新中国成立初期政党协商民主论析

王智，胡均伟

(武汉理工大学马克思主义学院，武汉430070)

2012年，党的十八大首次提出了“健全社会主义协商民主制度”，并对此作了系统论述;2013年，十八届三中全会又进一步强调了“推进协商民主广泛多层制度化发展”。这是中国共产党九十多年政治智慧的经验总结，是对中国现实需求的准确把握。在中国特色民主政治框架内，协商民主可作广义和狭义理解，从广义上说，凡是关系国家建设和社会发展的所有重大问题，都可以通过协商来体现民主，各种民主类型都可纳入协商民主的范畴。从狭义上说，协商民主是中国政治协商制度，是一种制度化的民主机制。在人民政协工作层面上，协商民主包括阶层协商、民族协商、政党协商等［1］。

政党协商是中国协商民主存在的最重要领域。新中国成立初期的政党协商民主主要是指中国共产党与各民主党派、无党派人士之间的政治协商，其贯穿于党派合作的整个过程。中国共产党创制的体现各“革命阶级”利益诉求的政党协商民主，目的在于造就一种工农主导、多阶级阶层参与的政治模式，而这种制度设计本身也包含了“协商”的意义。作为马克思主义中国化的重要成果，政党协商格局的形成是近代中国社会各种政治力量较量的结果，也是中国共产党致力于建设民主政权的政治实践和对民主政治追求的结果。

一、中国人民政治协商会议的召开标志着政党协商民主的确立

中国人民在取得抗日战争胜利后，重庆旧政协的协商成果在国民党反人民的内战炮声中化为泡影。中国共产党凭借自身高度的凝聚力和战斗力领导民主革命斗争，在人民大众中树立起绝对的政治权威，同时也向各党派团体展现了优良的民主作风，1948年4月发布的《纪念“五一”节口号》明确提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并召集人民代表大会，成立民主联合政府”［2］的建国大政方针。中国共产党发布“五一口号”的最初意图是希望得到各民主党派和无党派人士的政治反馈，以便作为成立新中国的决策依据。各民主党派先后通过“五五通电”予以回应，表达对筹建新中国的支持和拥护，协商建国就此正式提上议事日程。

为表达协商建国的决心和诚意，中国共产党征询各民主党派关于召开政治协商会议和成立民主联合政府的意见，在进行三大战役的同时，分批迎接北上解放区参加政治协商会议的各民主党派和无党派人士代表，并在《我们对于时局的意见》中表明，中国共产党与各民主党派之间是平等的伙伴关系，已经改变为政治上的领导与被领导关系，中国共产党的领导地位及各民主党派对其领导地位认同的局面由此形成。

1949年3月，中国共产党七届二中全会明确阐释了中国共产党将要同民主党派建立的是“长期合作”关系，并非出于夺取政权的目的而实施的权宜之计，且通过在新政权中“有职有权”的原则，向民主党派进一步表达出合作诚意。中国共产党七届二中全会有关国家性质和党派关系的决议，预示着政党协商民主从近代以来逐步形成的协商思想和政治现象发展成为政治制度的趋势。

经过各党派团体参与的新政协筹备会的反复讨论和深入协商，中国人民政治协商会议第一次全体会议于1949年9月21日隆重召开，有关党派、军队、民族、团体等五大类代表同聚一堂，共商建国大业，近代以来人民孜孜追求的建国工作顺利完成。中国人民政治协商会议的召开既是中华民族历史的伟大转折，也是中国几千年政治文明的巨大飞跃。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一新型政党制度格局基本形成，是新民主主义革命胜利发展的必然结果。政党协商作为中国共产党和各民主党派进行政治合作的有效途径开始运行，人民政协开始成为中国特色政党协商民主的主要载体和实践形式。

人民政协被赋予历史性任务，各民主党派的性质由旧民主主义转变为新民主主义，“它们不再是旧中国反动政权下的在野党，而成为新中国人民民主专政的参加者，在中国共产党的领导下，和中国共产党一道担负起管理国家和建设国家的历史重任。从此，各民主党派走上了新的历史道路”［3］。在中国共产党的帮助下，各民主党派于1949年底至1950年初相继召开各自的全国代表大会，进一步明确接受中国共产党的领导，以《共同纲领》作为各自政党的政治纲领，为政党协商合作奠定了政治基础。

基于对新民主主义革命时期政治成果的继承，中国共产党与各民主党派抛弃传统的非此即彼的竞争关系，作为执政党的中国共产党以真诚包容的姿态联合各民主党派，并赋予各民主党派在联合政府中合作身份和参政地位。毛泽东曾明确指出，“我们党和政府是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府，有大事召集各民主党派代表人士开会，共同协商、讨论和决定”［4］。民主党派的合作身份和参政地位体现在参与人民民主政权，中国共产党根据“有职有权”原则，妥善安排各民主党派和无党派人士参与各级政府组织及国家政权管理，党外人士在中央人民政府及其委员会、政务院及其各部、会、院、署、行等机构都占据较多数量的名额。

二、中国特色政党协商民主具有历史必然性

政党协商民主是中国共产党将马列主义普遍真理同中国革命实践相结合的伟大创举，也是中国社会主义革命和建设的重要课题。马列主义政党思想要求联合进步政党实现无产阶级政治理想，中国共产党与各民主党派曾保持长期的友好合作传统，新中国成立初期，作为阶级联盟性质的民主党派不仅在政治上和组织上具有广泛性优势，而且还联系着蕴含强劲社会生产力的阶层，这些主客观因素决定了中国共产党在新中国成立初期选择政党协商民主的历史必然性。

1.中国特色政党协商民主与近现代政治生态相契合。马列主义认为，无产阶级在争取自身解放以至解放全人类的伟大事业中，都要尽可能地争取联合其他可能联合的阶级、阶层和民主政党，团结一切有利于推动社会历史前进的社会力量。各民主党派在新民主主义革命时期同中国共产党一道争取独立和民主，是人民民主统一战线的重要组成部分，从国民参政会到重庆旧政协，从响应“五一口号”，到新政协筹备会，都蕴含着党派协商合作的政治传统和氛围。

中国共产党将协商型政治融入政党制度中，创造出世界政党制度的独特模式，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，其制度设计的特点是:在中国共产党的领导下，通过各民主党派行使参政议政的职权，保证中国的政党制度在一元化核心领导的前提下，呈现多元化的结构层次，能够有效地解决集中统一的领导体制和复杂的社会矛盾之间某些难以适应的问题，使中国政党制度中的民主机制具备一定程度的张力。

各民主党派不仅参与新政权的筹备和组建，而且在各级政权体系中直接担任领导职务，以合作者和参政党的身份建设新民主主义国家，这是政党协商民主的重要表现形式，赋予新型党际关系以民主格调和国情特色。中国特色政党协商民主既不同于苏联社会主义模式的一党执政，也有别于西方的多党竞争和轮流执政，作为中国土生土长的民主形式，政党协商民主既是包括中国共产党和各民主党派在内的中国人民政治智慧的共同结晶，也是中国近现代政治文明转型的历史选择。

2.民主党派发挥“团结、建设、进步”的作用。民主党派具备“联系广”和“智力库”的特点。政治上，各民主党派早在革命时期就同中国共产党建立密切的政治合作关系，革命胜利之时也都宣布接受中国共产党的领导和《共同纲领》，这是政党协商的政治基础和前提条件，中国共产党理应继续同它们保持合作关系，并赋予其在国家政权中的独特地位。经济上，各民主党派主要是由民族资产阶级、城市小资产阶级，以及同这些阶级相联系的知识分子组成，荟萃了大批工商业、科教文艺、新闻出版事业等领域的优秀人才和社会精英，“智力集团”的优势推动建设新民主主义国家。民主党派凭借其广泛的社会基础和优秀的人才群体，在国民经济的恢复和建设中充当着“联系人”的角色，对社会主义革命和建设事业发挥桥梁纽带和参谋智库作用。

同各民主党派合作对于新生政权的意义有两点:“一是孤立敌人——包括过去的现在的和将来的。二是新中国的建立，如‘大厦将建，独木难支’，不能光靠一个党派，一个篱笆三个帮，需要多党派齐心努力，共建大厦”［5］。在此思想理论指导下，中国共产党对于重大问题的判断，通过同民主党派和各界各团体对话讨论的方式制定共识性和科学化的决策，是中国特色协商民主和政党协商的主要实践路径。

中国共产党采取诸多协商机制和组织形式容纳不同利益群体，充分体现了以协商达成共识的民主精神，根据新中国成立初期的形势和任务，在人民政协以外，还创造出双周座谈会、协商座谈会和最高国务会议等行之有效的协商方式，就土地改革、抗美援朝、知识分子思想改造运动、“三反”“五反”、社会主义改造、文字改革等国事进行充分有效的协商。尽管当时阶级关系已经发生深刻变化，但中国共产党和各民主党派通过多种协商方式协调阶级关系和民族关系，为加强社会团结，实现和平改造，顺利过渡作出突出贡献，为社会主义民主政治建设奠定基础。

三、协商民主与选举民主相结合是中国特色民主制度的重要优势

《中国人民政治协商会议组织法》规定，中国人民政协全体会议“在普选的全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会的职权”。从第一届人民政协到第一届人大会议期间，中国人民政治协商会议具备双重身份和性质，一是代行全国人大职权的国家最高权力机关;二是人民民主统一战线组织，作为多党合作和政治协商的重要机构，担负着参政议政和民主协商的职责。人民政协在代行全国人大政权期间，不仅审议通过了一系列法律、法案，同时经过协商制定多项重要制度和政策，为恢复和发展国民经济、巩固新生的人民政权、促进社会主义革命和建设作出了重大贡献［6］。

随着国民经济的恢复发展和巩固新生政权任务的完成，加强人民民主政权的政治建设成为中国共产党的重要议事日程，在各项准备工作逐渐成熟的背景下，第一届全国人民代表大会一次会议于1954年在北京举行，会议通过的《中华人民共和国宪法》是中国第一部社会主义类型宪法，为中国社会由新民主主义过渡到社会主义提供法律保证，标志着以选举民主为内容的人民代表大会制度正式确立，结束了人民政协代行国家政权机关职能的过渡期。

中共中央统战部早在第一届全国人大召开之前，已经对人民政协在人民代表大会制度建立后的职能进行重新定位，1953年7月制定的《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》中指出:“在人民代表大会制实行后，中国人民政治协商会议不再代行全国人民代表大会的职权;在此以后它应作为独立的统一战线组织而继续存在，并须在一切必要的地方设立地方组织。”［7］人民政协并非国家权力机关和一般的人民团体，而是中国共产党领导的多党合作性质的统一战线组织，其作为协商性民主制度的重要机构和重要形式，继续在中国政治文明进程中发挥独特作用。

发扬民主是人民代表大会和人民政协共同的政治基础，但两者发扬民主的运行机制存在差异。人民代表大会属于国家权力机关，具有强制性的民主集中制的组织原则和工作方针，以选举民主为内容要求少数服从多数，最终形成统一意志。人民政协是统一战线组织，对各个阶层团体的包容性决定其以“政治协商”作为活动的基本规则，不同利益主体通过协商讨论方式达成共识。政协的非强制性可以与人大的强制性相互补充，在国家与社会之间构建双向、多层、畅通的政治传输路径［8］。人民代表大会形式的选举民主和政治协商会议形式的协商民主相结合，是中国共产党在马克思主义民主思想指导下，立足于中国历史传统和现实需求，推进政治民主化建设的伟大创举。选举民主和协商民主并存的制度安排是中国民主政治的显著特征。

四、“长期共存、互相监督”方针推动政党协商民主规范化发展

新中国成立初期，中国共产党领导全国人民完成国民经济的恢复任务，实现国家财政经济状况的基本好转，巩固了人民民主专政的国家政权，中国社会主要矛盾开始发生变化，社会主义道路和资本主义道路之间的矛盾日益凸显。伴随着1953年“一化三改”总路线的公布，中国进入由新民主主义向社会主义的过渡时期，主要任务是逐步消灭民族资产阶级和小资产阶级，以及作为其经济基础的资本主义所有制，引导各阶级阶层走上社会主义道路，较之保留部分剥削的新民主主义革命，社会主义革命显得更为深刻和复杂。

1956年底社会主义改造基本完成，实现了城市资产阶级和小资产阶级转变为自食其力的社会主义劳动者，知识分子成为工人阶级的一部分。在协助中国共产党进行社会主义改造过程中，各民主党派不仅发挥团结资产阶级的桥梁纽带作用，而且对自身也进行相应的改造，其性质再次发生根本性变化，转变为为社会主义服务的政治团体和政治力量。在此历史背景下，中国共产党八大于1956年9月在北京召开，刘少奇在会议上阐述了对民主党派的基本方针:“我国的民主党派主要是在抗日战争时期形成的，并且同我们党早就发生了合作关系。它们在中华人民共和国成立的时候，参加了人民政府，随后又逐步地支持了社会主义事业。在今后，我们认为，应当采取共产党和各民主党派长期共存、互相监督的方针”［9］85。大会以决议的形式，将“长期共存、互相监督”八字方针作为中国共产党处理党派关系的基本原则，党派监督作为人民政协的重要工作内容开始从政治协商职能中分离出来。

“长期共存”是“互相监督”的前提和基础，共存方针有助于依靠各民主党派动员和改造与之相联系的阶层，共同建设社会主义事业，周恩来强调:“党与民主党派、民主人士的团结合作，就是统一战线。不仅民主革命时期如此，社会主义革命和社会主义建设时期也如此”［10］。以“长期共存”促进“互相监督”，“各民主党派同共产党一道长期存在，在各党派之间也能够起互相监督的作用”［9］86。“互相监督”方针有利于推动中国共产党和各民主党派共同进步和发展，邓小平在八大上指出:“民主党派和党外民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对我们的工作作出有益的帮助”［11］。党派监督和国家政权机关的其他监督机制相互配合和补充，共同构筑中国民主政治的监督体系，成为完善社会主义民主政治不可或缺的重要环节。

中国共产党在社会制度跨越的历史转折点，适时提出“长期共存、互相监督”是非常必要和及时的。八字方针是政党协商民主在新中国成立初期继续发展的重要体现，极大地调动了各民主党派和无党派民主人士投身社会主义建设的积极性，对于进一步发扬人民民主，提高人民群众特别是知识分子的积极性，加强社会各阶层的团结，巩固和扩大人民民主统一战线和人民民主专政起到推动作用。八字方针为继续发展中国多党合作制度提供了坚实基础，标志着当代中国政党制度的初步发展，政党协商民主制度开始规范化。

五、新中国成立初期政党协商民主的总结与反思

新中国成立初期的政党协商民主促使良性的党际关系得以初构，巩固了中国共产党的政治地位和新民主主义国家的经济基础，并顺利实现了向社会主义过渡的目标，各民主党派也实现了从旧民主主义转变为新民主主义，再跨越到社会主义的两次重要转变。然而，新生的政党协商民主制度并非完美无瑕，在其早期发展过程中存在某些缺憾，理性面对并总结历史经验，有助于加强和改善当前和谐政党关系，进而促进中国民主政治的良性发展。

1.政党协商民主是中国政党制度的显著特点和重要优势。世界上任何国家的政治制度都同自身的国情和政治文化传统相联系，中国特色政党协商民主的萌生和发展，归根结底是由中国的民主革命及社会主义建设的具体特点所决定的，是中国共产党带领中国人民所作出的历史选择。中国特色政党制度的组织结构中，中国共产党是居于执政地位的领导者，民主党派是处于参政地位的合作党。在此独特的政党制度框架内，中国共产党与各民主党派皆属于体制内的政党，各民主党派享有宪法范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。中国共产党对民主党派实行政治领导，但无权命令、干涉或者控制它们，必须承认和尊重其独立平等地位，中国共产党同各民主党派实行互相监督。

党际关系的和谐融洽直接关系政党制度的发展，在政党制度中处于领导地位的中国共产党，积极改善与各民主党派的合作关系，主导着同各民主党派和谐友好关系的巩固和发展，推动中国特色政党协商民主在新中国成立初期得到初步发展。中国共产党领导下的政党协商民主制度既独具中国特色又符合时代特点，契合中国的历史特点和基本国情，推动了中国民主化政治的发展，对于规范中国政党与政党、政党与国家、政党与社会之间的关系，实现多党合作的制度化、规范化和程序化都大有裨益。

2.保持政党协商民主制度的长期性和坚定性。当代中国政党协商民主的形成是中国共产党和国家社会发展的主动选择，故在其发展过程中难免受到“人治”因素干扰，每逢社会政治发生重大变动之时，民主党派的存在与否就遭受各方热议。在新中国成立初期曾有过三次质疑:一是新中国成立伊始，有人提出民主党派是为争取民主而成立的，现在中国已经完成了民主革命的任务，所以，“民主党派是包袱”，变得“可有可无”;二是第一次全国人民代表大会召开后，人民政协代行全国人大职权的作用自然消失，部分中共党员建议取消人民政协，某些民主党派人士则担心“大权旁落”，人民政协将退居次要位置;三是社会主义改造基本完成后，民主党派失去赖以存在的经济基础和阶级基础，主动提出“光荣解散”的要求。三次质疑都在中国共产党主要领导人的劝阻下得以消除，正如周恩来所言:“党派的存在与否，不取决于政党或个人的主观愿望，而是由客观的历史发展所决定的”［12］。

3.增强“长期共存、互相监督”方针的制度化和具体性。中国共产党提出的八字方针加强了其与民主党派和睦融洽的政党关系，推动了中国协商民主政治的快速发展，但此制度设计也存在某些瑕疵。“长期共存”是“互相监督”的前提，中国共产党并未指出“长期”的持续期限，相互监督的具体内容和有效形式也含糊不清［13］。正是由于该隐忧的存在，民主党派人士在1957年的整风运动中履行“相互监督”的职能，不当言论导致了反“右”派斗争的产生及扩大化，在党的左倾思想的指导下，民主党派组织机构和领导成员屡次遭受冲击，“互相监督”演变为中国共产党对民主党派的单向监督。推进社会主义民主建设，实现政治体制改革的重要目标，应充分理解中国共产党同民主党派政治合作的长期性和相互监督的必要性，并使之在得到法律和制度保障的前提下更具操作性。

［1］ 齐卫平.协商民主与政党和谐［N］.联合时报，2006－11－17.

［2］ 中共中央文件选集:第17册［M］.北京:中共中央党校出版社，1992:146.

［3］ 李维汉.回忆与研究:下册［M］.北京:中共党史资料出版社，1986:693.

［4］ 毛泽东文集:第7卷［M］.北京:人民出版社，1999:178.

［5］ 中国共产党统一战线史［M］.北京:中国文史出版社，1993:67.

［6］ 李昌鉴.关于中国的协商民主制度［J］.中国人民政协理论研究会会刊，2008，(3).

［7］ 建国以来重要文献选编:第4册［M］.北京:中央文献出版社，1993:436.

［8］ 王智，丁俊萍.政治文明视野中的政治协商制度——中国协商性政治的历史与逻辑［J］.武汉大学学报:哲学社会科学版，2004，(6).

［9］ 建国以来重要文献选编:第9册［M］.北京:中央文献出版社，1994.

［10］ 周恩来选集:下册［M］.北京:人民出版社，1984:335.

［11］ 邓小平文选:第1卷［M］.北京:人民出版社，1989:225.

［12］ 周恩来统一战线文选［M］.北京:人民出版社，1984:347.

［13］ 萧超然，晓韦.当代中国政党制度论纲［M］.哈尔滨:黑龙江人民出版社，2003:97.