论我国人民陪审员制度存在的问题及完善措施

周彩云

(南阳市委党校 法学教研室，河南 南阳473000)

1 我国现行人民陪审员制度的概念及特点

人民陪审员制度，即由依据法定程序产生的人民陪审员，依法参加人民法院审判活动，并与法官具有同等权力的司法制度。自2004 年《决定》通过之后，最高人民法院联合司法部出台了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，又根据该意见，下发了《人民陪审员管理办法》《人民陪审员培训实施方案》。相比较于《决定》颁布之前，我国现行的陪审制度有以下特点。

1)人民陪审员的任职条件有了规定。按照《决定》公民要担任人民陪审员，必须具备四大条件:①拥护宪法。②年满23周岁以上。③品行良好，公道正派，身体健康。④具有大学专科以上文化程度。这些任职条件的规定为各地基层法院选任人民陪审员提供了可运用的依据。

2)陪审案件的范围有了规定。依照《决定》，人民陪审员可以参与陪审案件的范围主要有两种情形:一是在社会上产生较大影响的第一审刑事、民事和行政案件。该内容给各级法院审理一审案件时是否采用陪审员提供了依据。二是当事人申请使用陪审团审理的刑事案件、民事案件和行政案件。该规定其实赋予了当事人一种要求采用陪审团的权利。

3)人民陪审员的审判地位有了规定。依据《决定》第一条规定:“人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除了不得担任审判长以外，同法官具有同等权力。”这些内容则说明了人民陪审员在审判中有审判人员的职责，应当依法行使国家赋予的审判权。

4)人民陪审员的选任方式及任期有了法律依据。人民陪审员的选任方式就有两种，即“自荐”和“组织推荐”。不管是自荐还是推荐，最终都要经过审查，而后由基层人民法院院长提出陪审人员的人选再由同级人大常委会任命。因为我国人民陪审员并非一案一选，所以就有了任期的规定，即《决定》第九条规定的人民陪审员的任期为5 年。

5)明确规定了人民陪审员的补助问题。《决定》明确规定了:“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年平均工资水平，按照实际工作日给予补助。”这些规定从法律上明确了陪审补助的机构、补助的费用种类和补助的标准，能够从经济上保障人民陪审员制度的贯彻落实。

2 我国现行人民陪审员制度存在的问题

自《决定》颁布以来，已有10 年的司法实践运行，但从有关资料来看，我国现行人民陪审员制度在实践中仍存在着一些问题。

1)人民陪审员不具有广泛性，呈现精英化趋势。如江西省南昌市西湖区人民法院选任了39 名人民陪审员，其中研究生文化程度3 人，大学本科文化程度11 人，大专文化程度25 人，有16 人为党员;人员结构主要由街道社区干部、辖区企业干部、大学教师组成。

2)人民陪审员的参审机会不均等，对参加案件审理的人民陪审员并非随机抽取。虽然基层人民法院都选任了人民陪审员，但实践中却出现了有些与法院关系比较熟悉的陪审员能够参与审理案件数百起，而有的仅仅参与少量几起，甚至有的全年都没有参与过一次案件审理。

3)陪审案件范围不广泛。虽然《决定》第二条规定人民陪审员可以参与审理社会影响较大的刑事、民事、行政第一审案件，但现实中，象“许霆案”“周老虎案”“邓玉娇案”以及“药家鑫案”等，可以说是社会公众都认可的在社会上有较大影响的案件，却并没有人民陪审员参与审判的消息。

4)有些人民陪审员有职业化的倾向。在我国部分法院，所选任的人民陪审员参与案件陪审的少至5 年，多则更长。有的陪审员每年陪审达到几十件，多的达到数百件，由于多年的工作经验积累，这些人民陪审员可以称得上是“职业法官”了。

5)司法实践中，陪审员“陪而不审、合而不议”的现象比较突出。虽然《决定》中规定人民陪审员享有同职业法官同等的权力，但在审判具体案件时，有的陪审员只是静坐，自始至终一言不发，既不审又不问，只是充当法官的陪衬;合议庭合议案件时，有的陪审员仅仅凭个人经验或民间风俗发表一些无关痛痒的看法，有的只是对主审法官意见进行简单重复，有的陪审员发现自己的看法和法官有异时，盲从职业法官的意见，不敢坚持自己的见解，还有的陪审员根本不发表意见，出现典型的合而不议现象。

3 完善我国人民陪审员制度的措施

1)恢复人民陪审员制度的宪法地位，完善人民陪审员制度的立法内容。宪法作为国家的根本大法，是对公民基本权利和义务的高度概括和体现。我国1954 年《宪法》和1978 年《宪法》中都明确规定了人民陪审员制度，而1982 年《宪法》却删除了这一制度，造成了现行宪法对人民陪审员制度没有规定的局面，出现了法律空白，因此有必要恢复人民陪审员制度的宪法地位，在宪法中明确规定“人民法院审判案件要实行人民陪审员制度”，为进一步完善我国人民陪审员制度提供宪法依据。再者现行人民陪审员制度的规定比较零乱，因此需要对我国三大诉讼法、《人民法院组织法》《决定》等进行梳理，要对有关条款进行系统的修改完善，以统一和规范人民陪审员制度的实施，并可以在此基础上出台一部正式的《中华人民共和国人民陪审员法》，让人民陪审员有法可依。

2)取消或降低人民陪审员任职条件中的学历限制，扩大选任范围。陪审制设置的目的在于让广大人民群众参与到司法审判活动中来，以实现司法民主，所以陪审员应当具有广泛的代表性和群众性。但我国的《决定》及《实施意见》中均规定了陪审员要具有大学专科以上的文化程度，这就造成了能够进入陪审员名单的只能是行政机关、社会团体、企事业单位的领导干部、管理人员和专业技术人员，而那些无职业人员、下岗职工以及广大农民均没有机会参与到司法审判活动中来。因为陪审员的来源范围不广，就不能代表不同社会群体的利益，也不能反映不同社会群体的意志。所以只有取消或降低学历限制，向基层拓展，选任基层组织中文化素质高的，精通法律、懂得社情民意的，帮助群众处理日常工作实践经验丰富的，为人公道、正派、群众基层较好的基层干部和工作人员，吸纳到人民陪审员的队伍中来，让更多的人民大众能够通过人民陪审员制度这一渠道参与到司法活动中来，从而有效地发挥人民陪审员制度的作用。

3)明确人民陪审员陪审案件的范围。虽然《决定》对陪审员参与审理案件的范围做出了规定，即“社会影响较大的刑事、民事、第一审案件”以及“当事人申请人民陪审员审判的案件”，但“社会影响较大”是一个很有弹性的概念，就因为其含义不明，所以造成了公众认为很有影响力的案件没有人民陪审员陪审的情况，因此有必要对“社会影响较大”的范围给以确定，以便于实际操作运用。

4)减少人民陪审员任期，取消法院对陪审员的考核规定，增加陪审员的义务性内容的规定。陪审员任期规定为5 年，但因为没有规定任期届满后不得连任，所以容易造成实际中的连选连任，导致部分陪审员成为“专职法官”。以笔者意见，可以考虑把陪审员的任期修改为1 年，而且连任不得超过两届，并且应该设置陪审员审判案件数量的上下限，一方面以此提高陪审员的流动性，防止陪审员因长期任职成为“编外法官”，另一方面也防止陪审员不履行陪审职责，避免出现一案也不参与审理的现象。另外对陪审员的考核规定是由人民法院参照考核职业法官的办法进行，容易造成陪审员在办案过程中看法官的脸色行事，在关键时刻腰杆挺不起来，因此有必要取消由法院对陪审员进行考核的内容，可以改为由同级人民代表大会常务委员会进行考核，并可以将考核结果在媒体上公开。同时可以参照法德等国的办法，增加人民陪审员的义务性规定，例如陪审员不得泄密;不得与案件当事人密切接触;不得徇私枉法等，陪审员违反了上述义务性规定应该给以罚款制裁，这样既让陪审员享有了权力，又让其履行了义务，可以增强其责任感。

5)建立人民陪审员随机抽取制度。应将人民陪审员的整体信息输入电脑系统，形成人才库，向社会公布名单，增加人民陪审员参审案件的公开性和透明度，让人民陪审员也处在“阳光下”，接受公正的评判，同法官一样能同等地适用回避制度，遇到具体案件由电脑随机抽取，而不是法官凭关系、靠印象去选择自己喜欢的、配合默契的陪审员参与案件的审理。这样能真正做到让人民放心，让群众满意。

6)在一定范围内适用陪审团制度，以减轻人民法院办案压力。由于陪审团制度在一定程度上可以增强司法的民主性，强化司法独立，增强司法权威，因此在我国当前一定时期内人民群众对司法结果意见比较大、信任度不高的情况下，在部分案件的审理中采用陪审团制度，由一些人民陪审员直接参与司法审判活动，会大大减轻法院及法官的办案压力，增强法院审判的公信力。

7)设立专门的陪审员管理监督机构，对人民陪审员进行监督和管理。当前，各级法院都设立有陪审员管理办公室，对陪审员的选用及教育培训进行管理。这实际上会造成陪审员看法官脸色行事，看法院的反应做事，失去陪审的意义。因此，有必要另设立一个陪审员管理监督机构来履行监管职责。此外要有计划、多方式的对人民陪审员进行全方位的培训，不断加强新形势下人民陪审员的自身建设，加强政治思想教育工作，增强其使命感和责任感，这样就不会认为自己的位置微不足道而甘当“陪衬”，避免“审而不议”的现象。

4 结语

人民陪审员制度是吸收人民群众参与司法审判活动的一种重要形式，是我国社会主义民主和法制建设的一项重要措施，是我国为追求司法民主，保障司法公正而使用的制度。尽管在司法实践中仍存在着这样那样的问题，但它在促进我国法制建设健康发展方面仍发挥着积极作用，因此，我们需要在实践中不断总结经验，在立法上对人民陪审员制度进行完善，在实践中对人民陪审员制度给予重视并具体加以贯彻落实，使其能够更好地实现司法公正的目标，为构建和谐社会提供有力的司法保障。参考文献:

［1］ 祖鹏，李玉华.人民陪审制度的理论与实践［M］北京:法律出版社，2012.