论与行政区划适当分离的司法管辖制度的隐忧

刘茂盛

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

论与行政区划适当分离的司法管辖制度的隐忧

刘茂盛

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

探索“与行政区划适当分离的司法管辖制度”是此轮司法改革的重大举措。普遍观点认为，此举可有效破解长期影响我国审判权依法独立行使的地方保护主义和审判管理行政化，且能合理配置司法资源，实现司法公正。受制于现行体制，新的司法管辖制度以及为实现该制度而先行的“省以下地方法院人财物统一管理”的改革措施可能难以实现其实施的初衷，且可能导致新的司法地方化、行政化，以及新一轮司法资源的浪费。对此，可以从培育精英化的法官群体、推进法院内部司法行政管理独立运行、增强法院与社会的亲近性三个层次配套推进制度建设，以实现改革目的。

司法管辖制度；司法地方化；司法行政化；司法资源

一、引言

司法体制改革是当前中国全面深化改革的重要组成部分。欲建立公正高效权威的社会主义司法制度，确保审判权依法独立、公正行使，就要有保障司法权免受其他方面侵犯的相应制度。为此，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，以及探索与行政区划适当分离的司法管辖制度”①“推动省以下地方法院人财物统一管理”和“与行政区划适当分离的司法管辖制度”是相互关联的两项制度，故于此一并探讨。“司法”在本文中特指“法院”。来保障法院依法独立行使审判权。上述改革措施一经提出便获得了广泛赞许与期待。陈光中教授称赞，这是一次根本性改革，是真正的体制意义上的改革。[1]曹思源也感慨道，如此一改，神州大地的司法气象便可焕然一新。[2]这些评论在一定程度上表明，顶层设计者的改革举措顺应了人民群众对司法公正的期盼，可能成为医治当下司法体制顽疾的一剂“良药”。然而，改革不是一帆风顺的，我们应当重视并深入分析制度改革可能存在的隐忧，避免落入“制度陷阱”的窠臼。在此，笔者试剖析在现行体制下实现“与行政区划适当分离的司法管辖制度”设计目的困难，以探求该制度良善运行的路径。

二、创设与行政区划适当分离的司法管辖制度的初衷

改革的目的是解决旧制度中存在的问题。司法体制改革亦是要克服现行体制中不符合司法规律，影响司法公正的弊端。因此，探究新制度能否实现改革目的，首先须明确制度设计者缔造该制度所欲解决的现实问题。笔者认为，创设“与行政区划适当分离的司法管辖制度”主要是为了破解以下三个方面的难题。

（一）司法地方化

司法权是国家专属权。法院是调整社会内部关系的组织，本身不支配资源，亦不能采取主动行为以获取资源，需要依靠立法、行政等组织输入资源。“对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”[3]，法院对其他部门的资源的依赖性会形成权力支配关系，使法院依附于其他组织。[4]因此，要确保司法权的国家属性，制度上就应当使法院具备免受地方权力侵犯的自保条件。然而，我国由地方各级人民代表大会产生同级法院和法官的宪政体制，按行政区划设置法院的司法体系，以及“分级管理、分级负担”的司法财政制度，又使得法院客观上隶属于地方，形成了司法权的属地化特征。在属地化表象背后，实质上隐藏着的是各地的地方利益。法院为获取生存资源，必须与其他部门一道维护地方利益，成为保护本地利益的法律工具。这就是饱受诟病的司法领域的地方保护主义。为排除这种“保护”，改革方案提出：在现行宪法框架内，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度；对行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件可提级管辖、集中管辖。[5]

（二）司法行政化

司法权是不同于行政权的国家职能，这一点已是常识。然而司法与行政合一的体制，却导致司法事实上从属于行政。这是我国传统司法制度的特色。秦代之后，虽然历朝在中央设有廷尉、大理寺等专门司法机关，但它们不仅受制于其他中央行政机关，最终亦须绝对服从君主的命令。在地方，司法权则由国家官僚系统中的各级地方行政长官掌控，行政长官兼理司法。因此，我国古代的司法制度实质上是“行政上之一环的司法”。[6]这种司法传统亦影响着今日我国司法部门的建构与司法权的运行。其表现为：第一，法院地位的行政化。法院以行政机关模式组建，按照行政区划与行政部门对应设置，受地方行政化管理与监督。行政化与地方化是法院“这块硬币”的“两个面”。第二，法院职能的行政化。无论是审判职能，抑或司法行政管理职能，都存在行政化决策的影子。如，裁判文书的审签制度。[7]将行政区划与司法管辖区（“两区”）适当分离，在超越司法地方主义之时，亦包含着使法院设置与行政部门适当分离之义。另一方面，也是要求改革审判职能中有违司法权运行规律的行政化决策方式，让审判职能回归其司法属性。

（三）司法资源浪费

司法资源是有限的公共资源，唯有使其得到合理配置，才能便利公众接近司法，享受司法服务，实现司法正义。一般而言，行政区划与司法管辖区划分并无太大矛盾。然而，由于我国各地发展不平衡，各地法院的管辖区域和受理案件数量也千差万别，如果司法管辖划分完全遵行与行政区划相一致的模式，可能会造成忙闲不均，司法资源不能充分使用，司法效率低下，诉讼不便等问题。[8]这就需要根据不同法院的实际情况，相应调整地域管辖和案件类型管辖的范围，充分发挥闲置司法资源的效用，避免资源浪费。

三、与行政区划适当分离的司法管辖制度可能会引发的问题

建立独立的司法管辖区，打破与行政区划的完全重叠，有助于破除地方保护主义，增进司法公正，这在法治先进国家已成为共识。[9]如，美国将全国划分为94个联邦司法管辖区；[10]日本划分了8个高等法院辖区，下分若干家庭法院和（或）地方法院辖区；[11]在德国，州高等普通法院主要根据案件多寡来设立，故全国16个州，高等法院却有25个；州的初级法院、中级法院亦未对应行政区划来设置。[12]我国此轮司法改革虽仅是“探索”司法管辖区与行政区划的适当分离，却已反映出改革者寄予该制度解决上述难题的强烈愿望。然而，任何有效的制度模式都不可能是一个单项的制度，而是一个制度体系。因此，在我国现行体制框架内，该制度可能会引发以下问题。

（一）新的司法地方化

司法管辖区的确定与司法部门人财物的管理体制密切相关。本轮改革将实现“省以下地方法院人财物统一管理”作为建立新的司法管辖制度的前提，目的在于隔断地方与法院的人财物管理关系，褫夺地方行政干涉司法的工具，为“两区”适当分离奠定基础。为此，改革明确了地方政法经费将来自“省级财政统筹，中央财政保障部分”，由此削弱了市、县级行政、人大对地方法院审判活动的干预。但是，这依然没有改变法院经费由地方供给的模式。其次，改革方案虽未明确省以下地方法院人事制度的具体管理方法，但无论是由省管理地方法院人事，[13]还是下级法院领导人员、法官由上级法院提名产生，[14]法官的待遇、职务升迁等仍掌握在省级地方。事实上，当下中国地方经济和权力的“诸侯化”亦主要以省级行政区划为载体。可以预见的是，省内统管虽然收紧了司法地方化，却并未还原司法的国家化，且将进一步强化省级权力机构。在此基础上，推进“两区”适当分离，会产生新形态的司法地方化。其表现为：地方法院成为省级政权设置于地方的司法机关。当省级党政成为法院物质资源输入和人事关系的决策者后，法院组织的存续与发展将不得不依赖省级地方党政。省级地方亦有其特殊利益，而地方法院亦可能牺牲司法公正，来换取更大的资源输入，成为地方保护主义的袒护者。当涉及地方利益时，地方法院会由“服务当地经济”转变为“服务全省经济”。

地方法院受同级党政、人大实质监督减弱，省级地方利益仍会侵蚀市、县级及以下地方利益。“两区”适当分离后，地方法院将较少受到同级党政、人大的钳制，这种逻辑上预设地方性均是“恶”的制度设计是值得探讨的。省级地方利益不一定代表着“最大多数人的最大幸福”，法院也不应为“保护最大多数的利益而牺牲最少的其他利益”[15]，所有的利益都值得保护。但由于上述原因，当省级地方利益与市、县级地方利益发生冲突时，新制度下的地方法院可能会倾向于前者，使后者遭受不公正对待。

地方法院还可能与同级党政、人大达成权力妥协的默契，司法“反哺”地方利益。“两区”适当分离的改革基础是现行宪法框架。根据我国《宪法》第101条和第104条、《法官法》第11条规定：地方法院院长、审判员由同级人民代表大会或者其常务委员会任免；地方法院接受同级人民代表大会常务委员会的监督。因此，地方人大可以通过否决同级法院工作报告，搁置或拖延法官任命等方式，使法院承受不利的政治影响，以抗衡法院对地方利益的藐视。但这种紧张关系是极难发生的。因为省级地方利益不会经常与当地利益发生冲突，而国家机关间“相互配合”的工作原则，又要求尽量避免此种紧张状态。因此，在作出对当地利益不利的裁决后，地方法院可能会萌生“愧疚感”，并为尽快缓和与其他国家机关之间的关系，而在随后其他案件的裁判中刻意保护当地利益。

此外，由上级法院提名任命下级法院领导人员及法官，并非司法去地方化的必要条件。“两区”适当分离势必变革法官人事制度。省级统一管理、上级法院提名与地方协助，可能成为地方法院法官的产生方式。[16]但在此次改革之前，我国已有不少地方的中级法院甚至基层法院的院长都是由省级法院下派的。如广西壮族自治区的16个中级法院（含海事等专门法院）中，就有桂林市等6个中级法院院长是区高级人民法院下派的。然而，为了适应地方工作，他们很快也“地方化”了。因此，简单地调整法官任免方式并不能实现司法去地方化。

（二）新的司法行政化

司法管辖区与行政区划适当分离会削弱横向权力对地方司法的干预，淡化法院外部行政色彩，但又会产生对地方法院的管理问题。目前的改革思路是由省级法院统一管理司法行政事务。如前所述，这意味着省内法院系统的人、财、物将转为纵向化管理，省级法院可以提名下级法院的领导人员和法官等等。“欲操纵司法，必先掌控其人事与财政”。[17]那么，掌握了人事权与财权的上级法院是否会借此不当干预下级司法审判呢？有人认为这是不可能的，因为上下级法院是审级监督关系，而人财物的管理是司法行政和辅助事项，法院院长和法官的任免权也是由法院系统设立的遴选机构来履行，所以这不会强化上级法院对下级法院的行政控制。[18]

上述观点是值得商榷的。我国宪法并未肯定法官独立行使审判权的主体地位，法官与行政部门的公务员一样是以行政级别实行科层化管理而统属于法院。独任法官、合议庭和审判委员会仅是法院履行审判职能的不同组织形式，事实上他们都是在庭长、主管副院长或者院长的领导下完成审判工作。而以裁判文书为表征的审判职能的实现也取决于庭领导或者院领导的审批或者签发。法院内部审判职能与司法行政管理职能混同，以致审判职能依附于行政管理的现象，也外化于上下级法院的关系中。最明显的是2008年以来，最高人民法院创行了以强化审判管理为目的的案件质量评估工作，“结案率”、“上诉率”、“发改率”等量化指标成为考核法院工作成绩的标准，考评结果也会影响到院领导与法官的职务升迁和经济收入。为了降低“上诉率”、“发改率”，下级法院在对重大、疑难、复杂或者面临较大社会压力的案件作出判决前，通常会由主办法官向上级法院法官了解一般性意见，或由主管副院长、庭领导带领承办案件的合议庭直接向上级法院汇报，以获得处理案件的倾向性意见，或经本院审判委员会讨论后将案件请示上级法院，再按照上级法院批复判决。于是，下级法院的裁判结论只是转述了上级法院的处理意见，上下级法院的审级监督关系也演变为下级服从上级的领导与被领导关系。[19]但是，上下级法院的行政化关系恰好满足“两区”适当分离后省级法院管理地方法院人财物的行政职能需要；而省级法院拥有对下级法院人财物的控制权，又会巩固上下级法院的行政关系，强化上级法院对下级法院的内部控制力。

最为严重的结果可能是，“两区”适当分离后上下级法院的行政管理制度会进一步同化司法审判职能，法院之间可能形成以行政权为纽带的利益共同体，在法律专业人士自治的表象下蜕变为封闭的利益圈，使司法权成为谋取部门利益或者个人利益的工具。

（三）新一轮的司法资源浪费

司法管辖区与行政区划适度分离亦将重构现有司法资源，其外在表现为法院机构设置的变革。对此，学术界提出了不少创议，[20]归纳起来有：“双轨制”，即以美国司法体系为蓝本，构建中央与地方分权管辖的两套法院系统。“大司法区制”，即借鉴建国初期大行政区的管理经验，在若干省级行政区划之上，设立最高人民法院分院来审理跨省上诉案件。“改良的大司法区制”，即在若干省级行政区之上，设立与省级高级人民法院平级的上诉法院，当事人不服中级法院裁判的，可选择向所在地高级人民法院或者上诉法院上诉。“省内司法管辖区重置”，即以省级行政区划为独立司法管辖区，调整中级法院和基层法院的地域管辖范围。

上述见解各有所长。但问题是，设立新的司法机构将挤占原本有限的司法经费。我国国家财政已经承担着32个高级人民法院，409个中级人民法院，3117个基层人民法院，共计法官19万余人的经费开支。[21]新机构的设立不仅需要巨额资金用以征地、建设办公用房、购置设备等等，还将新增大量的工作人员。这势必会加重司法财政的负担，由此可能使急需资金解决现实问题的中西部地区法院的经费供给紧缩。机构膨胀，司法经费亦会蜕变成“吃饭经费”。“审判业务人员少，后勤人员多”是当下法院人事管理中的顽疾，机构增设可能会恶化人浮于事的问题，却不一定能让公民享受到更优质的司法服务。此外，重置司法管辖区意味着对我国3500多个法院辖区的重新合并与分离，这不仅耗费巨大，而且完全颠覆了现有制度框架，也使法院设置复杂化，不便于公民接近司法。

那么，以提级管辖、集中管辖来审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件，能否优化司法资源利用呢？这也值得商榷。法院受理案件数量的多寡是相对的、动态的。提级或者集中管辖后，原法院与其他同级法院，以及与提级或者集中管辖的法院，甚至于同样是提级或者集中管辖的法院，彼此之间受案数量也会存在动态失衡现象，这又会引发新一轮案件管辖大调整。在调整案件管辖过程中，原法院较少因此而减少机构和人员，但提级或者集中管辖的法院却极可能借此机会增加编制和办公设施，这又会引发机构膨胀和资源浪费的问题。

四、破解与行政区划适当分离的司法管辖制度隐忧的路径

本文不厌其烦地阐述上述制度隐忧非为排斥司法改革之努力，亦知推进改革应本着循序渐进之原则。“两区”适当分离的改革正处于“探索”阶段，上述基于现实的逻辑分析仅是对创建新制度产生新问题的一种推测。有用的制度都是切中问题要害的制度体系。笔者认为，要实现新的司法管辖制度的创设初衷，应同步推进以下制度建设。

（一）法官精英化

“与行政区划适当分离的司法管辖制度”是为祛除外部因素对法院依法独立行使审判权的干扰。若法官仍是附着于法院行政化管理下的工作人员，那么法院管理层仍可干涉案件承办法官的审理，地方也可以通过法院管理层间接干预审判。这是造成新一轮司法地方化、行政化的关键。法官的独立裁判对保障法制统一和公民权利亦具有重要意义。此轮改革提出的“健全法官职业保障制度”、“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责”是一个巨大进步。但确立法官为办案主体，赋予法官依法独立办案的权力，也对法官执业能力和操守提出了更高要求。社会问题种类繁多，法律、案例浩如烟海，深谙法律知识、阅历丰富且品行正直可以成为法官者自当少数，所以法官应当是法律界具有卓越声望的少数精英。法官在司法领域内的威望，不仅能排除外界对其裁判能力的质疑，也会让不当干涉者心生畏惧，这又会巩固法官依法独立裁判的地位。法官职业化、精英化与依法独立审判环环相扣，关节是“精英化”。这就要改革我国庞大的法官群体，锻造一支“少而精”的新型法官队伍。

法官精英化既能满足“两区”适当分离后对高素质法官的要求，又可克服上述制度隐忧。首先，法官严格执行法律是为实现中国共产党的政治意志。[22]我国宪法和法律是中国共产党领导下，通过民主与集中方式将全体人民意志与党的路线、方针、政策相统一，再经法定程序上升到国家意志。法官深谙法律就是准确把握党的政治主张，严格适用法律就是将党的领导落实到审判工作中。司法地方化、行政化的共性是借党的领导名义干预审判，妨碍司法公正。只有培育一支党领导下的精英化法官队伍，坚定不移地依法裁判，才能依靠党的力量，以党的正确主张抗衡利用司法权保护地方利益和以行政命令干预司法裁判的行为。其次，法官精英化能最大限度地利用现有司法资源，培育适应社会主义司法规律的新型法官队伍。我国法官人数众多，但在实践中法官不仅要对审判事务身体力行，还往往要应付政治学习、调研写作、普法宣传等大量非审判工作，造成了司法资源浪费，审判效率不高。法官精英化要求对现有法官能力和品行进行甄别，优中选优，建立法官员额制，明确法官只承担审判职能，有效整合现有司法资源，将优质资源用于审判岗位。

（二）法院行政管理体制独立化

“与行政区划适当分离的司法管辖制度”要求省级法院强化对下级法院的监督与管理，以保障国家法制统一。这一方面要发挥审判职能，上级法院以审级监督下级法院；另一方面要强化司法行政管理职能，合理配置“人、财、物”来保障下级法院依法履行职权。在性质上，审判职能和司法行政管理虽同属于大司法权范畴，[23]但毕竟是用以解决不同问题的两项制度。司法行政管理是处理法院内部行政事项的行政性权力，为了经济、高效地处置行政事务，要求采取上级领导下级的行政化管理模式。上下级法院及其内部有行政管理的制度需求，为此而设立司法行政管理制度，并不当然导致司法行政化，但是如果处理不同问题的两类制度职能交错、混合，就抹灭了制度设置所欲实现的分工，造成行政管理制度侵蚀审判职能，这是我国法院行政化的根结。[24]“两区”适当分离后，上级法院的司法行政管理权力会增强，若不改变当下这种“交错和混合”的制度运行状态，那么上级法院对下级法院的行政控制也会进一步强化。

纵观法治先进国家，虽国情各有不同，但基本上都坚持了审判职能与司法行政管理相分离的制度架构原则。其中，美国等国家实行的“议会领导下法院自我管理司法行政事务”[25]模式较具参考意义。这是因为，我国国家权力机关是人民代表大会，各级法院都由它产生并受它监督，法官任免、经费预算等亦由人民大表大会决定与通过；同时我国已经形成法院内部管理司法行政的制度定式。上述模式既符合我国宪法原则，也易为现有制度所接纳。借鉴美国司法行政管理经验，我国可以成立由最高人民法院院长和省级法院院长组成的国家司法管理委员会来决策全国性司法行政事项；成立由省以下（含省级）中级法院院长组成的省级司法管理委员会来决策省内司法行政事项；[26]将各级法院的政工、办公室、研究室、司法行装等部门整合为“司法行政管理局”来统一执行司法行政事务。司法行政管理局由最高人民法院或者省级法院托管，执行司法管理委员会决议，上下级之间实行垂直管理，省级司法行政管理局统一管理地方法院的人、财、物。司法行政管理局局长分别由最高人民法院院长或者省级法院院长提名，由国家或者省级司法管理委员会任免，负责领导该局行政工作及下级司法行政管理局。司法行政管理局作出的审判质量评估等意见具有研究、参考价值，但对法官工作业绩的考核应当由法官遴选与提名机构负责。这样在“两区”适当分离后，各审判业务庭及法官将只从事与案件审理相关的工作，司法行政管理回归辅助审判职能的制度本意。藉此防止因“省以下地方法院人财物统一管理”得以强化的司法行政权侵蚀上下级法院的审级监督，保护审判权依法居中裁判。

（三）法院与社会的亲近化

“与行政区划适当分离的司法管辖制度”要求法院系统内部强化管理，法院和法官凭借专业素养、道德操守和物质资源可以自主处理司法事务，但这种自治型的司法体制也可能导致司法封闭化。事实上，以司法权保护地方利益、审判职能的行政化运行以及司法资源浪费或多或少都与司法的封闭、不公开有关。司法权运行游离于公众视野之外，使本应“看得见的正义”，变得模糊不清，公众对司法的认同感就会降低，司法与公众之间的距离也被拉大，法院和法官便显得不可接近。公众易于接近司法，不仅可以使之以法律捍卫自身权益，也可以破除司法神秘感，使之感受到司法公正的温暖，培育公众的法律信仰，进而提升法院和法官抵御外界干涉审判的能力。“两区”适当分离的司法改革，既需要以改革推动司法透明使其便于接近，也需要公众参与到司法运行中来推动改革。

增强司法透明，首先必须回应公众的关注与期待。司法公开是确保审判权依法独立公正行使和司法工作取信于民的关键。[27]为了推进审判业务公开，最高人民法院于2009年、2010年相继发布了《关于司法公开的六项规定》和《司法公开示范法院标准》。但是，当前司法公开的范围、内容、方式等并不能满足“两区”适当分离后因法院和法官管理方式改变所形成的新需求。基于回应公众期待和监督司法权的考虑，“两区”适当分离后必须公开以下两项内容：首先，法院经费预算、决算应当公开明细账单。公开法院经费不仅是尊重公民知情权，亦是为防止上级法院因掌控下级法院的经费而导致法院内部行政化，依法保障下级法院及时、充分获得履行职权所必须的经费。其次，法官任职应当公示个人或者家庭财产。任何不受监督的权力都会导致腐败，司法权要保持廉洁主要在于法官的清廉。为预防司法腐败，多数国家规定了法官财产公示制度，我国亦可借鉴此作法以监督法官依法履职。

增强社会参与，必须打破“司法大院的藩篱”。法院科层制管理形成的“机关文化”、“大院文化”，视司法权为法院专属权力、法官为国家干部的观念，亦阻隔了法院与公众的联系，不能突出法院、法官与其他国家机关及公务员的区别。此次改革提出的“建立（法官）逐级遴选机制”和“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度”，在一定程度上拓宽了下级法院法官的晋升渠道，丰富了上级法院法官的组成结构，也为公民参与司法提供了空间，但这仍未打破司法“大院”的“藩篱”。司法权属于人民，人民有权参与司法权的运行。这种“参与”不是以社会力量干涉审判权依法独立行使，而是通过社会参与来培育公众信仰法律，一同维护和促进社会主义法治。法院敞开“司法大门”，首先要求法官遴选机构的组成人员多元化，以保证遴选的专业性与民主性。如英国，“法官遴选委员会”（Judicial Appointment Commission,JAC）由15名委员组成，包括由1名非法律专业人士担任委员会主席一职，其余14名委员中有5名法官、2名法律专业人士（不限于律师）、5名非法律专业人士、1名裁判所法官和1名不具有法定资格的司法人员（nonlegally qualified judicial member）。[28]其次，候选法官来源的多元化。可以考虑，在检察院、各大学法学院及律师行业中提名符合法官职业要求的人员参加法官遴选，使法官人员结构更多元，以适应社会发展的多元化趋势。

五、结语

我国现行司法模式已经适用多年，所形成的制度惯例与思维定式绝非单一制度或理念可以改变。与行政区划适当分离的司法管辖制度将会深刻影响我国司法改革的方向。但是，不变更旧模式内部不合时宜的部件，再好的制度框架也会被腐蚀。任何制度中最重要的因素是人，“两区”适当分离的改革，重要的是选拔优秀的法官履行职权。法院各项制度应为保障审判权依法独立行使而设置。法官在每一次案件审理中都能独立慎思依法裁判，就能充分发挥司法资源的效用，司法地方化、行政化之困就会冰消瓦解。

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2014-09-17 责任编校：谭明华