地区竞争、资本禀赋与环境规制

韩超++王海��

摘 要：本文从环境规制失效问题出发，将财政分权变量分成事权与财权，以体现中央与地方的财权与事权不对等现状，在此基础上分析地区竞争约束下环境规制作用的非线性影响。研究表明，地区竞争对环境规制影响具有双重门槛效应，其中，处于双门槛值之间的样本具有更强的竞争激励，其规制治理投资并不能带来环境的改善，更多的是一种“表面文章”；较高资本禀赋的地区已经显现出较好的规制治理效果。本文还发现，地区竞争对环境规制的负向影响是显著的；财权与事权分权对环境规制的影响呈现不同方向，其中事权分权将导致环境污染的增大，财权分权与此形成反向力量，同时实证结果显示，事权分权也没有强化地区竞争的显著证据。笔者认为，进一步改革中央与地方的财权事权安排、改变当前绩效考核与晋升体制，尤其是改革当前的经济增长方式，更多发挥市场决定性力量是有效治理环境规制问题的根本方案。

关键词：地区竞争；财税体制改革；规制失效

中图分类号：F8122；F0622 文献标识码：A

文章编号：1000176X（2014）02002309

一、问题的提出

过去三十多年，我国呈现给外界最典型的两个印象：一是GDP的数值迅速攀升，经济持续高速增长；二是环境急剧恶化，百姓怨声载道，群体性事件此起彼伏。在国家经济实力不断提高与积累增多的条件下，针对环境恶化产生的环境治理投入与日俱增。据国家统计局《全国环境统计数据公报》显示，尽管化学需氧量排放量、二氧化硫排放量等指标有所下降，但废水与工业固体废弃物排放总量等大部分指标依然高位不止。部分显性指标的下降并不代表环境有转好的迹象，近年来群体事件屡见不鲜，舆论关于癌症村、血铅超标、江河污染的报道更是接连见于报端，环境问题已经严重侵害了公众健康。面对环境问题的严峻性，不禁令人心生疑问：是不是我国关于环境的投入还不够多？国家还不够重视？在2013年3月的两会期间，有人大代表指出，根据《政府工作报告》保守估计，近十年来，我国年环保投入在4万亿元左右，仅2013年全国环保部门预算就达到40亿元，机构达到13 225个，工作人员达205 334人，环境规制投入不可谓不多，但环境问题依然不见起色。由此，我们有理由相信，在一定程度上，环境规制失效已不是单纯的投入不足问题，其背后隐藏的症结所在值得深思。

张红凤等[1]、叶祥松和彭良燕[2]以及胡达沙和李杨[3]从规制效率出发，通过探析规制效率变化找到环境治理失效的原因，并通过贸易等经济因素来探析环境规制失效的影响因素。叶祥松和彭良燕[2]研究指出，全国环境规制效率整体呈现上升的趋势，各地区环境规制效率差异较大；人均GDP、利用外资水平、资本深化水平、工业发展水平以及环境保护力度对我国环境规制效率均有显著影响。杨俊等[4]认为，财政分权的提高、贸易自由化等因素均可以对环境效率产生显著影响，其中财政分权与贸易自由化对环境规制效率呈现负向影响。

以上关于规制效率的研究仅对效率进行了判断，只能分析规制本身的问题，关于规制水平影响因素的研究则更加必要。孙敬水等[5]认为，外商直接投资（FDI）流入能源密集型产业后，往往会弱化当地的环境水平。屈小娥[6]指出，如果考虑发展程度的话， FDI 与环境污染呈倒“U”型关系，在折点之后，FDI 的流入会改善发达省份的环境水平，但会恶化欠发达省份的环境水平。Ljungwall和Linde-Rahr[7]将资本引入与经济发展的关系置于异质性的地区竞争中，他们认为经济发展落后的地区为了吸引资本进入更倾向于牺牲环境，发达地区对资本引进依赖程度较小，对环境的损害程度较弱。因此，从一定程度上讲，如果考虑能源约束和环境规制影响的话， FDI对经济发展贡献的净影响可能是负效应，值得深入探析。

韩超[8]-[9] 认为，环境规制失效问题表面上好像是规制本身的问题，但其背后隐藏的则是制度及其影响问题。现有研究大多考虑工业发展、能源约束、FDI流入等技术性问题，极少涉及到制度影响，且大多忽视了我国经济社会中制度因素影响的重要性。为调动地方政府积极性，1994年我国采取了分税制改革，随后，1998年初步确立了以《党政领导干部考核工作暂行规定》

其中第三条规定的考核原则之一是注重实绩，且是最核心的原则。注重实绩的具体解释是：“地方县以上党委、政府领导班子的工作实绩主要包括各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益与后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度。”有研究给出了经验证据，省级领导职务升迁和该省的经济表现具有显著的正相关性。为核心的政绩考核与晋升制度，逐渐形成地区间以 GDP为核心的晋升竞争机制。在严格户籍制度、公众偏好表达渠道不畅等条件下，地区间竞争变得日趋激烈，作为独立经济主体的地方政府也必须通过谋求自身经济发展来获得财政利益，并为了政治上的晋升极力追求有竞争力的经济增长率。本文认为，各地区政府官员为了政绩及晋升的考虑，会在政策制定等方面刻意模仿、追随甚至向上级争相抢要各项引资优惠政策，无视环境规制，使本已满目疮痍的生态环境更趋恶化。

我国转型期的特点决定了政府对经济发展拥有主导力量，市场微观主体行为势必受到政府的干预。本文围绕地区竞争对环境规制的影响进行研究，这种影响机制可能会伴随着地区经济发展差异显现出一种非线性的变化趋势，因此，除了给出基本的结论外，本文还将给出这一影响基于资本禀赋的门槛非线性效应。

二、理论基础与典型性事实

1制度约束下的规制竞争

对企业而言，虽然长期环境规制可能促进技术创新，但短期环境规制会直接带来企业成本的提高，大多数企业往往会采取规避性行为。Holzinger等[10] 认为，全球贸易竞争条件下，国家间的竞争最直接体现在企业的竞争上，这样就使得政府有可能动用环境规制的砝码来实施战略性政策，其结果是同质的环境规制政策。规制成为一项战略工具，但其与传统税收等政策并不完全相同。现实中，难以找到一个可以替代规制的制度，从这个意义上讲，规制具有一定的垄断势力是导致规制实证研究较少的一个因素。Drezner[11] 指出，国际竞争压力导致发达国家倾向于提高环境规制标准，降低环境规制标准的案例极为罕见。环境规制扭曲的现象不仅发生在国与国之间的竞争中，Charny[12] 认为，一国内部环境规制扭曲的现象亦存在。Friedman等[13] 使用美国1977—1988年间外商企业投资有关数据进行政府调控工具对外商企业选址影响的实证研究表明，除工资率、劳动力供给和税收等因素外，规制因素对企业选址也有显著的影响。

我国规制体系的建立与经济社会发展之间具有内生性特征。我国的很多规制职能都是由之前的管理部门转变而来的，这一思路并不是如理论所述，是对市场的弥补，而是政府的一种主动放权的过程。西方规制体系则是随着市场的发展重新架构而成的制度体系，其构建成本虽然较高，但不存在制度摩擦成本。我国的环境等规制体系孕育于旧有的制度体系中，难免受制度路径依赖的影响。制度的调整如果不是同步进行，那么单一制度很难独自发挥作用，韩超[9] 认为，这是由制度间相互作用影响、适应性学习的过程所决定的，规制独立性受到明显干扰。由于有效民主和法治的缺乏，政府的强势及政府主导发展的惯性将会进一步使规制丧失独立性，其直接结果就是规制问题的恶化。

2地区竞争的核心：资本竞争

制度是一系列被制定出来的规则，其提供了人类相互影响的框架、建立了构成一个社会或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。事实上，我国一直推进的改革，其实质就是通过制度创新获得改革红利，是制度对经济社会发展影响的典型表现。20世纪80年代的改革及90年代中期的分税制改革都是政府主动创造改革红利的一种选择。周黎安[14] 认为，改革的结果使各地方政府具有相对独立的利益，刺激了地方自主投资并加快了资本引进。改革开放以来的我国政治体制最典型特征就是中国式“集权—分权”。中国式“集权—分权”体制的潜在动因是通过体制改革产生激励，进而推进地方政府谋发展、促增长，中央政府通过控制人事任命权来设计机制，并进行政绩考核以实现中央政府目标。除了政绩考核外，地方政府本身也有促进经济发展的激励。分税制改革以后，许多地方财力下降，推动GDP增长可以为地方财力提供保障，以此才能进行公共服务建设，而公共服务能力也是政绩考核的一部分，GDP自然成为地方政府追逐的目标。因此，中国式“集权—分权”体制及政绩考核制度决定了激烈的地方政府间竞争。

图1 外商税负与地区竞争

资料来源：根据历年《中国税务统计年鉴》计算而得。

我国为了引进资本，20世纪90年代初各式各样的开发区遍地开花，截至2013年8月，国家级开发区达到192个，省级及以下的开发区更是不胜枚举。开发区的发展是地区竞争的一个典型表现，但其背后的博弈过程却值得我们去思考。图1选取产业结构类似的山东、浙江与广东等三个地区来考察，以形象地展示地方政府在税收优惠等方面的竞争情况。整体的发展趋势表明，三个地区的外商税负水平呈现交替上升趋势，2000年之前，浙江的外商税负水平最高，广东次之，山东最低。但是，在地方政府竞争的机制下，浙江与广东分别降低外商税负水平，而山东则在潜在的竞争优势下慢慢提升税负水平，并于2001年分别超过广东与浙江。2001年之后，地方政府竞争的激烈程度进一步加大，三个地区的外商税负水平此起彼伏，争相吸引资本。由于优惠政策本身已经影响了市场的公平，扭曲了市场的竞争势力，相对普通土地、税收等要素政策，地方政府竞争还有可能在规制标准、规制实施等方面做出有利于本地企业的政策，各地区的规制强度受到潜在的经济发展压力的影响，在这个角度上，决策过程及执行过程中公众参与的缺失将直接导致环境规制缺位，使环境污染不能得到有效治理。

3环境规制与资本禀赋的非线性关系

到底应该如何理解我国的环境规制问题？环境规制的实质是多层委托代理关系，最终委托人是公众，直接代理人是规制机构，在我国当前的环境规制体系下，实际承担规制代理人责任的是地方政府。

不难发现，从表现来看，规制独立性是我国环境规制未能有效发挥的重要原因，然而，面对规制不够独立的问题，很多人就会给出构建独立的规制机构的直接建议，却对如何构建独立的规制机构难以给出具体的建议。而事实上，在法律及机构设置上，均有很多的证据来说明制度或者法理上规制机构的独立性，但在实际的运行中，规制独立性难以保证。那么，只有从地方政府的目标及行为出发，才能更加全面理解当前环境规制问题。从1998年《党政领导干部考核工作暂行规定》第三条规定中可以发现，地方政府政绩考核与晋升的核心仍然是GDP增长率。GDP可以简单地概括为投资、消费及国际贸易，而其中地方政府最能直接掌控的是投资，所以招商引资成为每个地方政府可以抓住并且必抓的最有力工具。当然，地方政府并不是不愿意去关注环境等民生问题，但在户籍制度尚未改变、公众偏好表达途径缺失等因素制约下，当企业与环境同时出现问题时，地方政府将屈从于资本的意志。

当然，地方政府关于环境规制还面临来自中央的制约，由于信息不对称、环境事故具有较长的潜伏期及不确定性，地方政府可以选择一些强制的指标，如规制投入方面满足中央要求，而在规制的实施过程中则可以通过实际对企业的支持达到利益的共谋。这一切行为并不是某一个人的道德问题，而是制度机制作用下理性行为选择的结果。不过需要考虑的是，既然GDP增长率是目标，资本竞争是核心，那么资本禀赋的差异则可能会对地区竞争的作用机制产生影响。当一个地区资本禀赋较为丰富，其对外资引进的动力则会减小，对环境规制的干扰可能较弱。

当然，地方政府关于环境规制还面临来自中央的制约，由于信息不对称、环境事故具有较长期的潜伏期及不确定性，地方政府可以选择一些强制的指标，如规制投入方面满足中央要求，而在规制实施的工作实践中则可以通过实际对企业的支持达到利益的共谋。这一切行为并不是某一个人的道德问题，而是制度作用下理性行为选择的结果。不过需要考虑的是，既然GDP增长率是目标，资本竞争是核心，那么资本禀赋的差异则可能会对地区竞争的作用机制产生影响。当一个地区资本禀赋较为丰富，其对外资引进的动力则会减小，对环境规制的干扰可能较弱。

资本禀赋与环境污染、资本禀赋与规制治理投资关系如图2和图3所示。

图2 资本禀赋与环境污染图3 资本禀赋与规制治理投资

资料来源：本文选取的数据为1998—2010年间13年的算术平均值，所表达的关系可能不是十分精确。