新时期我国村规民约的完善

王杰，吕盼

（1.西南民族大学 法学院，四川 成都610041；2.运城学院 政法系，山西 运城044000）

一、我国村规民约的演变、现代特征及现实作用

（一）我国村规民约的演变

村规民约在我国有着悠久的历史。据考证，早在周代，乡村中便有关于防御外侮、防洪、灌溉的民约。［1］在宋朝，范仲淹为羌人制定了乡约，陕西蓝田更有 《吕氏乡约》，明代王守仁曾仿 《吕氏乡约》制 《南赣乡约》。［2］此后，明末清初讲乡约运动、清朝中期立约之风、清末民初 “地方自治”运动与 “乡村建设”运动，不断推动村规民约发展。在古代少数民族地区，村规民约也有乡规、族规、议款、款约、团结公约等多种形式。

建国初，国家权力的空前渗透和绝对控制，使得传统的乡规民约几近绝迹。直到村民自治制度正式运行后，村规民约很快复苏。1987年颁布的 《村民委员会组织法》（试行）正式确认了村规民约在农村自治中的法律地位，明确了村规民约是由村民会议制定，并报乡、民族乡、镇人民政府备案的由村民进行自我管理、自我教育、自我服务的行为规范。

（二）我国村规民约的现代特征

1.以契约性和自治性为首要特征

现代村规民约以村民自治制度为合法性支撑，是农村社会由 “身份社会”向 “契约社会”转型的标志。村民自治制度贯彻现代社会治理的自由、平等、民主和协商精神。村民在自治中，为协调利益而合意产生村规民约，是村落成员间基于共同价值观的契约。以契约精神和自治原则制定的村规民约，有效的促使了乡村秩序的安全稳定和规范有序。

2.融乡土性与现代性于一体

基于乡村生活的延续性，传统村规民约依然具有现实影响。根本表现是，村规民约仍然以土地依附为基础。我国农村依然以土地关系为核心，家庭承包经营制度决定着多数农民依然依附于土地，共同的生活模式决定了本质相同的经济和政治利益，表达机制和规则确立当然的反应于村规民约的制定和遵守。

同时，市场经济、城市化、城乡一体化等现代化元素也冲击着传统的村规民约。有学者研究认为市场经济发达程度和村规民约的现实作用成反比。［3］但我们也不能忽视，在乡村成员居住结构稳定的情况下，现代化的元素更能促进村规民约与时俱进而具备现代性，促进乡土人民的价值观念的不断更新。

3.受国家法律和政策的影响增多

改革开放以来，国家法律观念和制度不断融入村规民约，使得遵法守纪、男女平等、人人平等、反封建迷信等观念深入农村 “草根”。有调查表明，甚至有关禁毒和计划生育的问题都出现在了少数民族村寨的村规民约中。［4］

4.多以教育引导为主

多数村规民约采取 “几准”、“几不准”、“几提倡”、 “几反对”等通俗易懂、简洁明了的形式，且多体现在教育引导村民的行为规范上。关于处死、开除村籍、洗寨、抄家等不符合现代国家法律的规定已经几乎不存在，在边疆少数民族村寨也正在逐渐消失。［5］

5.体例、结构和内容更加规范合理

现代村规民约均以成文为主，且多按社会治安、家庭伦理等社会关系来排序，多采取章节式结构，内容更加广泛且具体。

（三）我国村规民约的现实作用

1.村规民约是我国民间法的重要形式

民间法理论将村规民约划分为四种形式：习惯法、家族（宗族）法及狭义的村规民约、官方在乡民社会的非正式经验。［3］本文所讨论的是狭义的村规民约，指在国家政权的帮助下，由乡民“自觉地”建立的相互交往行为规则。它是官方借助民间力量管理乡村社会的方式，是一种由政府所主导的、村民配合参与的 “草根”政治形式。民间规范作为源自民间的 “制度事实”，其最大特点就是人们对该规范的自觉遵循和信仰恪守。［6］现代社会中，村规民约的作用使得它的地位被凸现出来，成为应用最为广泛、数量庞大、作用最重要的民间规则。

2.村规民约是我国村民自治制度下的重要民主制度

村规民约作为介于法律、习惯、道德、宗法之间 “准法规范”，［7］是村民自我管理、自我教育、自我服务的行为准则，是村民自治的表现，也是国家法律法规在基层的具体体现，更是一项重要的民主制度。村庄发展的推进将主要依靠村民自治及村规民约来完成。

3.村规民约在我国社会主义新农村建设中起着重要作用

村规民约在社会主义新农村建设中的作用主要体现在：为解决农村宅地山林纠纷、邻里家族纠纷等矛盾提供了调解机制；进一步扩大了基层民主，保证了农村基层 “草根”政治的民主决策；增强了村民的法律意识，加强了农村法治进程；对一些传统美德、优良习惯、公序良俗的维持提供了保护机制，弥补了国家法律难以在农村基层深入的不足；可以加强农村思想道德和文化建设；可以促进人口、资源、环境的相互协调，促进环保，为农村经济可持续发展作出贡献。

二、我国村规民约所存在的问题

（一）制定主体和程序不规范

根据 《村民委员会组织法》，村规民约可由村民委员会召集村民会议或者由村民代表会议制定和修改，并报乡镇一级政府备案。在实践中，村规民约的制定主体非常不统一，在制定程序上违法现象较多，具体表现在：

1.由村民委员会或村党支部制定和修改出台，不经村民会议讨论、表决

究其原因，一方面是某些村委会成员想借此机会制定某些不公平条款，牟取私利；另一方面是某些村委会敷衍，认为召开村民会议制定村规民约是劳民伤财的事，起不到实效。

2.根据县市、乡镇政府的指示制定或者直接由县市、乡镇政府统一颁布，从而存在整个乡镇甚至整个县市村规民约雷同的现象

究其原因，一是认为村民文化素质低；二是为简便易行，节约成本；三是依法行政意识不强，将乡镇政府对村民委员会工作上的指导关系理解为领导关系。这样的村规民约成了一种不为群众拥护的 “官约”。

3.由宗族、派系势力控制制定

村规民约成了维护宗族利益、开展派系斗争、排斥异己的工具。

4.不经乡镇政府备案即予执行

这些做法，使得村规民约的民主性、合法性大打折扣，有的甚至丧失了村规民约应有的作用。

（二）内容上存在问题

我国村规民约在内容上表现出不具特定性、不实用性、不合法性等问题。综合学界的研究并结合现实情况及调研，①笔者分别参与了2006年西南民族大学组织的“成都市新农村建设法律问题”项目调研、2009年西华师范大学组织的 “南充市农村基层自治现状”调研和2012年运城学院组织的 “法律服务进农村”实践调研活动，发现了一些村规民约内容上的问题。归纳如下：

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1.对村规民约的涵义认识不明确

《村民委员会组织法》把村民自治章程与村规民约并列起来，将村民自治章程与村规民约等同。事实上，它们的内涵并不相同。一种观点认为村民自治章程包括村规民约，［8］另一种认为村民自治章程仅是村规民约的一种表现形式。［9］笔者赞同后一种观点。

根据民间法原理，村规民约是村民会议制定的村民自治规范的统称，针对不同情况调整不同的社会关系，可以有不同的叫法，村民自治章程仅是村规民约的一种表现形式。《村民委员会组织法》把村民自治章程与村规民约并列起来，实际上缩小了村规民约的范围。为了增强人们的村民自治意识，可以把村民自治章程作为首要或者重要的村规民约形式凸现出来，避免把实际存在的由村民民主制定的其他形式的村民自治规范排除在外。

2.内容多生搬硬套国家法律或上级的规定

村规民约应当是在法律或政策没有规定或者规定过于原则和笼统的情况下，在符合国法精神的前提下，结合本地特点，因地制宜地进行具体的操作性规定。而有的村规民约只是国家法律和上级文件的翻版，因而也失去了村规民约本来的立约宗旨和应有的吸引力，这样的村规民约没有实际意义。

3.许多村规民约的内容与国家法律、法规相抵触

现实中的村规民约在内容上与宪法、法律、法规等的规定相违背现象较为普遍。其中，侵犯村民人身权利、财产权利、民主权利的条款较多，在婚姻家庭、遗产继承、土地承包、治安秩序、财产保护等方面都有表现。近些年，因村规民约违法违规而侵犯村民合法权利的案件增多，最典型的是农嫁女的案件。②据慈溪法院 “农嫁女”涉法问题调研组反映：2000年以来，该院共有涉及 “农嫁女”涉法问题案件15起。参见：《对 “农嫁女”涉法问题现状、成因及解决办法的分析与思考》，中国法院网2005年9月1日。

村规民约的内容应当是以通俗易懂、简洁明了的告诫教育条文为主。然而，有的村规民约简直就是一张罚款清单，罚款细目可以多达几十项。村规民约并不是法律，不能设置处罚性条款。但可以在不违法的情况下设立责任性条款，即对违反村规民约的行为，可以规定行为人承担适当的责任。［10］

5.村规民约内容中村民的权利和义务不一致

一些村规民约以规定村民的义务为宗旨，只规定村民应该怎么样、不应该怎么样、必须怎么样等禁止性、义务性规范，而对授权性规范却不加规定。村规民约成了村干部的 “管约”、“官约”。

（三）效力问题

村规民约的效力来自于 “合议”。［11］村规民约一旦由全体村民按照法定程序民主商议通过，即在本村产生效力。当然，村规民约的合法性，也是村规民约生效的必要条件。对此，有学者提出应当建立一个村规民约认证机构，即由人民法院来确认村规民约的效力。［12］理由是，村规民约带有契约性，可以视为合同。

（四）执行问题

1.执行权的行使于法无据

实践中，村规民约大多由村民委员会来执行，也有的地方成立了村民委员会领导下的村规民约强制执行小组，有的甚至要求乡镇政府协助执行。许多村民委员会成员或者执行小组成员素质差，不能身体力行，不能公正无私，乱开罚单，导致村规民约的效力大打折扣。而有的乡镇政府甚者利用执行村规民约的机会来规避法律。

2.执行方式存在问题

实践中，村规民约大都强调强制执行，而强制执行于法无据。由于村规民约制定主体多元化，一定程度上导致了它带有管制村民的性质，特别是在执行上往往带有众多的强制措施，甚至执行违法。

3.执行程序问题和争议解决机制不确定

一种民间规范是否为民间法的衡量标准之一就是一定社区内的人们出现纠纷时，可以据此规范请求权利，排除义务，［13］即面对一定社区内人民纠纷时具有可请求性。村规民约作为民间法的重要组成部分和重要表现形式，应该具有这种可请求性，这依赖于规则的执行程序和争议解决机制的完善。

三、完善我国村规民约的几点建议

（一）完善村规民约的制定程序

1.村民会议是制定村规民约的法定主体

必须严格按照 《村民委员会组织法》的规定，由村民会议作为主体来制定村规民约。村民会议由本村18周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过，方能生效。而且，村民代表要经村民民主选举，而不是村民委员会、村党支部以及上级机关制定。

2.明确村规民约的制定程序

我国的 《村民委员会组织法》对村规民约的制定程序尚无具体规定，各地应从制定 《实施细则》上予以完普。应当包括：起草、征求意见、村民代表讨论、村民会议通过、备案等程序。

（二）完善村规民约的执行程序

1.村民村规民约的执行权问题

村规民约到底应该由谁来执行？对于真正发挥作用的村规民约，执行权的归属可以有以下两种方式：一是由村民委员会来执行，并通过立法来予以明确规定，以做到有法可依。具体可以在各省的 《关于贯彻执行村民委员会组织法实施细则》中明确规定。二是在制定村规民约的时候，由村民会议决定执行权的归属，并在村规民约明确规定。具体可以由村民委员会来执行，也可以成立专门的执行小组来执行，但都必须经过村民会议的民主决定。

2.村民村规民约的执行程序

可以按照下述程序进行：调查事实、询问当事人、考查民意、集体合议作出决定、告知当事人、执行决定。必要时，诉请法院依法裁判。

（三）完善审查监督机制

1.乡镇政府和人大对村规民约的审查监督

依据 《村民委员会组织法》，对制定村规民约工作给予指导是法律赋予乡级人民政府的职责。根据职能分工，审查应主要由乡镇司法办（所）具体负责。一是做好事前监督。即对村规民约制定过程的监督。要保证村规民约制定主体的合法性。要对村规民约草案的内容加以审查。二是做好事后审查。即对村规民约的审查备案。对于不是村民会议通过的不予备案，并且宣布其无效。对于有不合法内容的应及时反馈，由村民会议讨论、纠正、完善。三是做好执行监督。即对村规民约执行过程的监督。要防止村规民约执行中的粗暴行为、谋私行为、不公正行为以及违法行为。

乡镇人大作为乡镇政府一级人民代表大会机构，应充分发挥其监督职能。一是监督本级政府依照 《村民委员会组织法》指导村委会制定、修改村规民约。二是监督乡镇政府做好村规民约的备案工作。三是积极引导乡镇人大代表关注村规民约制定工作，组织代表对本区域贯彻村委会组织法工作情况进行检查。

2.县市人民政府法制办及人大法律工作委员会的审查监督

针对有些乡镇违法代替村民会议制定村规民约等情况，县市人民政府法制办或人大法律工作委员会履行监督责任。

3.法院的司法监督

当村规民约在执行的时候出现争议无法解决时，应当由法院来裁决。法院在审理因村规民约引起的民事纠纷案件中，要坚持仅审查其合法性的原则，主要审查其程序是否合法，是否与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，是否侵犯公民的人身权利、民主权利和合法财产权利。

（四）加强普法教育

应当加强对乡镇工作干部、村民及村民委员会成员的普法教育。通过普法教育让乡镇工作干部、村民及村民委员会成员都能够做到知法、守法。这是保证村规民约制定程序和内容合法以及有效防止村规民约执行中违法行为的先决条件。

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