当前中国公共治理实践中的有效参与分析

清华大学公共管理学院、中国农村研究院 刘红岩

改革开放以来，随着我国经济社会的迅速发展，社会多元利益结构凸显，多元社会利益主体参与公共事务治理的社会需求不断增强，我国公共治理中的社会参与呈爆炸式发展态势。在各种因素的综合作用下，当前我国公共治理中的社会参与实践表现出了良好发展趋势，社会参与主体不断扩展，社会公众参与能力不断增强，社会参与领域日益广泛，社会参与模式和参与形式不断推陈创新且多样化发展，社会参与制度和参与机制日益完善，社会参与影响国家治理的积极效果日益显现，开放式决策、参与式治理已经成为我国公共治理的一个基本特色。然而，进行得如火如荼的社会参与是否是有效参与，还有待于进一步的考证。

一、公共治理实践中的有效参与:实现条件与问题观察

社会参与的首要目标是实现有效参与，进而提升公共治理效能。所谓有效参与，是指社会参与所发挥作用的程度以及所产生的效果，即指参与代表在公共治理过程中完整表达意见，并被相关部门所采纳，或者至少被告知意见没有被采纳的原因。那么，如何实现有效参与?

(一)公共治理实践中有效参与的实现条件。

笔者认为，要实现有效参与，至少要具备五个条件。

一是社会参与主体方面。有效参与的实现有赖于参与主体具备相应的参与积极性和参与素质，且参与主体的参与具有代表性和均衡性。只有这样，才能准确地表达公众的真实意见，提高公众代表意见的科学性和建设性，以便意见更容易被采纳。

二是社会参与形式方面。参与途径具有可选择性、可达性和畅通性，是参与活动顺利进行和参与发挥实质作用的关键条件。同时，参与形式的选择要注重各参与主体之间的角色平衡，去形式参与之华，重实质参与之本。

三是社会参与保障方面。参与保障是社会参与的外在环境，是社会参与顺利进行的前提。社会参与的顺利进行和有效实现，有赖于制度、程序、组织、资金、人才和技术的保障。它们共同构成了社会参与的保障体系，将社会参与所依赖的各项资源要素结合起来，从而促进社会参与的有效性。

四是社会参与互动。不仅社会群体要参与，政府部门同样要有回应。良好的回应机制是社会有效参与的重要步骤。及时地对参与代表的意见进行反馈，有助于参与代表及时了解参与结果以及意见不被采纳的原因，提高参与的规范性，并提高政府公信力。

五是社会参与效果评估。参与效果评估是参与计划执行的内部行为，它将检验参与有效性的实现程度。根据评估结果进行纠偏，有助于公共管理者思考如何逐步优化参与行为和参与过程，并将有效的管理路径和工具变成一套正式的行为规范。

(二)公共治理实践中社会参与有效性不足的问题。

虽然近年来我国公共治理实践中的社会参与呈蓬勃发展趋势，然而社会参与却普遍存在着有效性欠缺的问题。概括起来说，社会参与有效性不足的问题主要体现在两个方面。

一是参与代表性不足。参与代表性不足是制约有效参与实现的关键原因，也是我国公共治理参与实践中的重要特点和弱点。例如，在2010年青岛市崂山风景区门票价格调整听证会中，共30名听证代表:消费者12名，经营者2名，人大代表1名，政协委员1名，民主党派1名，政府部门代表5名，工商联1名，与定价听证项目有关的其他利益相关方3名，专家、学者4名。旁听人员10名，并设置记者席位10个。其中，12名消费者代表都是青岛本地人，表明“利益相关者”代表的选择存在偏差，代表性不足。崂山是青岛旅游业的一个重要项目，能够促进青岛经济的发展，加之对本地人的优惠政策，大多本地人不会反对其涨价。而对于与之相关利益最为密切的旅游行业来说，票价上升会加大旅游成本，旅行社及游客到底能承受多大的涨价幅度问题，在听证会代表中并没有体现出来。①常琨:《公共政策制定中公民参与机制运行的现状分析》，青岛大学论文，2012年。此外，网络参与也存在机会不均衡和代表性不足的状况:不会操作计算机和没有电脑购买力的公众不能公平地参加社会治理，而目前这部分人占据中国人口的绝大多数，网络参与的代表性大打折扣。②汪玉:《网络社会与公民参与》，载于《学习时报》，2012年4月2日，第4版。

二是参与实质影响性低。就参与结果看，我国公共治理中的社会参与更大程度上是一种形式参与，参与的实质影响性较低，这是参与实践中存在的根本问题。2009年4月30日，北京天则经济研究所公布了一份名为《公共治理指数项目报告》的研究结果。该研究报告显示，“上网讨论公共事务”积极参与的不到11%，74%的人“根本不参加”或“根本不积极参加”。对政府的意见，53.5%的被调查者选择了私下讨论或不提出的方式;对一般性的社会公共问题，只有19%的被调查者表示，曾通过一定的方式表达自己的利益诉求。数据说明，大部分的网民在公共参与活动中只是一个“沉睡的”参与者，其参与更大程度上只是充当信息传递的工具，是一种形式参与。①杨敏:《“被”时代的公众参与》，载于《决策》，2010年第1期，第16～18页。无独有偶，2010年中国青年报的一份调查印证了上述判断。中国青年报社调查中心对1655人进行的一项调查显示:84.5%的人首选“存在走过场现象”，其次是“有的征集缺乏对公众的及时反馈”(70.3%)，“民意征集与政策制定脱节”排在第三位(69.8%)。②邓海建:《既然是民调就别玩“假唱”》，载于《法制日报》，2010年12月30日，第3版。

不只是调查数据，参与实例同样支持了上述判断。在2010年青岛市崂山风景区门票价格调整听证会中，听证会前的拟调价方案与最终决策一致，引起了不少市民的质疑。听证会中，代表们支持的是小幅度涨价，涨价幅度约在10% ～15%之间，那么最后决策所定的30%左右的幅度是如何决定的，市物价局并没有给出合理的解释。③常琨:《公共政策制定中公民参与机制运行的现状分析》，青岛大学论文，2012年。这也是我国多数公共治理中公众能达到的参与程度。

二、公共治理实践中的有效参与:问题成因剖析

我国公共治理社会参与实践中所出现的参与有效性不足问题，是在一系列因素的综合作用下发生发展着的。根据实现有效参与的条件，以下主要从参与主体、参与形式、参与程序和参与环境四个层面对其成因进行剖析。

(一)社会参与主体参与积极性受挫。

一是政府回应机制缺失，对参与过程和参与结果持消极态度，挫伤了公众参与积极性。由于受传统官僚思想及科层制组织结构的影响，行政主体习惯于主宰治理过程，发号施令。对于社会参与结果，有时公共管理部门只会采纳那些与自己观点一致的建议，拒绝接受公众意见，甚至不给出任何理由。如果人们的观点被长期地并且粗暴地置之不理，他们便不会再愿意参与当地事务。④维斯·辛特马、卡斯滕·赫茨贝格、安佳·若克:《欧洲的参与预算制:对中国的启示》，载于［德］鲁道夫·特劳普－梅茨主编:《地方决策中的公众参与:中国和德国》，上海社会科学院出版社2009年版，第79～105页。南京“绿萍”之所以遇冷，其原因之一便是公众根据以往的参与经验判断其参与结果具有不确定性和不可预知性，其意见极有可能不被采纳。对此，他们自然会做出一种消极的选择，即以不作为来回应这一不确定性风险。

二是传统政治文化与参与成本的存在导致了公众的政治冷漠。公众选择是否参与，是积极参与还是消极参与，会将参与成本和参与收益进行比较分析，从而所出理性决策。只有参与的收益超过其所支付的成本，或者免于惩罚，公众才有可能付诸行动。当公共治理事项关涉到的是共同利益时，公众更愿意充当“搭便车者”，对社会参与表现出消极的政治冷漠。⑤罗重普:《公民参与困境与化解策略》，载于《中共杭州市委党校学报》，2008年第2期，第59～63页。此外，委托—代理难题强化了参与者的角色冲突，强化了参与的非代表性。在参与实践中，参与者既是公共利益代表者，也是自我利益的代言人。当自我利益与公共利益取向二者背离时，理性的经济人会把自我利益列入优先序列，置公共利益于不顾。西方社会参与的实践也表明，“参与者经常代表的是现存组织群体的需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益。”①［美］约翰·克莱顿·托马斯著、孙柏瑛等译:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社2004年版，第23页。

(二)参与管道不畅致使参与效力微弱。

社会参与管道不畅，削弱了参与主体的参与代表性和实质影响力。当前我国公众参与公共治理的途径相对较少，且多流于形式。我国公众参与公共治理的正式渠道主要有两个:通过人民代表和政协委员间接地参与政府决策;政府通过专设领导接待日、处理公民信件、接听公民电话、举办听证会，以及各种座谈会等，来引导公众参与公共治理。前者，人民代表和政协委员参与公共治理的事务并不多，而且就算参与治理，由于其与选民之间缺乏有效的责任机制，也不能说其代表的就是大多数选民的意见。后者，它在形式上可以满足公众参与治理的意愿，但实质上，其意见与建议一般也就只能反映到主管信访工作的行政人员为止，大多数还是不能进入到有决策权的政府主要领导的视野。例如，参加听证会的代表们大多也都是由政府选定的，并未经过公众遴选程序。虽然近年来网络参与形式日益兴盛并在治理中发挥了重要作用，但由于这种参与需要依托网络，而网络和现代技术对于很多中国人来说，仍是不可企及的新型资源。同时，我国政府实践中常用的政府权力咨询、媒体网络参与以及公众调查等方式的信息传递及时性相对较弱，不利于社会参与作用的发挥。

(三)参与程序不规范导致参与效力有限。

与参与形式一样，参与程序设置的不当或缺乏不仅会导致参与行为失范，还会降低参与效力。我国虽有社会参与相关法律法规的规定，但“目前这些法律性文件中仅仅停留在原则性概念阶段，缺乏可供操作的程序性规范。”②关玲永:《我国城市治理中公民参与研究》，吉林大学出版社2009年，第110页。当前我国公共治理实践中的以下不当参与程序带来了参与无效或效力有限的结果。

一是参与阶段靠后，参与内容基本属于非关键内容，这是导致参与实际影响力差的重要原因之一。在2007年广州中山大道 BRT试验线工程项目中，公众的意见或建议并没在项目草案阶段进入项目决策参考因素中，参与阶段严重滞后。且政府只是在环境影响评价阶段对公众意见的采纳情况进行了简要的回复。圆明园防渗漏工程的听证会虽然对圆明园的定位、功能等做了辩论，但它实质上是通过听证会告知公众圆明园实际的做法，并不是在项目开始实施之前就圆明园定位、功能展开公开讨论、公开征求意见。

二是参与过程缺乏监督机制和惩罚机制，致使参与缺乏实质影响性。由于法律法规没有硬性规定要如何详尽地采纳与反馈参与意见，致使我国的社会参与多是政府部门向公众征求意见的单向行为，而政府对公众评论和意见的回应却相对缺乏。对于应该依法实施公众参与的项目，如果没有实施公众参与或者参与不符合法律程序，法律规定中也没有对其实施制裁措施的规定。不仅如此，公众舆论和新闻媒体的监督作用也没有发挥出来。

三是缺乏对参与原则、范围、形式、效果评估等参与方法与技术方面的程序性规定。特别是，目前参与效果评估程序在我国基本是一个空白。对于一项参与活动，知晓其参与结果、评价结果，不仅是了解此次参与行动成败的关键，也是进一步改善相关参与安排与参与行为，并进行累积、形成制度规范的关键。

(四)参与环境不良致使参与的整体水平不高。

良好的参与环境是参与活动顺利进行的前提。法律法规等相关参与制度不健全、参与组织保障缺失，是导致参与组织化和规范化程度不高，进而参与缺乏实质影响性的重要外因。对于社会参与，我国的宪法和法律中虽有一些相关规定，但保障社会参与权利和规范参与行为等方面的法律、法规却很不健全、不细致，社会参与公共治理缺乏必要的制度保障。例如，听证会本质上是一种作为正当程序意义上的意见表达，或者说是一种以司法化程序为特征、以调查事实问题为目的的正式听证，它不是论证会。而我国价格听证的制度依据《价格法》和《价格决策听证暂行办法》都将听证制度定位为征求意见和论证其可行性、必要性，并没有任何法律法规规定听证结果须为项目决策的依据和结果。这与听证会的本质相违背。再如，我国2006年2月实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》第二条规定，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目需采取公众参与。2008年10月实施的《中华人民共和国城乡规划法》第26条规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。从上述法律条文中我们可以看出，我国目前对公众参与的约定还处于原则上的约定，这就给相关决策部门是否组织公众参与以及采取何种公众参与方式有了很大的自由裁量权。

同时，组织和管理社会参与的专门部门的缺失，致使参与组织者缺乏独立性和公平性。国外设置有专门的公众参与委员会、独立的非政府组织、普通公众、社区委员会等对于社会参与进行组织和管理，这些组织者很大程度上与公共管理者之间没有直接的隶属关系，这就使得组织者有较强的独立性，能在一定程度上避免公众参与被“遥控”。在我国，公众参与的组织者通常为政府决策部门或政府职能部门，如环保局、规划局、建设单位或环评单位等。他们都属于公众参与中的一个利益集团，很难保证参与的公平性。“由于缺少公开的、专门的、独立的接待公众参与的机构，公众往往不知如何参与，不知向谁反映情况。这种表达机制的不健全，在很大程度上抑制了公众的参与和表达，抑制了通过非对抗的咨询、建议、监督方式代替对抗式参与的可能。而在国外，相关规制中会指令专门的机构听取公众意见，并对其听取意见的效果做出要求，如机构中必须有专门的针对残疾人的设施，以方便其表达自己的需求，要有针对非英语公众的意见表达机制，以保证语言障碍不成为影响参与的因素。”①北京市规划委员会:《城乡规划编制中的公众参与》，北京市规划委员会网站，http://www.bjghw.gov.cn/web/static/articles/catalog_18/article_ff80808122a8e5730122aab47e670005/ff80808122a8e5730122aab47e670005.html．

此外，社团组织弱小且角色不清，组织化参与有限，限制了社会参与的对话能力和参与效力。在西方国家，各社团组织的组织化参与是社会参与的主要形式之一。“政府决策过程实际上是各种利益集团争取影响政策的过程。在这种情况下，政策便成为各种利益集团竞争后所造成的均衡”。②我国情况却并非如此，当代中国的各种意见表达团体，它们既代表一部分群众向中国共产党和各级政府表达意见，又常常反过来协助党和政府做自己代表的那部分群众的工作，并且后部分职能常常是主要的。③因此，公众借助各种社会团体参与公共治理的作用极其有限。再加之中国公民社会不发达，民间社会组织弱小，各种社会组织的发展面临诸多难题，导致组织社会参与的经验和技术有限，组织化参与有限。

三、公共治理实践中的有效参与:对策方案

针对我国公共治理参与实践中暴露出的参与有效性不足的问题，在简要地剖析其成因的基础上，本文从参与主体、参与形式、参与程序、参与环境以及政府作为等五个方面，提出一个可能的解决方案。

(一)社会参与主体:加强教育和培训并分类引导其参与治理。

要加强对社会各主体的教育和培训，培育其参与热情和参与能力。为此，政府要在逐步改变公众理念的同时，建立专门的培训机构或委托高校、专门的社会组织进行相关的参与培训，刻意培养公众的参与技能，包括利益表达能力、组织联盟能力、资源筹集能力、协商沟通能力、公关营销能力以及民主治理能力。同时，大力发展第三方组织，架设公众参与公共事务的桥梁。

在教育培训的同时，根据公众类型的不同，引导其采取不同的参与模式，以发挥最优的参与功能。有学者根据公众参与意愿和参与能力的强弱不同，将公众划分为四个类别:共同治理者、潜在共治者、主动型顾客和被动型顾客。共同治理者是指参与意愿和参与能力都很强的社会精英，他们是政府的亲密伙伴，如人大代表与政协委员;潜在共治者是指参与意愿强，参与能力弱的参与者，他们是公共治理的潜在力量，此类参与者包括关注公共事务的热心公民以及发育尚不完善的公民维权组织、慈善机构、社区组织、互助组织等;主动型顾客是指参与意愿弱，参与能力强的参与者，多为群体性利益集团(如私营企业主阶层)或以个体为单位的顾客，他们参与的目的在于为自身发展谋求良好的政策环境和空间，或获得更好的服务，他们是政府服务的检验器;被动型顾客是指参与意愿弱，参与能力弱的部分弱势群体，他们能力不足且资源匮乏，长期疏远政治生活，在公共治理中表现为被动接受服务，不直接介入治理过程，他们是政府公信力的重要标尺。对于共同治理者要全面授权;对于潜在共治者要进行发掘和培育;对于主动型顾客，要积极回应，力求利益妥协;对于被动型顾客要以服务为主旨。①谭爽、胡象明:《论我国公共治理中公民角色的多元并存与转化》，载于《南京社会科学》，2010年第5期，第39～45页。

(二)参与形式:提高参与形式可及性与畅通性。

为提供更多的参与渠道，增强参与渠道的可及性、畅通性和便捷性。其一，要从推进电子政务建设、网络技术发展、网络秩序的规范等入手，加快电子政务的建设，增强政府网上职能，在政府与社会及民众之间架起一座畅通的“电子桥梁”。其二，推进正式参与渠道的制度化建设。应依照有关的法律法规，制定相应的规章和制度，明确公众的权利和义务以及参与的内容、方式和程序等。其三，政府应在资源投入等方面给予适度支持，推进并建设非正式参与渠道。其四，鼓励使用新型参与形式。当前，以微博、微信、手机媒体为代表的网络参与日益兴盛。网络参与作为社会参与的一种新方式，在继承传统社会参与的优势特性之外，结合了互联网本身所具有的即时性、互动性、开放性、隐蔽性、平等性、无中心性等特征，能使参与具有直接性、隐匿性、低成本和高效性等特征。因此，要在正确引导和管理的前提下，最大限度地发挥新型网络参与形式的功能。其五，学习并借鉴国外成熟的社会参与形式，尝试将其运用到地方治理中去。其六，加强信息公开制度建设，推动政府与公众良性互动关系的建立，保证参与渠道的畅通。②何艳:《实践科学发展观的公众参与制度建构之路》，载于《前沿》，2011年第3期，第55～59页。

同时要注重参与形式的选择。参与实践中参与形式的选择关系到参与是否具有实质影响性和实现有效参与的关键因素之一。实践中，要根据具体情境和具体事项选择不同的参与形式与参与途径。根据托马斯的有效决策模型，参与形式的选择可根据决策需求和参与程度决定。界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策的可接受要求之间的互相限制。政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小;政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。理论上，可以根据这一标准，选择体现不同参与程度的参与形式。

(三)参与程序:规范和健全参与程序并设计社会参与。

针对参与程序中存在的制约参与有效性发挥的问题，要设计并规划社会参与，对参与步骤、参与规则设置具体规定，建设相应的监督、互动、评估和惩罚机制，增强公众信心和政府公信力，保证参与的顺利进行。具体地，要调整社会参与阶段，将社会参与设置在信息收集阶段。只有参与阶段靠前，参与内容才会具有实质性，参与才具有效力。对于规定要经过社会参与环节的领域和事项，要设置监督和惩罚机制，告知公众参与结果，注重参与效果及其评估，增强公众信心和政府公信力。要建立互动机制，增强政府对社会参与的回应性。

(四)参与环境:完善参与环境从而为参与提供肥沃土壤。

在制度上，要改革人大选举制度，增强公民的选举影响力;健全民主监督制度，提高公民监督参与的能力;完善信息公开制度、公共政策制定咨询制度以及信访及听证制度。同时，通过法律法规的形式实现社会参与程序法治化，颁布公众参与法，保障公众能够切实行使参与权。并且要形成责任追究制，避免法律规定的责任制成为一纸空文。在组织保障上，设置专门的公众参与的组织和管理部门，引导社会参与向专业化方向发展。为保障政府与公众间信息的畅通，除了要建立完善的信息公开制度外，还要发挥大众传媒的作用。此外，要大力发展社会经济，为公众参与提供充足的经济和技术保障，优化社会参与治理的物质条件，为社会参与提供根本动力。

(五)政府作为:强化政府作为并发挥政府的引导和规制作用。

我国各级政府要确立现代政府理念，克服传统行政管理观念的束缚和影响，始终站在公民的立场上思考和行动，时刻牢记自己是代表公民进行治理，有责任促进社会参与。在促进社会参与方面，高效能的公共管理者要做到:提前预测问题和界定问题，而不是由外界强压问题;知晓将要从社会参与中获得什么;意识到社会参与必然要分享决策权力;提前确定哪些问题可以与公众协商，哪些问题不可以;选择参与者;选择适当的参与形式;建立良好的信息反馈机制;时刻把握公共利益的走向;接受失败并从中吸取教训，不把社会参与本身当做是非评判的标准;①采取有效措施，对社会参与进行引导和规制，引导公众进行理性参与，让社会参与能够在法律的框架内有序进行。特别地，要增强政府的回应性，提升政府公信力。一方面，可以由政府委托独立第三方机构征集民意、解读民意。另一方面，要对征集过来的民意有更透明、更细致的回应，呵护公民参与民调的热情与信心。对于反对的声音更应当慎重处理并予以说明。