浅谈上海实有人口管理在基层警务工作中的实践与发展

沈 炼

（上海市公安局虹口分局， 上海 200424）

浅谈上海实有人口管理在基层警务工作中的实践与发展

沈 炼

（上海市公安局虹口分局， 上海 200424）

随着我国经济社会的发展，上海的实有人口总量持续上升，流动性加大，人、房基础信息变动量剧增，对动态化社会条件下的社会治安防控工作提出了重大挑战。基层公安机关在管理实践中，要根据对实有人口、实有房屋全覆盖管理的总体要求，结合辖区实际，创新管理模式，建立与完善长效工作机制。

实有人口；管理；模式，创新

人口管理是公安机关社会管理工作中不可缺少的重要组成部分。随着我国经济社会发展水平的不断提升，人口规模不断扩大，人口流动总量从少到多，速度从慢到快，以静态管理为主的人口管理模式已难以适应新形势的发展需要，实有人口和实有房屋管理成为城市管理难题之一。改革开放以来，上海的实有人口总量持续上升，流动性加大，人、房基础信息变动量剧增，对动态化社会条件下的社会治安防控工作提出了重大挑战。如何有效提高公安机关综合管理能力，创新人口管理模式，强化基层基础工作已成为当前公安机关社会管理工作的重要课题。本文试通过对人口管理相关理论在基层警务工作中的实践与发展进行分析，提出对策建议，以期望为完善实有人口管理模式提供参考。

一、上海基层公安机关实有人口管理工作面临的形势和挑战

对于现代社会而言，人口管理是一项系统性的社会综合工程，需要各有关职能部门长期的共同参与。目前，上海市的实有人口包括了常住人口、人户分离人口、来沪人员，境外人员。与过去的进城务工流动人口相比较，实有人口的流量、流向、结构和相关利益诉求正在发生深刻的变化，融入并参与当地社会管理、享受政治权利等诉求强烈。传统的公安户籍管理已无法满足人口管理的现实需要，现有的实有人口服务管理手段尚不够完备，加上一些原本应当承担管理职责的基层组织弱化、职能部门缺位、管理体制不健全，使公安机关实有人口管理工作面临的形势不容乐观。

（一）人口流动规模创历史新高

近年来，随着城市化进程的推进，长三角、珠三角等东南部沿海城市的流动人口数量呈现“井喷式”增长趋势。据《中国流动人口发展报告2012》显示，目前我国的城镇人口比重超过50%，流动人口规模达到历史新高，总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%，其中，上海市为全国流动人口数量最多的城市。但是，由于体制机制不完善、社会关系构建调节滞后、社会服务组织建设乏力、文化心理存有差异等原因，流动人口的社会融合还存在一些不足，甚至引发群体性事件，严重影响了社会和谐稳定。

党的十八大提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，这为促进我国城镇化和现代化建设指明了方向。为此，做好实有人口管理与登记工作，建立实有人口服务管理全覆盖体系，为政府决策提供依据，日显重要而紧迫。

（二）越来越多的流动人口逐渐转变为居住相对稳定的实有人口

一方面，流动人口长时间在流入地工作、生活，对社会环境、社会关系、风土人情、生活习惯等逐步适应，融入当地社会的想法与愿望与日俱增；另一方面，本地户籍人口中人户分离的比例越来越高。流动人口由在两地城乡间“双向流动”向“扎根城市”转变，向相对固定的“实有人口”转变。根据相关数据统计，截至2011年6月底，上海实有人口达2377.5万，其中，来沪人员93l万，占总量的39.2%；户籍人口中人户分离的达到了34.1%。一些外来流动人口中“80后”、“90后”等年轻群体的思想理念、价值取向已经明显转变。据笔者对276名来沪人员的一项民意调查显示，近七成的流动人口接受调查时表示准备在本地定居，6.82%的已经购房，32.3%的对居住条件表示满意和比较满意，45.54%的希望能够创造条件长久留在本地。

（三）人、房屋信息变动量剧增

城市旧区改造、城区建设、房屋买卖租赁、子女就学、工作地变动等带来大量人口迁移，一个家庭拥有两套以上住房的情况十分普遍，使得常住人口中“人户分离”现象十分突出，容易使人口管理与住户管理相脱节。大量的“空挂户口”等人户分离现象，使户口登记难以及时真实反映区域人口分布状况。以占地面积3.24平方公里的上海市虹口区凉城新村地区为例，2009年实有人口大规模信息采集、建库工作结束后，地区实有人口数比原先掌握的净增28．1%，其中，来沪人员净增17 .9%。进入常态管理后，按照“来要采集、去要注销、变要更新”的要求，半年中辖区外来人口信息变动量就达到了17834人次，且在不断增长。此外，相当数量实际用于居住但性质、权属关系不明确的房屋、地下空间、违章建筑等也容易成为实有房屋管理的盲区，造成了人、房基础信息的精细度、准确度不高。此外，在一些外来人口较为集中的城郊结合部，由于公安警力不足而削弱了对辖区治安秩序和社会面的控制能力，刑事案件的发案总量及恶性程度居高不下。

二、上海基层公安机关实有人口管理工作存在的瓶颈因素

相对于社会建设的高速发展，从当前公安基层工作实际来看，由于受工作思维定式、管理模式及人员配备的限制，公安机关人口管理工作显现出条块分割、信息不畅、制度不完善以及基层组织弱化等状况，实有人口管理未能体现应有的价值，对有效提升辖区群众安全感满意度作用还不够大。具体表现为：仍然较多依赖于传统工作手段；信息采集鲜活性不高，静态化管理向动态化转变存在困难；在非传统工作领域的管理存在缺失等。

（一）管理手段还不够丰富，人口信息的精准度有待进一步提高

一是基础工作仍然有待夯实。历史上，户籍制度虽然在维护社会治安和统计人口数量方面发挥了不可低估的社会效用，但在市场经济大流动的形势下，以静态模式为主的社会治安管理难以控制社会秩序，势必产生管理上的漏洞。在实际管理中，一些基层单位对实有人口管理手段缺乏研究，管理思想滞后。在考核指标的压力下，基层派出所往往片面追求打击违法犯罪的数量，对基础数据（如实有人口信息、房屋登记情况、违法线索等）采集的重视程度还不高，对辖区内的部分特殊人员动态情况、现实表现掌握不及时，信息资料不全。对辖区的案发情况和特点缺乏主动分析研判的能力，造成工作被动。二是信息采集有缺口。以非正规“落脚点”为主的沿街“四小场所”（如小发廊、小会所）人员成分复杂，流动性大，容易滋生违法犯罪。公安部门对此类场所均执行了从业人员信息登记制度，由民警定期上门检查、核对。但因人员流动快、管理者重视程度不够等，对人员信息的“来登”做得较好，而“去销”没有落实到位，对离开的员工往往疏于登记，信息缺乏鲜活性。因重视程度不够，有关这些场所的管控力量也相对薄弱，未能有效整合和挖掘这些人口信息资源服务公安部门的打击、追逃、追赃等工作。三是管理力量捉襟见肘。随着管理重心和管理责任的下移，基层派出所作为一线单位承担的工作压力不断加大，从而应对越来越多流入本辖区的实有人口的各项管理事务，但因部分单位人员和管理水平有限，责任主体社区民警身兼数职，往往造成因力量不足而管不到底，管理措施不能有效落实。广大民警长期处于“满负荷”的工作状态之中，但基层警力与管理对象比例失调的状态仍然严重困扰着基层公安机关，在城郊结合部显得尤为突出。

（二）部分基层民警管理理念相对滞后，创新服务意识不强

一是偏重于防范式管理。长期以来，受计划经济时代管理思维的影响，公安机关习惯性地将防止流动人口违法犯罪作为人口管理的目的。这反映出在计划经济条件下形成的人口管理法律、法规滞后，与城市发展、经济增长及群众需求所产生的冲撞越来越显现。此类“二元”管理体制和管理模式带有明显偏向性，使外来人口在管理中感觉受到歧视，容易引发对抗性情绪，造成行政成本增加、工作成效不明显。二是管治式管理色彩浓厚。基层管理部门对实有人口的管理缺乏认真研究,导致工作重点不清晰，措施单一，主要手段是各种各样的办证和收费，甚至以罚代管。这种管理模式侧重用经济、行政的处罚手段，而必要的保护、服务工作跟不上，忽视了管理对象的权利要求，缺乏相应的保护理念，在管理职能上也存在明显的缺位现象。三是缺乏动态化信息化管理手段。一方面，动态社会环境下，人口流动密集频繁，仅仅依靠户籍管理的静态管理模式已经无法有效掌控人口的现实情况。一些居无定所、无法获取固定收入的“二无一故意”人员缺少一技之长，仅靠季节性、临时性打工，谋生压力大，存在频频更换居住地的情况。个别人员可能会铤而走险，走上抢劫、盗窃或通过“黄、赌、毒”等非法手段谋财的犯罪道路。此类人员故意逃避人口信息登记和管理的情况尤为突出。另一方面，信息化社会条件下，入户走访、人工采集信息等传统方式已难以适应形势的需要。在实有人口管理实践中，民警信息采集的灵活性也不高，对潜在的重点人员、违法嫌疑对象缺乏分析研判，存在失控、漏管的问题和风险，使实有人口管理工作在实战中难见成效。因此，有必要进一步拓展人口综合管理的方法，完成静态化管理向动态化管理的转变。

（三）管理机制仍不够完善，一些基层民警工作的主动性不够

一是相关法律制度的支撑还不够。从上海市政策看，目前来沪人员管理主要依据《上海市居住证暂行规定》《上海市居住房屋租赁管理实施办法》《上海市实有人口服务和管理若干规定》等政府规章。但在法律层面上，我国相关人口信息管理的法律法规仍旧存在缺失，难以满足现实需要。具体表现为：对人口信息管理运用、信息系统的开发、信息数据的共享等还无明确法律规定和约束，造成了工作上的被动。一些政府职能部门在实际管理操作中，政策不统一、不协调的问题突出，有的甚至存在矛盾，互相制约，影响了实有人口管理服务的整体效果。二是一些管理领域还存在缺失。在过去的人口管理中，“管房”与“管人”还存在脱节情况，“工作地”、“活动地”等管理领域还存在缺失。在实际生活中，许多“工作地”已经成为流动人口的实际“居住地”，所以我们必须建立常态化获取从业人员信息的模式，强力推进对商务楼宇和沿街发廊、足浴、小型休闲会所、网吧、棋牌室、废品收购站点等“六小场所”的从业人员登记制度，以提高对地区实有人口信息的登记率。三是信息共享存在瓶颈。目前，各地公安机关并没有对人口信息系统开发制定统一的技术标准并加以规范，各部门在人口信息系统建设的起点、管理的体制上都所有不同，参与开发的公司也不同，导致各信息系统在技术标准、数据质量、网络结构上都存在着差异。例如，描述人口“文化程度”、“就业状态”、“宗教信仰”、“违法记录”等字段，在各系统中的标准都不尽相同，为实现数据交换设置了障碍。在管理使用上，由于缺乏信息化研判手段，民警对流动人口中涉及的团伙作案和案件串并工作敏感性不强，往往只是关注从案到人，而对从人到案的线索主动挖掘意识差，办案效率低。

三、上海基层公安机关全面推进实有人口服务管理全覆盖体系建设的主要对策

新型城市人口管理模式必须从中国城市的实际出发，面向现代化，充分发挥社区基层管理的优势，完成城市人口管理由传统型向现代型转变。2008年4月上海市政府建立公安机关牵头、多部门协同的实有人口管理工作体系后，在实践中逐步实现了实有人口、实有房屋“两个实有”全覆盖管理。基层派出所在管理实践中，更需要结合辖区实际建立健全长效工作机制，形成工作亮点特色，对辖区实有人口要做到“底数清、情况明、服务好、管得住”。

（一）全面推进“两个实有”全覆盖管理

相对于传统户籍制度的静态人口管理模式，“两个实有”全覆盖管理工作的基本出发点，就是围绕房的相对固定性和人的居住必然性这两个基本要素，通过动态采集实有房屋及房屋内居住的实有人口信息，达到“以房找人、查人知住”的目的，构建新的管理模式。一是落实人口的居所管理。基层单位必须先开展门牌号的清理整顿工作，要确保所有建筑物（包括违章建筑、临时工棚等）都有唯一的门牌号，统一编码管理，并在人、房信息采集系统上进行定位；同时，将组织开展人、房基础信息采集作为社区民警的基本工作职责，依托居委会人口管理服务站和各类义务信息员，全面采集辖区的人、房信息，并统一录入信息系统。二是推行实有人口的联手管理。“居住地”是人口信息采集的主阵地，需着力在街道属地化、社区化管理上加大推动力度，建立街道人口管理联络员制度，加强对街道人口管理工作的指导、督促和沟通协调，带动各方力量形成合力。同时，要突出“工作地”的管理。“工作地”是人口信息采集内容的有益补充。将商品交易市场作为重点，协调市场经营管理方，推广使用商品交易市场综合信息管理系统，督促市场管理者及摊主及时登记从业人员信息，解决从业人员居住在市场内、岗位流动快而导致人员信息登记可能存在缺漏的问题。三是进一步加强问题管理。例如，上海市公安局虹口分局在做好前“两地”管理的基础上，强化“活动地”管理，把“居住地”和“工作地”以外的教学机构、中介机构、会员制商家等能够留存人员信息的场所作为“活动地”加强管理，进一步拓宽了信息获取渠道。上海市公安局虹口分局凉城派出所在实践中与辖区内驻扎的部队开展共建，将社会化的部队出租屋与商铺纳入管理，取得了较好的效果。

（二）积极推进实有人口管理方法的创新

一是要提升人口基础信息的精准度。针对上门采集信息难的问题，社区民警和协管员要采取“一个笑脸、一张证件、一副鞋套、一个解释”的入户方法，提高信息采集的“成功率”。要依托责任区警种联动机制，加强协作联动，充分调动各警种收集、提供人口信息的积极性，拓展信息补充渠道，反向验证人、房信息质量。以“警务综合信息应用平台”为信息中转站主动跨前，强化联动。二是要采用人户分类管理的方法。（1）对常住人口实行“分类”管理。根据辖区常住人口的属性和特点，分类进行治安管理。对身份清楚、无前科劣迹、有固定生活来源和固定居住地的普通人员，做好信息采集和一般管理；对有前科劣迹的人员，逐一建档，并以其居住房屋为点，落实管控措施，进行重点管控，做到“来能发现、行知其踪、去明方向”。（2）对流动人口实行“分籍”管理。社区民警按照地域性犯罪的籍贯特征，将流动人口分为重点地区人员和一般地区人员两类，通过掌控出租房屋来管理辖区的流动人口。把流动人口经常居住的出租房屋、商业门店等作为重点部位，进行详细登记，明确管理责任，掌握工作主动权。（3）对房屋出租户实行“分层”管理。对房屋自有长期居住、人户一致的作为A类纳入一般管理。对有人无户、人户分离，但长期居住的，动员其将户口迁至现住所纳入A类；对一户多房，居无定所的，要登记清其他住所和户籍所在地，作为B类，纳入经常性管理；对临时租用作为过渡房的作为C类，掌握其变动规律，随时进行资料变动管理。三是提升实有人口管理队伍的素质。社区综合协管队是实有人口管理工作的重要力量，协管队伍建设中存在的问题与不足，将制约 “两个实有”全覆盖管理工作的顺利开展。一方面，要分期分批对现有协管员队伍进行全面培训，对新招录人员一律要实行岗前培训。在软件上，要从“是否有助专业技能提高”为标准，对培训内容进行专业设计，规范培训安排及提供相关培训材料，形成培训体系。同时在街道层面，要由派出所具体负责，对辖区内协管员队伍开展“短、平、快”的业务培训、法纪教育，迅速提升能力。另一方面，要通过规范社区综合协管队组织管理体制、合理配备协管员队伍、增加社区综合协管队员薪酬收入，建立社区综合协管队伍考核体系，充分调动社区综合协管队员的工作积极性、主动性。

（三）加强实有人口管理平台建设，促进基础信息共享

人口信息作为一项重要的社会公共资源，其在社会管理和社会服务等方面具有巨大的开发和使用价值。实有人口管理要求在视野上应突破政府机关的部门限制，从新的角度和层面来对待各种信息资源要素，从而消除信息孤岛，实现政府信息资源共享。一是要形成人口信息的有效关联。信息只有关联才能发挥更大的作用。目前，上海市实有人口信息管理系统以网络为依托，以实时动态的人、房信息采集为保证，整合了公安机关内部多个信息系统中的人口信息，与教育、建交、民政、房管等政府部门的基础信息实现常态交换共享，储存各类数据达数亿条，从而逐渐改变了各职能部门人口管理自成系统、封闭割裂的现状，形成了集群效应。公安管理者必须将治安管理信息、劳动人事信息、选民登记信息、房产登记信息、教育信息、医疗保险信息、工商税务信息、金融消费信息等各种人的主要社会活动信息进行关联整合，实现对人的动态活动轨迹的掌控，从而掌握管理的主动权。二是要突出公安专业信息系统的建设。随着公安机关信息化应用化水平的提高，全国各类公安专业信息系统在实现全国公安机关信息共享、提升实战效能等方面发挥出巨大的作用。实有人口基础工作必须坚持以警务需求为导向，为防范和打击动态化信息化条件下的违法犯罪提供支撑。通过科学研判警情，加强内部和外部的统筹协调，让信息化服务于公安工作，进而成为提升精确打击能力的重要推手。我们要按照基础工作信息化的要求，不断探索和尝试人口管理信息化的新途径和新方法。注重提炼技战法，收集典型案例。三是要强化人口信息采集和研判工作。在派出所层面，要依托基层信息化建设，将民警个人的信息化应用水平作为衡量公安工作质量与效益的重要标志。通过要求一线民警将警用PDA随身携带使用、随时核查比对、随工作数据采集，以及通过警综平台将各类场所、人员、物品等数据信息及时录入维护更新，使基础数据采集工作信息化的理念根植于民警头脑中，改变社区民警下段只依靠一本笔记本工作的传统模式，达到警务信息共享的目的。在公安分局层面，要强化基础数据分析，为政府管理提供支撑。在数据的应用上，依托掌握全区人口数据，多角度分析本区人口分布、年龄、居住等状况，为多方决策和社会管理提供参考和依据，使得管理成效不断显现。

四、对上海基层公安机关进一步提高实有人口工作效能的几点建议

在改革开放与经济飞速发展的形势下，随着人员纵向流动（外来人口流入）与横向流动（本地人户分离）的加剧，实有人口管理的工作量与工作难度将更大。下一步，建设更为完善的实有人口管理模式具有重要意义。加强这项工作，既有利于政府决策部门推行行政管理措施，实现经济社会良性运行，又有利于推进治安管理，维护社会稳定。我们要以公安信息化为突破口，以跨部门共享信息平台为支撑依托，编织横向到边、纵向到底的实有人口管理网络，落实长效机制与规范，夯实基层基础工作，发挥实有人口管理工作的效能。

（一）创新和完善人口管理规章制度，确保全面、准确地掌握人、房基础信息

要按照逐级测查、动态调整、重在长效、分类监控的原则大胆创新和突破。一是整合各方资源，强化基层基础建设。各基层公安机关要结合地区实际，加快健全完善“信息数据比对”、“信息质量点评”、“基础工作检查考核”等规范。二是规范房屋出租行为，强化对散居社区（新村）居民出租房屋的管理。要建立完善与区卫生、教育、房管等部门的信息双向抄报制度，尽可能多地掌握出租房屋及非户籍人口租住信息。同时，要健全“房产中介出租房屋信息报送”、“跨区域信息传递”制度，会同地区工商、房管部门定期获取出租承租信息，进一步加强对房产中介机构的规范管理，强化对出租房屋业主的法律告知，促使房屋租赁规范有序。三是坚持清查整治，拓宽信息渠道，强化沿街商铺的管理。要继续做好足浴、发廊、小型休闲会所、网吧、棋牌室、废品收购站点等场所的从业人员登记工作，结合警种联动和清查整治，在确保每周不少于一次检查的基础上，督促场所经营者做好人员信息的登记更新工作。四是综合运用管理手段，强化对用工单位人员的信息化管理。在这一方面，要综合运用治安、消防等公安行政管理手段，督促企业管理方履行非户籍人员信息登记义务。

（二）注重基础数据的应用分析，突出反哺作用

在服务公安实战上，一是要进一步明确社区民警在居委会人口基础信息采集室的职责定位。要在人口信息质量测查评估、辖区人口状况分析等方面给予社区民警话语权，突出社区民警在居委会人口服务和管理中公安指导的作用，提高居委会在人口信息采集、维护和应用上的参与度。二是要提升公安各警种在人口管理信息系统上应用水平。通过技战法总结经验，突出人口管理在破案追逃、人员查控等方面的成效，从而激发各警种民警自觉应用、维护信息平台的积极性。三是要建立并完善信息数据关联整合、分析工作机制。要以人口要素为基点，根据警务综合信息应用等平台关联数据，定期分析、研究包括特殊群体在内的相关数据，突出公安人口管理在公安实战中的作用。

（三）整合社会资源，提升管理水平

一是政府职能部门要进一步完善市、区两级人口信息数据交互、比对机制，指导各街道立足精确数据开展辖区人口状况、重点人群、弱势群体等的分析研判，为街道开展社区管理和民生服务提供支撑，从而提高街道对人口管理的支持度。二是要立足地区实际开展人口信息的分析研判工作。围绕各类人口要素加强动态分析研判，向区政府相关部门提供专业分析报告，为出台政策和改善民生提供条件，进一步提升人口管理工作在区层面的地位和作用。三是要协同各方、积极作为，开展户籍人员居住地服务和管理工作。公安机关要改变单打独斗的局面，积极会同区有关部门抓紧研究和制定本市户籍人户分离人员居住地登记后续服务规范，促进这一惠民举措真正落地，提高人户分离人员主动登记意识。要充分依靠社会各类力量，通过积极沟通，主动工作，充分调动社区居委、房管、民政、物管部门与保安以及平安志愿者的积极性，把人口户籍台账与居委、物管、房产等部门台账进行科学整合，进行互补和修正。通过多方协作，最大限度地拓展工作视野和信息采集渠道，提升人口管理和服务能力。

Humble Comment on the Practices and Development of Policing Shanghai Population in First Line Units

Shen Lian
(Hongkou Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200424, China)

With economy and society developing in our country, Shanghai population keeps increasing, people shift more frequently and more changes have occurred in population and residences, which challenges crime prevention in this mobile society. First-line units should act on the requirement that the management should cover both population and residences, take into consideration realities in respective jurisdictions, innovate management modes, establish or perfect effective working mechanisms.

Population; Management; Mode; Innovate

D631

A

1008-5750(2014)02-0013-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2014.02.002

2013-10-28 责任编辑：何银松

沈炼，女，上海市公安局虹口分局凉城派出所所长。