关于推进新城新市镇规划及建设的思考

毕明涛

（沈阳市于洪区建筑安全监督站，辽宁 沈阳 110141）

0 引言

推进新城新市镇建设是我国“十二五”时期的一大战略重点,我国正站 在一个新的历史起点上，处在一个新的历史阶段，这一阶段显著的特征是既有难得的机遇，又有严峻的挑战［1］，于洪区作为沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区，承担起先行先试改革与创新的历史责任，应抓住这一机遇，在新城新市镇建设中，用新理念新机制闯出城镇化建设的新路子，为东北乃至全国调整城乡结构，推进新城新市镇建设提供借鉴。

1 于洪区农村基本情况

于洪区是辽宁省省会沈阳市的近郊区，位于沈阳市区西北部始，建于1964年，从1987年开始行使城区和农村两种管理职能。经过多次区划调整，目前全区辖域总面积499平方公里，全区总人口62.6万（区户籍人口32.32万人），具有城乡二元结构双重功能，是典型的大都市近郊区。

在于洪区499平方公里土地上分布着101个行政村及自然村，主要集中在光辉、马三家、于洪、平罗、大兴、沙岭、造化等7个街道，总户数约3.93万户，农业人口约12.65万人，村屯占地面积约13.55万亩，村内道路长约746.79公里，各类企业1664户，年排放垃圾约3.95万吨，共42个村设置简易污水处理设施。

2 于洪区新城新市镇规划情况

于洪区现有二个新城、五个新市镇。两个新城分别是永安新城、丁香湖新城，五个新市镇分别是平罗湾新市镇、马三家新市镇、蒲河温泉新市镇、光辉新市镇和九龙河新市镇。根据省政府确定的沈阳经济区城际连接带规划建设新城、新市镇的总体规划，于洪区仅永安新城位列其中。

2.1 规划设计及定位

于洪区新城新市镇规划总面积达279.9平方公里，占全域总面积的56.1%，其中永安新城191平方公里、丁香湖新城23.5平方公里、平罗湾新城42.5平方公里、蒲河温泉新市镇10.9平方公里、光辉新市镇6公里、九龙河新市镇6平方公里。

各新城主要功能定位为：永安新城目标定位是物流航母、商贸旗舰、工业巨擘、服务之都。丁香湖新城目标定位是浪漫丁香湖、东方梦之都。平罗湾新城目标定位是滨河生态新城。蒲河温泉新市镇目标定位是滨水生态型特色风情小镇。光辉新市镇目标定位是具有示范带动作用的新型城镇。九龙河新市镇目标定位是特色的农业休闲观光小镇。

2.2 基础设施建设规划

于洪区将按照城市现代化、近郊城市化、远郊城镇化、城乡一体化的标准，完善提升城市基础设施配套水平，加快市政基础设施向农村延伸覆盖，构建城乡一体、标准统一、功能完备、管理规范的城乡基础设施体系，推进全域城市化发展。通过“十横十纵”道路网骨架建设，实现“干道系统的网络化、区间联系的通畅化、内外交通衔接的便捷化”，计划到2015年，永安新城、平罗湾新城初具规模，形成城市次中心，推动全区新城新市镇建设进程。

2.3 新居建设规划

“于洪新居”工程包括湖畔新城、蒲河湾、观莲雅居等14处381万平方米的新居工程，38个村将完成“撤村建居”工作，4.9万农民将实现向市民的转变。计划到2015年，于洪区将基本完成村屯拆迁改造，70%以上的农村居民将进入“于洪新居”集中居住。“于洪新居”是于洪区加快撤村建居步伐，推进新城新市镇建设，促进农民向市民转化，加快实施统筹城乡发展的重要举措。在基础设施和公共服务设施配套方面，将实现“八通、十有”。

2.4 社会保障制度建设规划

以失地农民和被拆迁居民为重点，实现社会保障“双百四无”目标，即失地农民和被拆迁居民100%免费培训，有就业愿望的100%就业，无失业，无辍学，消灭无房户、消灭无保障户。将失地农民和被拆迁居民全部纳入新型农村合作医疗或城市基本医疗保险体系，尽最大可能提高医疗保障标准，实现应保尽保，病有所医。及时足额拔付财政承担的养老保险资金，并鼓励有条件的居民参加更高保障标准的社会商业养老保险，实现应保尽保、老有所养。以创业带动就业，建立失地动迁居民创业基金，支持失地农民和被动迁居民自主创业。以服务促进就业，有针对性地开展失地农民和被拆迁居民免费就业技能培训，打造永不落幕劳动力市场。以项目促进就业，把吸纳本地居民就业作为引进项目的一项刚性条款、硬性约定，做到引进一个项目、创造一批岗位、消化一批就业。

3 于洪区新城新市镇建设存在问题

3.1 各类基础设施薄弱

于洪区城市建设起步较晚，1987年，沈阳市城市规划185平方公里，全区纳入城市化管理的面积只有26.5平方公里。21世纪初，城市中心区规划468平方公里红线，扩展至三环内，三环外仍是农村管理模式。近几年城市才突破三环向外发展，由于我区典型的城乡二元结构，历史上多年处于无序建设状态，人口自发集聚、产业自发发展、配套自发形成，各类基础设施不成体系，分布不均衡问题广泛存在，基础设施供给不足，承载力、吸引力不强。

3.2 规划体系尚不健全，管理水平不高

编制的多项规划相互之间没有形成完善体系，有些规划深度不够，只停留在概念规划层面，不够系统、且各项规划不衔接，有些规划没有通过市相关部门正式评审，没有约束力。同时，规划管理薄弱，执行力不够，随意变更规划现象仍然存在。

3.3 新城新市镇建设主体不明确

除永安新城、丁香湖新城外，其他新城新市镇尚无主体机构，责任主体不明确。新城新市镇管理层次、分工交叉较多，需要进一步落实责任主体，建立管理机构。

3.4 土地征收指标不足

可利用建设用地相对较少。土地指标增减挂钩，集体土地与国有土地转换问题，国家建设用地控制政策依然偏紧，新城、新市镇规划范围内现有的可利用土地基本使用殆尽，土地指标不足已成为加速新城、新市镇建设的主要瓶颈。

3.5 建设资金不充裕

建设资金融资渠道需要进一步拓宽，新城新市镇建设在土地整理、农民保障、基础设施建设等方面需要大量资金，现有的融资渠道还不够宽泛、融资手段不多，不能满足新城新市镇快速建设需求。

3.6 思想观念尚需进一步转变

部分村民“恋土”情结依然存在，习惯于“一亩三分地”的耕作方式，不愿放弃承包权或者交给他人经营，对土地征收和流转有抵制思想，对新城新市镇建设的意义认识不足，传统的思想观念需要进一步转变。

4 推进新城新市镇规划及建设的对策

4.1 构建新城新市镇规划体系，明确实施步骤

把新城、新市镇建设放到城乡统筹发展框架中去设计与规划，要高起点、高标准完善新城新市镇控详规划以及用地规划，突出各新城新市镇主体风格，注重优化功能分区和布局，同时要强化规划的龙头地位和严肃性，避免实施过程中随意变动。以提高城乡居民生活水平、缩小城乡差距、实现全域城市化为目标，突出各新城新市镇建设重点和实施步骤［2］。

4.2 加大人才保障，健全组织管理机构

新城新市镇建设能否顺利推进，人才和机构是关键。要通过大力培育引进产业和企业的方式聚集吸引各类人才，建立健全规划、建设等专业人才向基层有效流动的机制，创新选人用人机制，实施聘任和合同制，建立公开、公平、竞争的选人用人环境，实现能者上，庸者下。加快搭建各新城新市镇行政管理机构，实现组织管理专业化、制度化、规范化。加快构建合理配置高效管理的新型管理体系，努力推进管理体制和运行机制创新，建立精干高效的管委会，充分发挥社区组织作用，贴近百姓。

4.3 积极寻求土地集约利用办法

要加强与省市各级部门的沟通联系，积极争取沈阳经济区新城新市镇和统筹城乡发展综合改革示范区建设扶持政策，争取市级土地指标和规划及土地管理权限。同时，要在土地流转和节约集约利用上实现突破，对现有建设用地进行有效整合，形成节约集约利用土地的有效举措，通过提高容积率、整合闲置和集体建设用地等措施实现土地规模化经营和集约化利用［3］。促进农村土地合理流转，有序实施建设用地“增减挂钩”，引导农民集中居住，探索具有于洪特色的土地流转新模式。

4.4 完善建设资金投入体制

进一步完善、推广“以政府投入为引导，以市场化运作为方向，国家开发银行、商业银行等金融融资为主体，各级扶助资金为辅助”的土地整理和基础设施建设资金投入模式。积极发展农村中小金融机构，支持以服务农村建设为主的永安村镇银行，鼓励金融产品创新，优化农村金融服务［4］。大力引进社会资本参与新城新市镇建设，同时，加强政府资金对社会资金的引导作用，制定鼓励政策，充分调动社会资金的积极性。

4.5 推进基础设施建设，增强新城凝聚力

基础服务设施建设要先行，建设和完善城市道路、通信、供电、供水、供热、供气、污水和配置优质学校等基础设施向新城新市镇延伸和倾斜，切实加快路网建设，构建便捷的区域交通路网，逐步开通连接区域中心的公交线路，更好地发挥新城新市镇的辐射聚集功能，加快给水、排水、污水处理等配套工程建设，做到适度超前，加强生态环境保护，增强新城凝聚力，增强新城人口迁入向心力［5］。加快“于洪新居”建设，通过建设一定规模和数量功能完善的“于洪新居”、连片聚集的商业街区、富有特色的休闲景观，不断提升新城新市镇的形象和品位。

4.6 妥善安排农民变市民的生活和就业

建设新城和新市镇，将有数万农民变市民，随之面临诸多社会问题。特别是农民变市民后生活费用大幅度增加，必须确保农民身份改变后生活水平不降低并有一定程度提高，将生活、就业与社保、医保进行统筹考虑，让新市民放心、安心、欢心。加大招商引资力度，大力引进具有带动作用的大企业，促进相关产业链和产业群落的形成，将失地农民就近安排进企业就业，形成农民变工人、企业大发展的良好局面［6］。

4.7 发展现代农业，吸引农村人口向城镇转移

加快转变农业发展方式，以新型工业化引领带动农业产业化、园区化和集约化水平，大力发展观光休闲农业，重点围绕新型城镇化建设，以蒲河生态经济带为主轴，全力发展都市型现代农业，加速城乡统筹发展，打造沈阳周边都市现代农业观光体验圈。依据土壤、水资源、交通、市场需求等条件，重点打造工厂化现代农业示范基地、优质种苗和绿色食品生产示范基地、蒲河休闲观光农业基地，同时将散落的农村人口向城镇转移。

4.8 营造良好舆论氛围

加强新城新市镇建设的动态、好做法和新经验的宣传，尤其是对广大失地农民的宣传，使其从内心支持和拥护新城新市镇建设，同时调动各方面积极性，形成全社会关心、支持新城新市镇建设与发展的良好氛围。

［1］李文航，付瑶.关于沈阳经济区新城、新市镇建设的思考［J］.商业文化，2011，3：192-193.

［2］辽宁省人民政府发展研究中心课题组.积极推进市场主导的新市镇建设：辽宁省新市镇建设的路径选择及政策支持［J］.辽宁经济，2011，6：18-21.

［3］于洪平.对全域城市化战略的思考［J］.财经问题研究，2011，11：131-134.

［4］吴元波.上海城乡一体化发展的问题、关系与路径分析［J］.上海管理科学，2013，3：86-92.

［5］罗月泓.当前我国大城市郊区新市镇规划探索［J］.中外建筑，2006，4：31-33.

［6］娄清芳.新市镇：特征、经验与前景问题：以管理体制、空间结构为中心展开的研究［D］.上海：华东师范大学，2009.