应“迅将元年、八年等公债截止发行，指定专款作为整理各项公债基金，以后非有确实担保，不再发行公债”，并声明政府如不肯采纳，“则银行为自救计，以后无论何项借款，凡流用于不生产事业者，在团体以内之各银行概不投资”，进而希望政府关于财政经济重大问题应该准许国内金融界参加讨论，在金融界知晓得失后再拟定方针⑩。政府若能积极整理，银行界定当鼎力相助，“须银行界之援助者，银行界定当视其能力如何勉尽其力”，乃至还债基金有不敷之时，各地银行公会亦愿“随时协助”（11）。

发行公债是以信用为基础的约债合同行为，以债信为约束，若不能按期还本，不仅严重损害持票人利益，也严重损害政府信用，以致“社会各界对财政经济抱无穷之悲观”，影响政府再次发债筹募资金。鉴于此，上海银行公会的呼吁和全国银行公会联合会的建议案引起北京政府的重视，财政当局也认识到“公债一途，为现今东西各国立国之命脉，致富之根基”，若能整理得宜，民众就会重视债票，乐于投资，“内债一项实足为国家救济缓急之资”，但若任意延搁，不速筹办法，必至停付本息，直接丧失国家信用，间接牵动社会金融，“财政命脉、国家生机从此断尽”。何况银行界已允诺援手，北京政府决定采纳上述提议，对所发之内债进行“有计划有系统之整理”（12）。

1921年初，时任财政总长周自齐、内国公债局总理梁士诒主动寻求与银行界合作，筹商内债整理事宜。上海、北京等地银行公会则公推时任中国银行副总裁的张嘉璈为银行界全权代表，与前者进行磋商。2月19日，北京政府内阁会议讨论通过了张嘉璈领衔起草的整理内债办法及全部计划。在张嘉璈和银行界看来，整理内债是政府刻不容缓之职责，持票人的权益应尽可能得到保障，政府应将未有确实担保之七项内债逐一整理，并将应付之本息由关余、盐余、烟酒收入和常关税等项下拨交总税务转存中国各银行作为“应需基金”（指拨本息基金），但持票人也应认识到“所谓整理者，即吾国民牺牲一部分不可恃之利益而求得稳实可靠之本利”（13）。嗣后，财政当局多次派员与银行公会接洽，商讨整理事宜。3月，周自齐先后向总统徐世昌递交《整理内国公债确定本息基金》和《整理内国公债详细办法》。概括来看，整理方案的主要内容有三点：一是重新划分旧债偿还期。如八厘军需公债、五年公债两种延期分批偿还，元年六厘公债、八年公债两种提前偿还清理。二是发行新债代替旧债。另发六厘和七厘新债票，以元年六厘公债、八年公债旧债票百元更换新债票四十元，以便后者提前还清。三是规定指拨本息基金的来源以及数额。除关余外，主要在盐余项下年拨银1400万元和烟酒税费项下年拨银1000万元作为整理基金。该方案获徐世昌批准，并责令财政部会同内国公债局督率总税务司安格联及中国、交通两银行认真办理，期裨金融而利推行（14）。

对照分析可知，北京政府十分重视上海银行公会和银行界的意见和建议，颁行的整理内债办法基本上以张嘉璈的建议稿为蓝本。为了进一步推动内债整理，尤其是将上述举措一一落实，1922年上海银行公会在杭州举行的第三届全国银行公会联合会议上提出《整理内国公债并筹善后方案策》和《维持公债基金案》。这两份议案要求政府详细公布各项债票发行的额度，对市面的重号债票进行整顿，领取利息时应另盖特别记号以杜冒溢，进而明确各项债票还本付息之财源，以维系投资者利益和重立政府债信（15）。1923年，第四届全国银行公会联合会议在汉口举行，再次讨论上海银行公会关于内债整理的建议和意见，吁请政府务必坚定实施《整理内国公债详细办法》。在此次会议上，各地银行公会还就防止政府借新债还旧债达成一致意见，对外宣言“嗣后政府如拟发行新债，应由联合会先行征集各公会意见，以定我银行界能否认募之标准”，“非经联合会公认，各地公会不得单独承募”，进而由各公会通告在会银行，在已有内债未实行整理以前，不得单独或联合承募新公债（16）。

早在整理方案公布之初，时人对政府发行新债整理旧债就有批评。诸青来等人强调指出，此举是政府随意变更契约和自毁信用的表现，“今日号为确实可靠之新债，他日安知不改作二三折再以纸片换纸片乎？”（17）然而，北京政府认为发行新债整理旧债是世界各国通用之举，并在内债整理过程中，多次试图发行新债以缓解财政压力。旧债未还，新债又立，一旦无法按时偿还则带来更大的债信危机和财政危机。对这种发债行为，上海银行公会不仅予以严厉批评，还联合各地银钱公会和商会集体抵制。1921年7月，北京政府拟新发十年八厘公债3000万元。获悉后，上海银行公会立即致电财政部，指责此举违背了银行公会的历次建议，明确表示对此次发债“群情异常惊惧”，“绝端不能承认，应请明令停止发行”（18）。为了声援上海银行公会，北京银行公会除随后致电财政部表示反对外，还函请中国银行、交通银行两行总管理处“通饬各分行不再收押此项新票或代为付息”（19）。1922年9月，报载政府试图发行七五短期库券，上海银行公会立即致电北京等地银行公会指出，这是政府巧立名目，诈欺取财。同时，上海银行公会也反省认为“公债失信，社会受害，固属政府不良，我银行界亦难辞其咎”，吁请各银行“勿再为政府所欺蒙，致损金融界之名誉”（20）。针对1923年政府拟发行十二年公债2000万元，上海银行公会函请上海总商会、钱业公会、证券交易所等团体和机构联袂通电反对，以期向政府施加更大的压力。在上海银行公会看来，发行新公债，不仅破坏既定的内债整理方案，使执票人受其损失，损害社会经济，更是“罔取人民膏脂，上供政府挥霍”，因此，坚请政府务恳垂念民艰，取消前议（21）。

对银行公会的批评和指责，财政部虽然一一予以反驳，乃至妄称一般商民均以买卖有价证券而获利并且有裨金融，为新债的发行寻找借口，但不得不反复强调会认真推行整理内债案，以及按期如数照拨整理内债基金，保证绝不使持票人利益受丝毫损失（22）。尽管如此，整理内债办法实施后，北京政府内债危机确有缓解，金融市场也渐趋活跃。据不完全统计，1921年以后北京政府仅发行内债3笔，约计金额8000万元。即使加上类似公债性质的9笔约5000万元库券，也不到1.5亿元。相比此前的10笔近4亿元，有明显减少。不仅如此，直至政府终结，除1922年和1927年两年因关税锐减，基金不足，“迟展两年还本外，其余均各如期照付”（23）。整理方案也得到市场认可，内债信用渐见回复，流通各处，商民称利，“方幸社会金融藉之活动，国家元气赖以昭苏”（24）。

由此可见，此次内债整理一定程度上挽救了政府信用，也活跃了金融市场。尽管这不能完全归功于上海银行公会，但毋庸质疑其在内债整理中扮演着重要角色，其意见和建议对内债整理办法和进程甚至起着决定性作用。诚如张嘉璈后来回忆，值此全国支离破裂、内战频仍之时，内债信用幸能保全实赖财政当局与银行界的“切实合作”（25）。

二、谋求牢固整理内债基金

有无确实基金担保，直接影响债票的价格高低和市场交易，进而危及银行业的正常经营和金融市场。有鉴于此，上海银行公会在呼吁政府对内债进行系统整理时，一再强调必须建立牢固的内债储备基金，并保证其来源的稳定性，并为此折中于南北政府和中外势力之间。

公债是政府以信用形式向本国居民和单位或向国外取得收入而形成的一种债务，因此，有确实担保是其顺利发行和信用维持的关键。民国初期，北京政府为弥补岁入不足，多以税收作保建立内债基金，并以此向社会公开发行10余笔公债。然内债基金来源不稳，常被中央挪用或地方政府截留，往往延期抽签付息，以致内债价格低迷，引起社会恐慌。以元年公债为例，因其债信低落，民众往往视应得之息“为意外之获”，以致“每逢发息之期，即发生一度恐慌”（26）。内债价格低落和交易低迷除了造成银行账面亏损，还引发社会的恐慌进而导致金融市场的动荡。对此，上海银行公会有着清醒的认识，成立初期即在《银行周报》多次载文呼吁政府应采取举措维持公债价格，“决不可纵而放任之”（27）。而公债价格之维持有赖于“如期以还本息，俾保障购买公债者之确实”，因此，“支付公债本息之资金不得移充他项用途”（28）。张嘉璈亦指出，整理内债必先要求政府指定财源，各地方政府不得截留（29）。1920年，全国银行公会联合会议后呈文政府指出，应以关余及常关收入全数，按期拨付总税务司专款存储，作为整理各项公债基金，不得移作他用，进而强调以后非有确实担保，不应发行新债，“庶使国家已坠之信用，可以挽回于万一”（30）。

如前所述，上述建议得到北京政府重视和采纳。1921年3月，《整理内国公债详细办法》指出，“基金有着，人民庶晓，然于公债之整理有力”，于是明确规定指拨本息基金来自于关余、盐余和烟酒收入，以及由总税务、内国公债局和银行界代表会同管理（31）。时年，北京政府整理内债着力颇多，“所有公债之还本付息均能适应无误”，政府信用日益巩固。然好景不长，次年烟酒收入和盐余先后停拨，“基金已岌岌可危”。为谋求内债基金稳固，上海、北京等地银行公会纷纷建言，希望政府对挪用情事切实清查，并严令各拨款机关将欠拨之款从速补给，“不得稍有拖欠”（32）。1922年，第三届全国银行公会联合会议会后发表宣言，要求政府切实实施《整理内国公债详细办法》，并提出牢固公债信用办法三条：一是指定由盐余项下拨付，政府应如期照拨；二是指定由关余项下拨付，除由关余内应付赔款借款外，应全数作为基金，政府不得作为他用；三是指定由交通部烟酒公卖局及其他项下拨付，按盐关两项照拨。同时，为维持政府债信，应将历来发行内债种类、数目、号码造列详表登报公布，同时印刷成册发送给各地银行公会（33）。对于银行公会的诉求和建议，总税务司安格联予以认可和支持，并建议前者除呈请政府外，还应登载于重要中英文报刊，“俾众周知”（34）。

然而政局动荡、内争频仍严重干扰着内债整理的进程，尤其是影响整理内债基金的来源。为此，上海银行公会吁请各地银钱公会、商会等团体奋起抗争，以牢固整理内债基金。1922年4月直奉战争爆发，引发内债基金动摇，上海银行公会十分忧虑，于是致电财政部，请求政府依照此前全国银行公会联合会议的建议，对基金原案明白宣示，“以让大众对于基金原案，力图牢固，绝无变更，庶谣言息而人心安”（35）。又联合钱业公会、商会电请北京银行公会转交全国财政讨论委员会“请议巩固公债信用”（36）。尤其是当闻财政部拟挪用基金，并有停付基金一年之计划时，上海银行公会多次致电大总统、国务院指出，“如果属实，一经风传，沪市动摇，势必全国人心瓦解”，吁请政府将银行公会联合会所呈牢固公债信用办法付诸实施（37）。另一方面，致电财政部长指出，报载可能是谣传，“隶属无稽”，但仍请明白宣示，俾大众知晓政府对基金原案“力图巩固，绝无变更”（38）。嗣后，天津、汉口、蚌埠、杭州等地银钱公会、商会纷纷向政府求证并向当局施加压力，“设有动摇，全国金融根本破坏”，国民经济亦永无活动之余地（39）。各方的呼吁和责问引起北京政府不安，财政部不得不予以回应指出，“因发生非常事变，缓拨基金势非得已”，至于停付基金一年等“纯系揣测，并无真事”，整理内债基金将自6月起继续照拨（40）。当黎元洪复任大总统后，上海银行公会在电贺复职的同时附带请愿，“恳迅饬财部，查照银行公会联合会议呈请牢固基金办法切实施行，并求明令颁布，举国咸知，庶债信日增，民心益固”（41）。

与之同时，英、法、德、美四国银行团向北京政府提出“觉书”，要求整理外债，整理内债基金因之动摇。为此，上海银行公会联合上海总商会和钱业公会致电安格联，希望他履行“受托人”的责任，保证关余维持整理内债基金的“优先权”。安格联承诺“竭力维持”，指出关余在偿还内债与外债方面有完全同等的效力，进而提出“整理内债基金说帖”（42）。根据说帖，北京政府应饬令总税务司将关余一律拨充整理内债基金，不能再将关余拨付于其他政军之用（海关行政除外），若关余不足，总税务司仍可向盐税项请求协助，至多可得1400万元。换言之，关余将主要拨充整理内债基金，其他任何要需，不得动用（43）。有关余全数作保，各项内债信用将更加坚挺，持票人的信用也会益加巩固。因此，上海银行公会予以竭力支持。1922年7月25日，上海银行公会致电国务院，吁请尽快采纳前项说帖并立即付诸实施，以维债信（44）。在上海银行公会和张嘉璈等金融领袖人物的斡旋下，29日国务院讨论并通过是项说帖，并颁布《附财政讨论会修正条文及附加说明》（45）。

根据修正办法，关余悉数拨充整理内债基金，是为内债首要担保款项，由总税务司负全权之责。因此，关余的多寡和能否按期拨付，以及总税务司的人选与去留均会对整理内债基金产生决定性影响，这些也势必成为上海银行公会和金融界与各级政府和各种势力交涉的首要任务（46）。1923年底爆发的关余危机事件，则集中凸显这一点。

1923年2月，孙中山在广州重建护法军政府。为了开辟财源以解决财政困难，提出将粤海关关余13%截留归军政府，并两度照会北京外交使团要求拨还粤海关关余，引发中外关注的争攘关余事件（47）。按照孙中山的要求，北京政府须拨还自1920年3月以后每月30万之关余，合计约1400万。如果允其拨付，则内债基金势必动摇，同时“效尤者更不乏人，人民财产势必全数化为乌有”（48）。鉴于此，上海银行公会一方面致函安格联指出，总税务司对整理内债基金有直接保管之责和间接维持之权，“是中外商民一致所众望者”，关余为内国公债之优先权，“无论何方，任何需要，不得动用分毫”，总税务司应“严重保管，始终维持，勿稍退让，勿任破坏”（49）。另一方面，联合上海总商会、钱业公会致电孙中山和南方政府指出，内债基金不可动摇，“应顺从民意，弗为众矢之的”，进而“顾全关税，不使基金动摇，相与维持”（50）。对此，各地商会、银钱公会纷纷发表宣言予以支持，主张关余款项无论南北政府均不得擅自提拨，并致电安格联，吁请按照既定保管办法，严行拒绝任何索提行为（51），同时建议上海银行公会发起召开联席大会，“表示一致反对，以便维持公债信用”（52）。在与各地银行公会沟通后，1924年1月8日上海银行公会领衔发表“全国银行公会宣言”。宣言指出，关余为内国公债基金，全国人民皆知，攘夺关余即攘夺国民财产，“无论何方，无论何人，不得攘夺或以不正常方法一时挪用，否则必与国民共弃之”（53）。

为争取国际舆论支持，上海银行公会还联合上海总商会、钱业公会致电美国国务卿、英国内阁总理强调指出，各项内债流通市面为数甚巨，或押或售，持票之人中外皆有，整理内债基金一旦动摇，债票即如同废纸，势必牵动中外金融及商市命脉，因此，对于关余，“无论何方，任何需要，不得动用分毫”，希望各国明了事情真相，保持立场（54）。1月9日，安格联答复各处银行公会并表态，“定当继续将所管指作内债基金之关余，按照优先之例，专作付还内债本息之用”（55）。在上海银行公会等团体不断吁请和社会舆论的支持下，南方政府不得不做出让步，一定程度上维持了内债基金的来源和债票价格的稳定。

按照修正办法，总税务司安格联长期执掌中国海关税务大权，对关余拨付有着最终决定权，其去留是影响整理内债基金的又一重要因素（56）。无论是为推进内债整理还是谋求内债基金稳固，上海银行公会均须与之保持有效沟通和争取他的支持。因此，上海银行公会不仅竭力支持安格联“说帖”，而且多次强调指出，总税务司为公债基金保管人，即无异持票者之财产保护人，“银行界自应以全力为总税务司之后盾，藉以尊重国家之信用，维持社会经济”（57）。1923年3月，报载财政部拟否认安格联说帖等消息，上海银行公会认为这是“毁减国信，腾笑友邦”之举，要求政府迅速查明以平息社会各界的疑虑，若真有此项主张，应速予取消，并将前项说帖再次公布全国，“以息争议而安人心”。同时，致电安慰和支持安格联，请其务必坚持前议，“誓死不能抛弃，藉答公谊而关异议”（58）。在汉口召开的第四届全国银行公会联合会议上，上海银行公会再次强调指出，安格联对内债整理负有“经管之责”，并高度肯定和赞赏他在推进内债整理和维持内债基金等方面做出颇多贡献，誉其“受事以来，颇能维持，克尽厥职，极为全国商民所信任”（59）。

安格联的去留，更为上海银行公会所重视，多次联合其他团体呈文政府希望能保障其职责，乃至劝请政府收回免职命令。1923年4月，安格联请假短期回国，上海银行公会担心政府可能趁机变更内债整理方案，收回其经管内债基金之责，“划归他项机关办理”，加之“窃恐付托非人，公债基金或不能维持，则债票信用，必从而动摇”，于是提议第三届全国银行公会联合会议讨论保障安格联职责之策（60）。经议决，以联合会名义致电代理总税务司包罗，吁请务必遵照成法继续办理（61）。也正因为如此，安格联与北京政府之间多次因内债基金事宜发生冲突，上海银行公会均予以鼎力支持，助其渡过险关。不过，1927年例外。

安格联长期执掌海关大权，对中国内政产生重要影响，引起张作霖等人和南方政府强烈不满。1927年初，时任内阁总理顾维钧借其反对“征税令”下令解除总税务司之职，由总税务司主任秘书易纨士暂行代理。免令一出，金融市场为之剧烈动荡。上海银行公会于是致电国务院，吁请“收回成命”（62）。各地银钱公会亦随后响应，并推举张嘉璈等拜访顾维钧，认为免安令已造成严重金融危机，质问政府如何应付。但顾维钧不为所动，反而要求财政部复电上海银行公会，指出免职已成定局，勿用商量，安格联经管各项内债还本付息事宜“业经政府明令仍著易纨士继续原案妥慎负责办理，毫无变更”（63）。为了尽快消弭免安令的影响，早日稳定市场，上海银行公会的作用为各界所看重，并被寄予厚望。2月9日，曹汝霖、叶恭卓致电上海银行公会指出，“关于整理案内各债，自当随时会商”，并请其转告金融界保持冷静（64）。上海华商证券交易所认为上海银行公会在金融界“声望隆誉，一言九鼎”，吁请致电易纨士，务必慎重保管内债基金，按期还本付息（65）。鉴于安格联免职已无可挽回，加之政府宣示内债整理“继续原案，切实维持”，上海银行公会也不再坚持原议，转而要求政府对即将到期债项提前公布抽签日期，“对于过期公债则订立办法，以昭大信而安人心”（66）。

除了安格联，负责整理内债基金的其他工作人员的去留也为上海银行公会所关注。1922年4月，盐务稽核所会办耿布因病去职，同样引起上海银行公会的忧虑。上海银行公会除专门致电耿布表示感谢外，还希望其推选合适人选来保证债基的稳固与持续，务必将内债整理办法及经过等转告推荐之人（67）。同时，致电财政部指出，任命谁来续任是政府权责，但银行公会有会同管理基金之责，对续任之人不敢缄默，于是建议政府务必采用熟悉盐务情形、又能保持基金信用者，“庶于国信民生大有裨益”（68）。当政府决定由史格伦先生代理会办时，上海银行公会立即致电表示祝贺，希望其能“尽力维持原案，如期发放债息”（69）。

上海银行公会谋求整理内债基金的稳固，旨在维护银行界的利益和金融市场的稳定，但这并不意味着其置国家利益和社会利益于不顾。一旦诉求与国家利益有冲突时，他们也会慎重考虑并做出妥协。1923年，政府拟将关余提拨一部分作为驻外使领馆的活动经费。按照安格联说帖，关余是不能拨充除海关以外的军政费，否则动摇内债基金和导致债市动荡，但上海银行公会认为，公使驻外关系国际往还和通商进出，若经费无着，不仅有伤国体，而且腾笑友邦，各项交涉也会随之停顿，“举办关税等项重要问题将无以解决，贻害内国商民实非浅显”，不得不兼筹并顾（70）。对于外界指责其与安格联的密切关系是试图控制内债市场乃至中国财政的蓄意勾结，是“世界未有之怪现象”（71），上海银行公会颇感委屈，辩解认为这是无可奈何之举，不良制度所致（72）。在上海银行公会看来，内债基金关系国家信用和国计民生，“断不宜如此重责委诸客卿，基金之存储亦不应完全操诸外人之手”（73）。为此，上海银行公会竭力支持关税自主，倡议筹设关税保管公库，要求“所有关款概归我国代理国库之中交两行沪行存放”，引起安格联的极度震惊和强烈不满（74），二者还因之发生冲突。诚如已有研究，在政治制度不发达导致政府信用缺失时，公众往往参考外国势力对公债的反应来判断其可信性，政府则凭借外国势力的背书来保障内债信用（75）。由此而言，基于1920年代特殊的税政环境，上海银行公会选择与信用有保障的安格联等密切合作，以求推进内债整理和牢固内债基金也就不难理解。

三、筹建民间内债监督管理机关

晚清以降，中央政府在御外上表现软弱，但在内债发行和整理等方面处于强势，不仅采取强迫措施逼迫银行和社会各界承募，乃至无理由延期或停止还本付息，严重损害债权人利益。为与政府博弈，维护债权人利益，上海银行公会不得不寄希望海关总税务司保障整理牢固内债基金。然对政府动摇和破坏整理内债基金之事，总税务司也往往无能为力，诚如安格联所言，“余系外国人，决不能如同督军之抗不遵命或宣言独立”（76）。前已述及，随着对牢固整理内债基金认识的不断深化，上海银行公会意识到由总税务司保管整理内债基金是“不良制度”，亟应改革。除了银行界，其他持票人对债权的诉求也越来越重视和明显，上海银行公会于是积极谋划和反复呼吁，并联合各界力量筹建民间内债监督管理机关，希冀促使政府规范和改善内债政策，进而设法监督政府财政。

1923年4月2日，北京内债债权人致函上海银行公会指出，财政当局拟破坏整理内债原案，“其中黑幕，北京各报言之极详，而尤以京报为燃犀铸鼎，毫发毕现”，吁请后者倡议筹组完全独立于财政部的债权团，起草公债独立宣言书并布告全国，同时通告总税务司，“永远照安格联条陈办理，总税司即作为债权团全体之委托人，嗣后关于公债事宜不受政府之指挥命令”（77）。对这些建议，上海银行公会高度重视，多次会议讨论指出，监督政府财政原系人民之本分，但内债持票人向无接洽，“以致对于基金是否充足巩固，均乏维持监督之力”。鉴于此，上海银行公会决定发起组建“上海维持公债团”，并多次与上海总商会、钱业公会商讨组建形式等事宜。是月中旬，在第四届全国银行公会联合会议上，上海银行公会对之作了详细报告，谓之不日即可成立，吁请各埠银行公会支持，“以资共同进行”。此项提议立即引起与会代表热烈讨论，一致认为银行公会与商会同为法定团体，自应一致加入，“倘使上海该团成立，即委托贵会（上海银行公会）代表各地 公会加入组织”（78）。

第四届全国银行公会联合会议为期3天，在汉口召开，莅会银行公会8家代表39人。与前三届相比，此次会议除继续商讨怎样才能有效推进内债整理外，还着重讨论内债债权人会或债权团的组建。除了上海，北京银行公会也提出设立债权人会的议案。在议案中，北京银行公会强调指出，为清理内外债额，筹议整理办法，政府已成立整理内外债委员会，要求中外债权人推选代表出席，“惟国内债权人，如各自单独进行，或有难于办到之处”，“况且近来政府轻视内债，情节显然，若不组织团体从事力争，难免办理不平，致受损害”。此项议案也引起与会代表重视，经讨论决议委托北京银行公会于一月内组织总会，并委托各地公会设立分会，名称定为“内债债权人会”，以直接间接借款于中央政府之行号公司和个人为会员（79）。

会后，各地银行公会加快了债权人会的筹建。6月27日，北京银行公会开会修正通过“内债债权人会大纲”11条，通告各公司行号“径向就近银行公会领取”，这宣示内债债权人总会成立。经过筹备与规划，汉口银行公会于7月初率先成立债权人分会，附设于汉口银行公会内，“如有银行公司行号与中央政府有直接间接借款关系，赞成内债债权人会宗旨者，均得为本会员”（80）。成立后，汉口银行公会立即通告北京、上海等地银行公会，并于7月25日召开会员大会，开始集中调查和清理各项内债（81）。7月14日，南京银行公会召集各会员银行进行磋商，同意设立分会（82）。

除此之外，此次会议还同意联合全国商会联合会发起成立“国民监督国债委员会”。为对政府的内债发行予以监督，“不可再任政府借债兴利之美名，充其营私舞弊之欲壑”，中华全国商会联合会第四届常委会议决联合全国银行公会组织建立国民监督国债委员会。上海、天津等地银行公会认为此举“利国利民，旨纯谊正”，表示极力赞成（83）。依照全国商会联合会起草的《国民监督国债委员会组织大纲》，该委员会由全国商会和银行公会联合组建，以监督政府发行的各项内外债及继承前清之内外各债账目的用途及偿还时期和方法，委员由两会独自召开大会时投票选举产生，任期两年，连举连任，若有溺职及滥用职权时，由两会议决撤销。大会讨论时，上海银行公会与会代表盛竹书、李铭、林康侯等认为该会的设立将有助于督促政府整理内外各债和实行财政公开，汉口、南京、苏州等地银行公会代表也表示赞成。最终，该提案获得一致通过，因考虑银行原本为商业一部分，隶属商会之内，建议仍由商联会酌夺进行，以示商界合而不分之意（84）。

安格联免职后，内债市价暴跌，影响金融社会甚巨，上海银行公会不得不加快筹建民间内债监督管理机关的步伐。1927年3月初，上海银行公会成立了宋汉章、陈光甫等9人组成的专门委员会，筹划组织持票人共同保管内债基金之机关，以固债信。7日，会同上海总商会、钱业公会发起筹组“保管内债基金委员会”，并致电各地商会、银钱公会征求意见，以厘定详细办法向政府建议。在它们看来，安格联以客卿身份保管内债基金，“就国家政策上言之实非根本办法”，税款存储外商银行尤属不当，“若不及时彻底补救，势必危患众生”，认为内债价格动荡，“推究厥源，不尽系安氏之去职迩受影响”，而是基金保管制度不良所致（85）。此时正是南北政局大变动时刻，内债基金动摇不定，安格联免职已成事实，而政府无暇顾及构建新的内债基金管理组织和制度，上海银行公会决心联合各地金融界和工商界的力量，组织债权团体来维护投资权益。各地商会、银钱公会纷纷复电予以赞成，称“非另行组织保管之机关，不足以固信用而保债权”。汉口银行公会回电指出，内债基金动摇与否绝非保管人之去留，而是“全恃保管之制度以为标准”，何况“以客卿保管公债基金有碍国权”，设立“保管内债基金委员会”系根本办法（86）。同时，致电宋汉章、陈光甫等人认为，组建“保管内债基金委员会”与国计民生有密切关系，望其妥拟章程（87）。21日，天津银行公会回电指出，“整理案内公债基金保管制度不良，共同组建保管公债基金机关以图补救一节，尊见极是”（88）。25日，北京银行公会回复认为，“内债基金保管机关亟宜改组，以固债信……一致赞同，尚希从速进行”（89）。此举还得到时任内阁总理顾维钧、财政讨论会会长曹汝霖等人的支持。顾维钧来电称，“筹划脱离客卿自行保管之法，盛意其善，若筹有具体办法时当即与主管机关从长考量，共策进行”，他与财政总长汤尔和对此举均表赞同（90）。曹汝霖认为，此举事关债信，极表赞同，“此后如何进行，自当尽力赞助，以观厥成”（91）。

该组织是否成立不得而知。据现有资料来看，很可能被“江海关二五附税国库券基金保管委员会”取代（92）。此外，“不日可望成立”的“上海维持公债团”也迟迟不见成立，国民监督国债委员会的设想更是被束之高阁。截至1927年南京国民政府成立，上海银行公会设立民间内债监督管理机关的愿望终未能实现。但嗣后，上海银行公会并没有放弃努力，独立的债权诉求和谋求成立民间债权组织的认识反而不断深入，并最终付诸实践。1930年11月30日，上海、北平、天津三地银行公会在沪召开联席会议，与会代表有张嘉璈、李馥荪、谈丹崖、周作民、林康侯等20余人，一致认为“内债整理与发展中国实业的前途，关系至巨”，必须成立债权团，以免一盘散沙，无从下手，当即议决债权团正式成立。会后，又申请获准财政部备案（93）。债权团成立后，公推四明银行总经理孙衡甫、中国银行总经理张嘉璈、交通银行董事长卢涧泉、金城银行总经理周作民、大陆银行总经理谈丹崖等五人进京向财政部接洽内债整理方案，并陆续聘请理财专家为秘书长和顾问，以及由上海银行公会附设办事处，负责办理内债债权人登记等事宜（94）。不到半年，前来登记的债券合计11种，逾1.6亿元。经债权团吁请，财政部同意按照有无担保和发行年限远近对内债分期分批予以整理（95）。次年，上海银行公会还倡议成立“中华民国内国公债库券持票人会”，“以维持国家债券信用，保证持票人利益”为宗旨。此外，上海银行公会还吁请和推动南京国民政府于1927年5月成立“江海关二五附税国库券基金保管委员会”，并于1932年改组为国债基金管理委员会。在这些组织中，上海银行公会为当然代表，均由李馥荪出任主席。通过这些机构和组织，上海银行公会积极参与1930年代的内债整理，并发挥着重要作用。对此，笔者拟另撰文论述。

现代意义上的公债建立于国家信用之上。然政府债信不佳，成立民间债权基金管理组织就成为债权人维系自身权益的重要举措。中国近代财政之弊，主要在于人民及公团不能对之加以监督。随着内债整理的深入，上海银行公会意识到由安格联保管内债基金只是权宜之计，不应以国家信用委诸少数客卿，于是积极倡议并试图联合金融界和工商界的力量组建属于中国国民的内债基金保管组织，这一方面可以加强债权人之间的沟通和联络，规范金融市场运行秩序，进而借此与政府就内债整理进行对话和协商，规范和完善内债政策。尽管1920年代这个愿望未能实现，但经过近十年的尝试、酝酿，上海银行公会终于成立以华资银行业为主体的内债债权团和持票人会，还推动国债基金管理委员会的诞生。这一历程深刻体现了上海银行公会对公债信用与政府公债运行规范的孜孜追求。

四、小结

1920年代，华资银行业发展迅速，逐渐成长为金融市场的主要力量，并成为政府公债劝募的主体。作为银行业利益的代言人，银行公会势必成为推进内债整理的重要力量。也正是在上海银行公会的呼吁和积极参与下，北京政府启动和实施了中国近代史上的“第一次内债整理”。

在整理过程中，上海银行公会的诸多建议和意见得到重视和采纳，一定程度上发挥着决定性作用。除及时向政府表达银行界的建议和意见外，上海银行公会还协助政府制定内债整理具体方案，乃至时常批评和制止政府动摇和破坏整理内债基金的任何行为，有效促进内债运行的合理回归与债券价格的稳定；同时，因对政府财政恶化状况有着越来越清晰的认识，于是不断进行风险提示，指出大规模经营内债和垫支财政是极其危险的，促使不少银行调整投资策略，逐渐疏离政府的放款和“转向生产事业的倾向日益明朗化且付诸实践”（96）。

有效率的经济组织是经济增长的关键。面对政府内债混乱情况，处于政局变动中的上海银行公会积极参与内债整理，竭力反对政府发行新债、维持债票价格和督促政府建立和保障整理内债基金，并在与政府多次博弈后，逐渐认识到债权归属于国民才是内债整理的最大保障。基于此，上海银行公会冲破了将内债基金完全寄托于安格联和总税务司的“藩篱”，并积极谋划、反复呼吁和试图联合各界力量筹建民间内债监督管理机关，以促使政府规范和完善内债政策。经过近十年的努力，上海银行公会的愿望终于得以实现，不仅成立内债团和持票人会，还积极推动和参与政府组建“国债基金管理委员会”。这些制度安排和创新尽管未必能取得立竿见影的效果，甚至更多的仅停留于纸面，但毋庸置疑的是，它体现了上海银行公会对公债信用的孜孜追求和参与制定政策的不断努力。

受限于政治和时局等因素，上海银行公会整理内债的方案并不一定完全科学和合理，也未被政府全部接受。但作为近代最有影响力的商人团体之一，上海银行公会追求金融市场稳定的地位和作用时时得以彰显。在此过程中，上海银行公会逐渐认识到自身力量的单薄，对政府政策影响有限。除了凭借全国银行公会联合会议的平台，寻求各地银行公会的支持以构建同业联合经营协议，主动联合上海总商会、钱业公会电请各地商会、钱业公会等团体联袂与政府交涉，还谋求和加强与负责保管内债基金的总税务司安格联及其他工作人员的合作，乃至就有关整理设想征求顾维钧、曹汝霖等政府要人的意见，以汇集更多智慧和产生更大影响，进而最大限度地规范和维系商业运行秩序与约束政府权力，这充分展现了“宽范围、多路径”的集体行动逻辑与制度诉求方式，以及此时期国家与社会之间的多重互动关系。

注释

①主要有吴景平主编：《上海金融业与国民政府关系研究1927－1937》，上海：上海财经大学出版社，2002年；何旭艳：《1921年北洋政府整理公债述评》，《湖南大学学报》2005年第2期；姜良芹：《南京国民政府1932年内债整理案述论》，《中国经济史研究》2002年第4期、《南京国民政府1936年内债整理案述评》，《近代史研究》2004年第1期。

②⑤（28）沧水：《公债整理之管见》，《银行周报》第5卷第6号，1921年2月。

③潘国旗：《北洋政府时期国内公债总额及其作用评析》，《近代史研究》2007年第1期。

④（11）《张公权氏之整理内债谈》，《银行周报》第5卷第7号，1921年3月。

⑥《倚伏中之本年财政危机》，《申报》1921年2月16日第6版。

⑦沧：《民国3·4·5年内国公债纪略》（再续），《银行周报》第2卷第9号，1918年3月；沧水：《公债价格维持之必要》，《银行周报》第3卷第35号，1919年9月。

⑧（25）姚崧龄编：《张公权先生年谱初稿》，台北：传记文学出版社，1982年，第52页。

⑨ （15） （16） （32） （59） （60） （70） （78） （84） 上 海 银 行 周 报 社 编 ：《银 行 公 会联合会议汇纪》，1923年印行，第7－8页，第54－71页，第77页，第56－57页，第83页，第83页，第85页，第109－110页，第99－100、112页。

⑩《全国银行公会之建议案》，《银行周报》第5卷第3号，1921年1月。

（12）《财政部整理内国公债确定本息基金呈大总统文》（1921年3月3日），千家驹：《旧中国公债史料》，北京：中华书局1984年，第67页。

（13）（29）公权：《国民对于财政改革应早觉悟》，《银行月刊》第1卷第2期，1921年2月。

（14）（31）《财政部整理内国公债详细办法呈大总统文》（1921年3月13日），千家驹：《旧中国公债史料》，第68－71页。

（17）《诸青来氏整理内债之疑问》，《银行周报》第5卷第8号，1921年3月。

（18）《上海银行公会致北京电云》，《益世报》1921年7月30日第2张第6版。

（19）《上海银行公会与北京天津汉口银行公会及财政部往来要电》，《银行周报》第5卷第5号，1921年2月。

（20）《银行公会再反对库券电》，《申报》1922年9月16日第13版。

（21）《四团体反对发行新公债》，《申报》1923年6月14日第13版。

（22）《电复上海银行公会请停止发行此次新公债拟难照办文》，《财政月刊》第8卷第93期，1921年8月。

（23）王云五主编：《民国梁燕孙先生士诒年谱》，台北：商务印书馆，1978年，第641页。

（24）（50）上海市档案馆藏：《致孙中山》（1923年12月1日），S173－1－42（S173为上海银行公会档案全宗号，1为目录号，43为案卷号，下同）。

（26）《全国银行公会之建议案》，《东方杂志》第18卷第3号，1921年2月。

（27）沧水：《公债价格维持之必要》，《银行周报》第3卷第35号，1919年9月。

（30）《上海银行公会提议刯内债》，《申报》1922年4月1日第13版。

（33）《银行公会请维持公债信用》，《申报》1922年4月21日第10版。

（34）《全国银行公会联合会维持公债基金之函电》，《银行月刊》第2卷第5期，1922年5月。

（35）《上海银行公会致财政部电》，《申报》1922年4月23日第13版。

（36）《力争公债基金之函电四志》，《银行月刊》第2卷第8期，1922年8月。

（37）上海市档案馆藏：《上海银行公会及其它团体维持公债基金要电》（1922年5月5日），S174－1－43（S174为上海钱业公会档案全宗号）。

（38）《上海银行公会及其他团体维持公债基金要电》，《银行月刊》第2卷第5期，1922年5月。

（39）《维持公债基金之要电续志》，《银行月刊》第2卷第6期，1922年6月。

（40）《维持公债基金之要讯》，《银行周报》第6卷第18号，1922年5月。

（41）《银行公会请牢固公债基金，电贺黎黄陂之附带请愿》，《申报》1922年6月15日第13版。

（42）《安格联维持公债基金之说帖》，《东方杂志》第12卷第2号，1925年4月。

（43）（45）安格联：《整理内债基金说帖》，《东方杂志》第12卷第2号，1925年4月。

（44）《上海银行公会致国务院电》，《申报》1922年7月26日第13版。

（46）《银行公会请确定内债基金电》，《申报》1923年3月16日第13版。

（47）张生、陈志刚：《一九二三年关余危机与广州大本营外交之嬗变》，《历史研究》2010年第6期。

（48）《全国商会银行公会力争公债基金》，《银行月刊》第4卷第1期，1924年1月。

（49）上海市档案馆藏：《各界致安格联电》（1923年12月18日），S173－1－42。

（51）上海市档案馆藏：《杭州银行公会电》（1923年12月30日），S173－1－42。

（52）上海市档案馆藏：《济南银行公会来电》（1924年1月2日），S173－1－42。

（53）《全国商会银行公会力争公债基金》，《银行月刊》第4卷第1期，1924年1月。

（54）上海市档案馆藏：《致华盛顿国务卿，伦敦总理大臣电》（1924年1月15日），S173－1－42。

（55）上海市档案馆藏：《北京安总税务司复各处银行公会电》（1924年1月9日），S173－1－42。

（56）林雅青：《安格联与北洋政府财政危机：以1921年为例》，《中国历史学会史学集刊》第39期，2007年。

（57）《银行公会与北京往来电，维持公债基金之要电续志》，《银行月刊》第2卷第6期，1922年6月。

（58）《上海银行公会电请维持公债成案》，《钱业月报》第3卷4期，1923年4月。

（61）《银联会议关于代总税务司包罗担任继续保管公债基金之通函》，《银行周报》第7卷第17号，1923年5月。

（62）《安格联问题妥协后》，《申报》1927年2月15日第7版。

（63）《财部复银钱两公会电》，《申报》1927年2月10日第13版。

（64）上海市档案馆藏：《曹汝霖、叶恭卓来电》（1927年2月9日），S173－2－13。

（65）上海市档案馆藏：《上海华商证券交易所来电》（1927年2月15日），S173－2－13。

（66）《银钱两公会请明定各公债办法》，《申报》1927年2月10日第13版。

（67）上海市档案馆藏：《上海银行公会致耿布电》（1922年4月28日），S173－2－13。

（68）上海市档案馆藏：《上海银行公会致国务院、财政部函》（1922年4月23日），S173－2－13。

（69）上海市档案馆藏：《致北京盐务稽核所》（时间不详），S173－2－13。

（71）顾维钧：《顾维钧回忆录》（第1册），北京：中华书局，1983年，第313页；潘公展：《从世界眼光观察二十年来之中国》，《东方杂志》第21卷第1期，1924年1月。

（72）（85）上海市档案馆藏：《致北京、汉口电》（1927年3月），S173－1－44。

（73）（88）《公债基金改组共同保管机关之提议》，《钱业月报》第7卷第3期，1927年3月。

（74）《关税会议与关税存放问题》，《银行周报》第10卷第5号，1926年2月。

（75）张笑天：《公债绩效、政治制度与国家崛起——晚清公债对当代中国的启示》，《比较政治学研究》2011年第2辑。

（76）《安格联过沪关于公债之一席谈》，《银行周报》第7卷第13号，1923年4月。

（77）《北京内债债权人之维持公债办法》，《银行周报》第7卷第13期，1923年4月；《上海银行公会电请维持公债成案》，《申报》1923年4月4日第13版。

（79）《北京银行公会议组内债债权人会》，《银行周报》第7卷第18号，1923年5月。

（80）《汉口银行公会通告债权人会成立》，《银行月刊》第3卷第8期，1923年8月。

（81）《汉口电》，《申报》1923年7月26日第6版。

（82）《南京快信》，《申报》1923年7月15日第11版。

（83）《赞成组织监督国债监督委员会函》，《申报》1923年3月2日第13版。

（86）上海市档案馆藏：《汉口银行公会电》（1937年3月16日），S173－1－44。

（87）上海市档案馆藏：《致宋汉章、陈光甫等电》（1927年3月17日），S173－1－44。

（89）上海市档案馆藏：《北京银行公会来电》（1927年3月25日），S173－1－44。

（90）上海市档案馆藏：《顾维钧电》（1927年3月26日），S173－1－44。

（91）上海市档案馆藏：《上海银行公会等集议筹组保管内债基金委员会向曹润田征求意见的函》（1927年3月27日），S173－1－44。

（92）宋时娟：《江海关二五附税国库券基金保管委员会》，《档案与史学》2000年第3期

（93）《内债债权团财部已准备案》，《银行周报》第14卷49期，1930年12月。

（94）《银行界之内债债权团正式成立》，《银行周报》第14卷47期，1930年12月。

（95）《内债债权团催促登记》，《中行月刊》第2第11期，1931年5月。

（96）何旭艳：《1921年北洋政府整理公债述评》，《湖南大学学报》2005年第2期。