当前我国农村基层法律服务存在的问题与对策

许红艳，周世虹

（安徽医科大学 人文学院，安徽 合肥230011）

当前我国农村基层法律服务存在的问题与对策

许红艳，周世虹

（安徽医科大学 人文学院，安徽 合肥230011）

我国农村基层的法律服务非常薄弱，并且存在着基层法律服务工作人员的身份不明确，管理体制有漏洞、有不正当竞争行为以及基层法律服务工作人员的准入门槛低等问题。鉴于此，根据国际法律服务业的发展趋势，非常有必要改革我国基层法律服务工作体系，在法律服务主体一体化的大背景下，准确把握法律服务业的发展方向，并充分发挥基层法律服务优势，以实现在“基层法律服务和律师法律服务统一的管理体系下，互相补充、共同发展”的新局面。

司法制度；农村基层法律服务；法律服务者身份；管理体制

我国农村基层法律服务工作始于20世纪80年代初。目前我国约有24万多个基层法律服务机构，它们为我国市场经济的发展、社会的进步作出了贡献。但是随着市场经济的深入发展，社会法制的进一步完善，律师人数越来越多，法律服务工作人员在服务人民群众时也出现了一些问题。基层法律服务的问题在农村尤为突出，值得进一步探讨。

一、当前我国农村基层法律服务存在的问题

（一）基层法律服务者身份模糊

首先，按照我国司法部《基层法律服务工作者管理办法》的相关规定：基层法律服务工作人员主要是指通过核准执业登记，在基层法律服务中为人民群众提供基本法律服务的工作人员。但现实情况却是大多数基层法律工作人员做着基层司法人员的工作。基层法律服务工作人员应有的定位是为人民群众提供法律服务的人员，但是在现实生活中他们常常被当作政府的人，属于乡镇政府工作人员的角色。[1]

其次，当前在广大农村人民群众很难将法律服务工作人员和律师区分开来。他们一般认为二者的工作内容、工作性质是一样的，都需要参与诉讼，为别人打官司，故习惯性地将二者混在一起。而基层法律服务工作人员为了进一步提升个人法律地位，方便查找法律案件的线索、根源，在外界一般也自称自己是“律师”，这就更让缺乏法律知识的群众认为两者是相同的。[2]

（二）现行管理体制存在缺陷

受各种现实因素的影响，我国有很多地方的法律服务单位与司法所都是合署办公。两者的办公场地及办公人员属于一套班子，司法部门的领导人同时也是法律部门的领导，且这两个机构日常办公费用、工作人员的奖金、福利都计入了法律服务部门的日常开支事项。[3]受限于这种不规范的管理体制，法律服务机构常常没有管理权、决策权等。如此一来，司法部门的工作者在进行相关法律服务工作时，常常与社会中其它法律服务单位形成恶性竞争。而且，司法机关兼任法律政策的制订与执行两项职责，在某种程度上，会妨碍司法部门正常管理法律服务市场以及规范地开展司法行政工作。

（三）存在不正当竞争行为

基层法律服务工作人员的主要工作内容和律师的工作内容基本相同，前者无权办理刑事公诉案件，主要办理诉讼、非诉讼案件。[4]基层法律工作人员在工作范围内可能与社会法律机构中的律师存在一定的业务竞争，加之其并非法律服务的主体力量，所掌握的法律理论知识、诉讼技能略逊一筹，故而其在残酷的竞争中处于不利地位。为了尽可能快速地找到案源，获得利益，某些基层法律工作人员可能会使用不正当的竞争手段。如，低价收费、冒充律师执业等。这种不良现象可能会扰乱原本合法有序的法律市场体系，可能破坏法律行业在大众心中的社会形象，不利于法律行业的健康发展。

（四）基层法律服务工作人员的准入门槛低

依照我国司法部的相关规定，想进入基层法律服务工作这一行业的人员可以通过下面四种途径：（1）具备律师资格；（2）具备企业法律顾问资格；（3）按照国家法治部门实施的考试制度，考试合格后获得从业资格证；（4）取得公证员资格。但现实情况是，从事这一行业的人多数都是通过行政机关的考试或者考核获得资格的。这就让基层法律服务工作人员的资格认可陷入了法律“真空”地带。颁布从业资格证的权利主要被行政机关掌握，故而从事这一行业几乎等于“零”门槛。[5]

（五）基层法律服务工作者工作范围划分不清晰

从基层法律服务工作者长远的生存、发展角度看，只有综合分析当前所拥有的各种法律服务资源，才能更好地发挥基层法律工作者自身的优势，解决其和律师在业务方面的冲突。但是，目前基层法律服务人员业务范围模糊。

其一，根据司法部提出的“面向基层、面向社区、面向群众”的总体思路，基层法律服务工作者的工作范围主要包括：（1）为所在地区的乡镇政府及企事业单位、个体户、经济组织担任常年的法律顾问；（2）承担民事或者行政自诉案件的诉讼代理；或者刑事自诉案件的辩护（一般无）；（3）接受当地法律援助机构的指派，进而办理本地区的各项法律事务（基本上是一些法律关系简单、涉及金额小的非诉讼法律事务）；（4）解答法律咨询或者代写法律文书；（5）调解居民日常的纠纷；（6）接受社会上律师机构的聘用委托和专业律师一起完成基础性、事务性的法律工作等。国家法律部门明确规定不允许基层法律工作者办理重大刑事公诉法律案件。

其二，依照当前我国法律审判管理的层级，结合基层法律服务工作的属性、地位等，基层法律工作者办理的诉讼案件审级通常拘泥于当地法院负责办理的案件，无权办理一审案件级别之上的法律案件或者中级及其以上法院审理的法律案件。[6]且基层法律服务机构一般没有权利参与大中型城市的诉讼活动。但是目前我国农村基层法律服务工作者并不十分清楚其办理诉讼案件的审级。

二、进一步完善我国农村基层法律服务的对策

（一）加快立法，明确基层法律工作者的法律位置

其一，进一步修订、完善《基层法律服务工作者管理办法》、《乡镇法律服务收费管理办法》以及《基层法律服务所管理办法》，以进一步明确法律服务所的定位，确立基层法律工作者的从业资格、进入该行业的条件及工作权利义务、建立资格考试及考核制度、明确各级司法行政机关的管理权限和范畴、明确法律责任、调整收费标准等，改进管理制度；其二，尽快制定出针对脱钩改制后的合伙制基层法律服务所的管理办法，做到有章可循；其三，放宽县（区）司法行政机关管理权限。赋予县（区）司法局对法律服务所的设立审批权、年检注册权、监管和处罚权等实质性管理权限，以利于因地制宜搞好基层法律服务工作。

（二）完善基层法律服务管理体制

完善基层法律服务管理体制，首先是完善对基层法律工作的行政管理。最为关键的一点是提高工作人员法律素质，缩小其与专业律师之间的差距，并加强对其培训。在录用方面，需要严格按照相关规定，认真把关，确保只有拥有丰富的法律知识、合格的职业技能的人才有资格进入法律行业。与此同时，建立健全基层法律工作者的实习制度，针对刚入行的法律工作者，需按照规定实习期一年，待实习期结束，通过考核才能申请执业。

由于律师行业是一个繁杂庞大的行业，我国的部分省市实施的是律师助理制度。若暂将基层法律服务工作人员编入目前现行的律师队伍，可以适当调整原来的律师队伍结构，然后取消律师助理这种不合理的制度。大多数律师助理工作者都不具备为大众提供法律服务的能力，最初设立律师助理主要是解决律师事务所工作人员少的问题。其次，还需要对新加入律师队伍的基层法律服务工作者实施行业管理，促使其成为律师行业协会的会员。因为二者并没有本质上的区别，因此，其应该与其他会员享有一样的权利。比如，参与行业协会组织的法律研究的权利、获得协会福利的权利等。而权利与义务是密不可分的统一体，所以，在享受权利的同时还必须尽义务，恪守律师行业协会的执业纪律、执业道德。

（三）充分认识基层法律服务所存在的重要性

基层法律服务所的出现，与当时的律师公证力量薄弱、法律服务市场供求矛盾突出有关系，但是经过长期的发展、探索之后，目前已经形成了和社会专业律师不同的特色与优势。首先，基层法律服务工作者的工作内容已经广泛覆盖了农村乡镇地区及周边城市社区，能够为当地群众提供一种非常便捷、高效率的法律服务，且该服务范围还在不断扩大。其次，基层法律服务工作者贴近广大人民群众，其服务速度快，收费价格不高，可以满足城乡低收入阶层人民群众对法律服务的需求。最后，正是因为有了基层法律工作者这一行业，让法律专业毕业的大学生多了一个就业机会，缓解了学生的就业压力。基层法律服务机构成立以来，其在推进乡村依法管理、帮助基层干部稳定政权、开展各项普法宣传教育活动中发挥着不可替代的重要作用，逐渐成为协助乡镇司法部门工作的好帮手。因此需要充分认识基层法律服务所存在的重要性，使其更好地为基层广大人民服务。[7]

（四）提高法律执业人员的入行“门槛”

现阶段，广大农村地区基层法律服务工作人员的整体素质偏低，这与其进入的“门槛”较低有很大关系。尤其是在国务院取消他们的职业资格核准后，也就取消了执业资格考试，其准入的统一关卡被撤销。目前，恢复限制制度，可考虑采用下面三种方法：（1）由司法部在全国范围内组织基层法律服务执业资格考试，各个省级的司法机关可以依照本地区的需要确定合格分数线，并颁发合格证书。（2）在各省级司法行政机构设立基层律师工作者执业资格考试制度。（3）合理利用全国法律职业资格统一考试资源，以降低分数录取的方式，确定其具有从业资格的合格分数。

（五）将“基层法律服务”变为“基层律师服务”

当基层法律服务工作人员归入律师队伍实施统一管理以后，其称呼也应有所变化。根据国际上法律服务工作主要由律师担任的惯例，以及我国社会各界人士习惯将基层法律服务人员当成律师的基本国情，给予基层法律服务工作人员以“基层律师”的称呼可谓实至名归。因为：（1）二者的工作性质一致，都是从事法律行业的有关工作；（2）基层法律服务工作人员很多来自基层，主要为基层的广大人民群众服务，如将名称改为“基层律师服务”人员，可以更加清晰地道出其业务内容及地域。[8]（3）其改变名称后，非常便于和“政府律师”、“公司律师”、“社会律师”等相互区别。

三、结束语

目前，有部分学者已经指出我国农村现行的改革是在正规法律制度存在严重缺陷的情况下实施的。故如何完善农村基层法律服务，进一步更好地解决农村经济发展过程中产生的法律难题，是每一位基层法律服务工作人员不得不思考的问题。在社会越来越走向法治化、现代化的形势下，只有不断推进农村基层法律服务发展，才能构建和谐社会，才能实现繁荣富强的中国梦。

[1]杨明臣.基层法律服务的多元化：1+X模式[J].网友世界,2013 (10):112-113.

[2]宋慧宇.论吉林省基层法律服务制度的困境及改革措施[J].长春理工大学学报(社会科学版),2012(10):165-166.

[3]闫广涛.基层法律服务发展模式探析[J].法制与社会,2012(2): 28-29.

[4]张琳,王一茹.中小城市基层法律服务业发展路径探究——以攀枝花市为例[J].法制与社会,2010(25):385-386.

[5]汪奇志,朱钉玲.河南基层法律服务工作现状及前瞻性思考[J].中国司法,2009(1):86-87.

[6]高鹏.加强基层法律服务的若干思考[J].福州党校学报,2009(2): 108-109.

[7]张富才.当前基层法律服务工作存在的问题及解决办法[J].人民调解,2006(10):138-139.

[8]周青.基层法律服务制度的问题与对策[J].荆门职业技术学院学报,2007(5):78-79.

D926

A

1673―2391(2014)07―0138―03

2014-05-26 责任编校：谭明华

安徽医科大学重点学科建设资助项目“马克思主义中国化研究”阶段性成果。项目编号：201003-09。