违法滥占耕地的社会危害及遏制

龚建飞

(东北财经大学 网络教育学院，辽宁 大连 116025)

一、案 例

2013年12月，浙江省温州市永嘉县人民政府对位于该县三江街道的三江违法宗教建筑即三江基督教会教堂启动了处置程序，责令三江基督教会教堂即行政相对方“于2014年3月31日前完成自拆自改”。在政府责令自行拆除期间，行政相对方组织自拆500平方米，此后再未进行自拆自改。对此，永嘉县对行政相对方进行了约谈，行政相对方口头承诺4月3日再次组织自拆。但4月3日，行政相对方又以无法统一教徒思想等借口表示无法实施自拆。在政府反复劝导下，4月7日下午，行政相对方以书面形式做出自拆自改承诺，应允于4月15日前拆除违法建筑楼层至最后两层，在4月22日前全部整改到位。然而，至4月22日，行政相对方仍没有整改到位，政府终于4月26日开始组织力量进入违法建筑现场实施强制拆除，至4月28日晚完成全部拆除工作。

上述期间，行政相对方及群众主张或质疑:教堂建设是公开进行的，政府自始至终知道其建设行为。如果政府认为其系违法建设，为何在其建设初始或者逐步形成阶段不对其施行“立案查处”等法定措施，而采取默许和放任态度?又为何在其建设完工后才给予强制拆除?假设政府能在教堂违法建设初始或者形成阶段就给予制止，那么违法建筑就不会形成。这一关系地方政府与宗教团体及宗教徒之间尖锐的社会矛盾就不会产生。

1.三江违法宗教建筑基本情况

据永嘉县政府相关通报，三江教堂违法建筑原属宗教建筑异地迁建项目，经宗教主管机关依法核准，此建筑面积应控制在1 881平方米，但行政相对方在未取得相应土地审批手续、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的情况下，在2007—2012年期间擅自占地5.378亩，违法建成教堂主楼及附属建筑面积7 928平方米、地下室及停车场3 076平方米的特大违法建筑。与违建面积之大同样令人咋舌的还有其造价——据相关知情人士透露，该违法建筑建设持续多年，总造价高达3 000万余元。拆除该违法建筑意味着价值3 000万余元社会资源的浪费。这还不包括为拆除该违法建筑所需投入的庞大人力、物力和财力等损失。

2.三江违法宗教建筑执法阻力

实际上，自2013年12月永嘉县明确界定三江基督教会教堂为“违法宗教建筑”后，相应的执法活动就遇到外界重重阻力。尤其是在组织强制拆除的前夕，遭遇到教会及一些教徒的静坐抵抗和其他方式的阻挠。一些别有用心者借机在背后煽风点火，以期挑起宗教徒与政府之间的矛盾。据相关媒体报道，2014年3月25日，该教会部分教徒即开始抵抗行动。4月2日起，当地一些基督教徒陆续进驻教堂内外，日夜集聚在教堂。4月3日下午，一些教徒跪倒在教堂台阶上祷告 (宗教仪式)，轮流在里面和外面把风，以期防止政府执法部门的推土机进入现场对违法建筑进行强行拆除。别有用心者还乘机组织煽动不明真相的基督教徒借助各类媒体渠道散布谣言，发表大量不当言论，公开遣责政府“事前默许、事中放任、事后行政乱作为”，极力鼓动教徒公然抵制阻挠合法的拆除行为。

经多方努力，永嘉县政府终于于2014年4月28日晚强制拆除三江基督教会教堂违法建筑主体部分，随后整体拆除工作得以顺利平稳进行。三江基督教会教堂违法建筑的依法拆除被称为“温州迎难而上、敢于碰硬、依法强势推进拆违工作的缩影”。

二、案例分析

新中国成立以来，党和国家实行宗教信仰自由政策，依法保护民众信仰自由，保护合法宗教场所的建设和发展。特别是在改革开放以来，随着人民群众物质生活条件不断提高，宗教场所条件也不断得以改善，一幢幢庄严、肃穆和金碧辉煌的宗教建筑物拔地而起，毗肩林立，广大教徒的宗教信仰需求得到了前所未有的尊重、满足和保护。据中国社会科学院于建嵘教授统计，我国众多宗教之一的基督教徒人数至少有6 300万，而佛教、道教和伊斯兰教等其他主要宗教在国内现有影响力和传播时间同样悠久，其信徒群体数量较之基督教派“尤过之而无不及”。由此一斑，足以可见我国境内宗教信仰人群之庞大，而与其相对应的各类合法和违法建筑的宗教场所数量同样星罗密布，不计其数。据2014年3月国家宗教事务局官方相关数据显示，我国仅经批准开放的各类宗教活动场所至少在139 000处以上。

一些宗教徒为了其所代表的某一特定群体，甚至基于个人的一己私利，打着“宗教信仰自由”旗号，大肆实施违法宗教建筑行为，严重侵害公共利益，违反法律规定和扰乱社会公共秩序。事实上，在中国这一宗教信仰相对自由的社会主义国家，宗教的确在广大民众中具有信众普遍和精神控制严厉的现象，甚至一些信仰错位缺失的政府工作人员 (含行政执法人员、司法人员，下同)也成为其中坚定的教徒。从另一个角度来说，正是基于宗教民众基础的深厚，以及一些政府工作人员本身存在这样那样的宗教信仰等原因，政府对违法宗教建筑的行政管理较之其他性质的违法建筑物 (如民房、厂房)，历来固存一定空间的放任和默许，使得本应对违法宗教建筑依法严格采取的具体行政行为 (如有效制止、责令整改和强制拆除等措施)常常流于形式，甚至根本没有施行。正是这样的社会历史背景，造就了违法宗教建筑屡禁不止，违建地点也由建国初期的农村逐年向城镇蔓延。

当一处违法宗教建筑在相关职能部门放任或者默许之中行将过半或者完全建成后，政府在体制内自发的内部监察或者来自外部的社会监督压力下，采取纠正相关行政不作为而依法行政作为，对违法宗教建筑物课以包括但不仅限于“责令停止建设、限期改正;责令限期拆除;查封施工现场、强制拆除”等行政处罚行为时，就自然引来违法建筑所属宗教团体及其教徒的强烈抵抗，并导致各种危害后果的发生。无一例外，宗教团体及教徒抵抗的理由往往会涉及一个焦点—— “政府事前在做什么?”这种现象屡有发生。2014年，浙江省温州市永嘉县三江基督教会教堂违法宗教建筑及其强制拆除就是其中一起典型案例。

1.三江违法宗教建筑行政不作为的社会危害

(1)损害政府公信力。毫不避讳地讲，行政不作为是行政上严重的腐败行为，是自由主义在行政执法中的体现，就是失职、渎职。从根本上讲，还是不愿作为、不想作为甚或是不能作为。三江违法宗教建筑行政不作为的发生不仅严重地影响了宗教和政府的关系，降低了包括宗教徒在内的人民群众对政府的信任，削弱了政府的权威和声誉，而且也给社会带来一定的不安定因素，阻挠了社会主义市场经济建设的顺利进行。对于类似行政不作为行为，如果不用法律来规范，那么，对于行政主体而言，就会成为其规避法律的借口;对于行政相对人而言，其合法权益就会受到比行政作为违法更为隐蔽的侵害;对于国家而言，则会导致整体执法效率低下，执法机关威信下降，甚至出现直接损害国家利益的不良后果。同时，也可能会树立不适当的示范效应，不利于严格执法，可能给行贿受贿、玩忽职守、侵权滥权留下空间。

三江违法宗教建筑行政不作为损害政府公信力，以及破坏政府公信力筑就的社会秩序，如果它导致扭曲的经济关系、法律关系、社会关系不能及时得到纠正，有可能引发新的更深层次的社会问题和矛盾。从另一种角度而言，作为损害政府公信力的行政不作为行为又是在不断地动摇政府长期依法行政所树立的权威形象，损害人民对政府的信任。而对宗教违法建筑建设行为事前行政不作为，导致事后具体行政行为的发生，带来的是包括宗教徒在内的人民群众更多因不理解而产生的怨恨和一定期间的排斥，导致政府公信力下降。

三江违法宗教建筑事件中，行政相对方及其宗教徒曾通过国内外多个知名网络平台如“天涯论谈”等向当地政府公开喊话，质问“谁败坏了政府的公信力”，一些网友也一针见血质疑“永嘉政府处理了瓯北 (教堂所在地乡镇)的两个基层公务员。两个基层公务员就能纵容上万平方米的违建?如此大的建筑物，那些局长、县长、书记、主任都能视而不见?纵观此事的背后，与永嘉长期以来无序的违法建设缺乏监管息息相关……”，可见三江违法宗教建筑行政不作为已经损害当地政府公信。

(2)浪费社会资源。三江违法宗教建筑行政不作为被依法纠正后，因相关职能部门事前行政不作为而形成结果的违法建筑已经投入大量人力、物力和财力，对其强制拆除造成了巨大的社会资源浪费。如果三江违法宗教建筑建设行为在一开始时有关职能部门就依法履职，将它扼杀于苗头，制止于事前事中，它就不会最终形成庞大的建筑群，甚至连基本的建筑物地基都不会形成，更谈不上巨大社会资源浪费。当前我国资源紧缺，假设这些资源用于合法建筑物，其物用价值就能体现。现在却因为一个宗教团体和政府相关职能部门对法律的漠视，对资源稀缺性的漠视，导致它们随着违建物的被拆除而毁之一旦，不可再生。这种浪费不仅仅是三江违法宗教建筑物本身的水泥、砂石、砖块、钢筋与相关人力等价值3 000万元资源的毁灭，还包括需要长期整理才能恢复耕种的被违法占用破坏的土地本身。如果上述资源用于农村教育事业建设，它至少可以建设大约30所乡镇希望小学，成千上万学生受益;如果这些资源用于安置房建筑，则可以至少建筑190套60平方米安置房，用于无房户的民生福利。

(3)损害宗教团体及教徒利益。三江违法宗教建筑的产生固然有建设方法律意识淡薄的原因，但政府职能部门的“不作为”和“互相推诿”难辞其咎。众所周知，行政不作为行为也是对行政相对人的侵权行为。国家行政机关及其工作人员通常是以作为和明示的方式实现国家的行政管理职能，这种管理职能是法律赋予的必须履行的硬性规定。但如果国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。因为行政不作为已表现出来的放任或者默许对行政相对人而言更多时候会是一种事实上的许可。三江违法宗教建筑之所以能够得逞，一是宗教团体及相关责任人即行政相对人忽视违法成本、明目张胆违法建设结果;二是政府相关职能部门行政不作为的结果。

(4)严重危害社会安定团结。与其他一般违法建筑行为不同，违法宗教建筑因为涉及行政相对人的特殊性，所以处置不当将可能严重危害社会安定团结。这些特殊性主要体现在:一是违法建筑成本或者所有资源来源于宗教徒，其往往具有出资者不特定和人数极其广泛的特点;二是违法宗教建筑用于广大教徒信仰倾诉和各种仪式，使用者信仰上具有统一性;三是违法宗教建筑因其附着特定宗教信仰而被宗教徒赋予或者认同其具有宗教神秘和神圣性，任何外力破坏均被认定为是对宗教信仰的侵犯，往往容易给别有用心者披上“人权”侵害的外衣。正是基于上述原因，三江违法宗教建筑在历经长期公开违法建设，在最终形成后政府事后施行依法行政作为，直到强制拆除，牵涉宗教信仰问题导致危害社会安定团结的敏感点就在所难免。纵观事前事后，三江违法宗教建筑被政府界定为违法并进入行政执法程序后，一些行政相对方及其宗教徒四处信访，一些别有用心者滥用网络渠道，歪曲事实，散布谣言，将政府拆除违法建筑行为与“人权践踏”、侵犯宗教信仰相提并论，出现《是时候说再见了:退出基督教两会倡议书》和“政府选择性执法”等过激言论，企图破坏和谐政教关系，破坏社会安定团结。

2.有效遏制类似三江违法宗教建筑行政不作为事件发生的思考

(1)加强社会主义法制宣传教育。社会主义法制宣传教育是实施依法治国基本方略，是加强社会主义民主法制建设和法治国家建设的基础性工作。它承担着普及法律知识、弘扬法治精神、培养法治观念、引导法治行为的重要职责，是社会主义法治建设的重要环节，也是构建和谐社会、全面建设小康社会的重要基础工作，在推进依法治国进程、构建政府和宗教之间的和谐社会关系中承担着不可替代的重要作用。只有通过加强法制宣传教育，强化法律的预测性和指引性，不断增强包括宗教信徒在内的全体公民和国家机关工作人员的法制观念和法律素质，才能提高各级政府和部门运用法律手段处理问题、解决矛盾的能力，才能提高公民和在包括宗教团体在内的社会组织通过法定程序表达利益诉求、维护自身的合法权益的能力，才能不断提高全社会法治化管理水平，才能使社会主义法治精神得到弘扬，才能为维护社会稳定、促进社会和谐提供强有力的法律保障。

(2)完善具体行政行为的行政程序。行政不作为具体表现为行政主体及其工作人员在程序上有所不为。它不仅表现为行政主体在程序上有所不为，而且该不为已经逾期。目前，我国行政程序法的制定还在讨论阶段，虽然有些单行的法律法规为某些行政行为规定了较完整的行政程序(如《行政处罚法》)，但大部分行政领域程序性规范还很不完善。有些行政主体正是利用程序不完善、期限不明确而不履行或者拖延履行法定义务，侵犯相对人的合法权益。

(3)强化行政执法监督。众所周知，产生行政不作为原因是多方面的，治理行政不作为应多措并举，但监督是其中重要抓手。失去监督的权力必然滋生腐败，为此，必须高度重视，加大力度，通过完善行政监督机制，促进提高行政效能。注重事前监督和防范，及时发现和纠正机关工作人员存在不作为的苗头性问题，要积极推进党务公开、政务公开，拓宽监督渠道，建立疏而不漏的监督网络，把党内监督和人大监督、审计监督、司法监督、群众监督、舆论监督结合起来，增强监督的合力和实效，减少不作为的空间。

(4)建立科学执法奖惩机制。构成行政不作为，不仅须行政主体及其工作人员负有作为义务，而且还具有履行该义务之作为的主观意志能力。这里主要排除了不可抗力的情形。因此，只有行政主体及其工作人员在当时情况下而出于主观意志范围内的原因 (故意和过失)没有作为的，才能构成行政不作为。而要根除行政主体及其工作人员不作为的主观意志，也就必须从其主观方面找原因。对于违法宗教建筑建设行政不作为的主观原因，具体而言，主要包括以下几个方面:第一，执法者信仰错位，具有宗教信仰，迫于宗教神秘性而“不敢为”。第二，无利可图“不愿为”。如行政执法机关及其工作人员发现具体行政行为可能导致相对人发起本单位无法制服的抵抗，而与其他部门之间又存在职责交叉的情况，且无利可图时，就会发生这种情况。第三，得过且过“不思为”。如行政执法机关及其工作人员过分地以过往行政不作为事件为思想依托，产生错误的思想，认为多一事不如少一事。第四，迫于权势“不敢为”。如三江违法宗教建筑一事中，有宗教徒向国家宗教局信访时，就提出曾寻求权势教徒帮助，可见三江违法宗教建筑行政不作为也可能存在权势干涉的因素。第五，监督不力“不必为”。三江违法宗教建筑建设行为历时几年，相关职能部门对该日渐庞大的建筑物未及时采取措施有效制止，其体制内监督明显不力，甚至缺位是显而易见的。要根除这些行政不作为的思想隐患，必须建立行政作为激励机制。

三、结 论

三江基督教堂违法建筑事件处置中政府对相关职能部门及相关责任人的追责会给予今后相关执法者以警示教育作用，避免因行政作为不及时而造成社会资源浪费，造成行政相对人不必要的经济损失，确保经济社会和谐发展。同时它也是永嘉县、温州市乃至浙江省政府对科学执法奖惩制度的一次践行。