我国都市老工业区转型发展的若干思考

芮晔平

（上海市信息中心 上海 200050）

我国都市老工业区转型发展的若干思考

芮晔平

（上海市信息中心 上海 200050）

2013年，国务院批准《全国老工业基地调整改造规划(2013-2022)》，全面拉开了我国老工业区转型发展的帷幕。国内外理论研究及相关实践表明，老工业区转型发展对于产业结构调整、城市功能再造以及可持续发展具有非常重要的意义。本文在总结国内外老工业区转型相关理论研究的基础上，重点剖析目前我国都市老工业区转型发展中面临的主要问题，并提出都市老工业区下一步转型发展的基本思路。

老工业区，转型，二次开发

一、都市老工业区转型发展的背景及理论研究

（一）什么是老工业区

老工业区是指以钢铁、化工、纺织、机械等传统制造业为主的工业区块，它对早期的工业化与城市化发展做出了巨大贡献。但随着新技术革命的发展，制造业呈现出新的集聚模式，出现了诸如高新技术产业园、生态工业园、创意产业园等新兴工业区。与新兴工业区相比，老工业区普遍面临产业结构低档、生产技术落后、产品竞争力差、生态系统脆弱、基础配套不足等问题。我国都市老工业区主要包括25个直辖市、计划单列市、省会城市以及95个地级老工业城市的中心城区老工业区和城市郊区老工业基地。

（二）为什么要转型发展

1、全球产业发展的必然趋势。20世纪中期以来，影响全球产业结构的因素发生了重大变化。一方面，信息化引领的科技革命突飞猛进；另一方面，能源危机和环境问题日益突出。在两方面因素的共同影响下，世界主要城市纷纷由工业主导转向金融、贸易、科技、信息以及文化等多元化发展，人类社会开始迈向“后工业化”时代。德国鲁尔区、英国中部工业区、美国东北部工业区等老工业区纷纷转型，通过二次开发成为高新技术、文化创意、总部经济等新兴产业集聚区。

2、城市可持续发展的内在要求。城市是人类社会最重要、最集中的生产和消费场所，经历了人口激增、环境污染、交通拥堵等诸多问题后，复兴与可持续发展成为城市新的主题。大量的老工业区占据着城市的中心区域、滨水区域、交通要道等重要位置，但其粗放的发展方式和薄弱的生态基础已不适应城市可持续发展的要求，因此，老工业区的转型与二次开发往往成为城市复兴与可持续发展的关键。

3、城市发展空间面临的具体挑战。从世界城市发展历史看，合理控制建设用地规模对城市的宜居与否至关重要，伦敦、巴黎、东京等国际大都市建设用地占陆域面积比重大都在20-30%之间，目前我国主要城市的建设用地比重大都已超过30%，部

分城市已超过40%，接近50%的生态极限值。通过老工业区转型与二次开发，不断优化土地存量、提高开发质量成为我国大都市优化发展的必然选择。

（三）老工业区转型理论研究

工业化是近现代人类文明的主要推动力，作为工业化重要载体的工业区的兴衰变迁，也成为经济学家们研究的重点。从研究工业区形成与发展的工业区位、增长极、产业集聚等理论，到研究老工业区衰退的生命周期、循环累积因果、路径依赖等理论，再到研究老工业区转型的产业结构调整、区域创新、区域经济干预、城市更新以及可持续发展等理论。尤其是20世纪40年代以来，学术界对于老工业区转型发展做了大量研究。

从产业结构调整理论角度，罗斯托(W.W.Rostow)认为，主导产业带动区域经济增长，但随着的技术与影响力扩散，会逐渐陷入衰败，从而被新的主导产业所取代。芮明杰(2005)认为，通过衰退产业调整，将生产要素从衰退产业和低效企业向新兴产业和高效企业转移，是产业结构转型成败的关键。张国红认为，产业结构调整和主导产业升级是东北老工业基地转型的关键。

从区域创新理论角度，菲利普·库克(FillipCooke)在《区域创新体系：在全球化世界中治理的作用》一书中指出，企业、政府、高校、科研机构以及中介服务机构，通过相互联系、相互作用共同形成区域创新体系，从而推动区域内新技术和新产品的产生、流动、更新以及转化。陈涛(2009)认为，老工业区的转型，并不简单地表现为企业、技术和生产要素的改造，而是一个系统性的工作，要通过构建创新体系来完成区域整体转型发展。

从区域经济干预理论角度，海尔曼·皮拉特(1990)认为，在德国鲁尔区转型过程中，政府发挥了重要作用。主要表现为，推动高校和科研机构集聚，推动成立大量的技术中心和孵化器，加强基础设施建设、生态规划以及环境保护等。常丽(2005)将德国鲁尔区转型过程中政府的作用总结为以下方面，分别为加强政策引导、政府财政资金支持、合理调整产业布局、引导发展新兴产业、推动区域资源整合利用、完善基础设施建设、改善生活与就业环境等。

21世纪以来，国内外学术界从城市更新和可持续发展等理论角度，系统分析了都市老工业区衰败的成因，并从经济结构转型、城市景观改造、工业建筑二次开发利用、邻里复兴、公众参与、环境保护等多个角度进行了有益探索。

二、都市老工业区转型面临的难点问题

目前，国内对都市老工业区转型已基本形成了共识，但难点在于如何推动其转型发展，主要表现在以下几个方面：

1、劣势企业迁不走。经济学上有个“机会成本”的概念，是指为了得到某种东西而放弃另一些东西的最大价值。企业迁与不迁，也是一个涉及“机会成本”的问题。以上海为例，上世纪七八十年代以来，大量老工业企业从上海中心城区迁往郊区，这些企业通过外迁不仅可以获得优惠的政策，还将以更低的成本获得更大的厂房和更好的配套，在当时的环境下，企业外迁的“机会成本”较低，外迁总体上利大于弊。近年来，传统制造业日渐低迷，商业用地价格不断攀升，对很多企业来说“生产什么已不重要，在哪里生产才是关键”，加上工业用地出让年限以50年为周期，企业外迁的“机会成本”大增。往往表现为政府越积极主动，企业越觉得可待价而沽，迁移难度也越大。此外，企业外迁还涉及厂房建设、市政配套、设备购置、职工安置等复杂的利益补偿，以及受到短时期内的产业空白、就业问题以及税收问题等因素干扰。

2、优势企业引不来。目前，都市老工业区转型不是想不想的问题，而是不知往哪里转，或者引不来合适的企业。这就涉及到两方面的问题：一是发展战略缺位，老工业区转型缺少明确的产业发展战略导向；二是管理体制缺位，老工业区转型以政府主导，延续原来的工业开发管理思路。上述问题越是低级别的工业区表现越明显，既没有明确的发展方向，也缺少足够的开发管理能力。此外，受工业用地收储成本上升过快等因素影响，老工业区转

型主要以“点”上的单个企业调整为主，难以将闲置的、低效的、小规模的土地整合起来，进行较大规模的整体二次开发，工业区景观败落、服务设施匮乏、生态环境恶化等问题也难以得到根本解决。由于总体环境较差、大体量开发难度较大，龙头企业不愿进来；由于商务成本较高、配套设施不足，中小企业不敢进来。

3、企业就地改造难。从国外老工业区转型历程来看，通过对老厂房的分割和改造，发展研发、创意、商务等现代服务业的案例比比皆是。国内老工业区转型过程中，针对企业土地再利用的相关政策过于死板、繁琐，制约了企业就地改造。传统工业企业转型发展生产性服务业有两条途径，一是保持土地性质不变，但现有政策规定厂房或楼宇不能分割转让，实际操作的难度过大，利用效率不高；二是工业用地转为商办用地，尽管目前国内部分省市已对存量工业用地开发方式进行了突破，允许单一主体或联合开发主体采取存量补地价方式自行开发，但二次开发土地成本较高，以上海为例，市场评估地价按不低于相同地段办公用途基准地价的70%计算，转型成本比较较高。即使上述土地政策得到解决，存在引进企业与园区总体产业定位是否一致的问题。还由于缺少相应的规划引导以及园区管委会管理缺位，很可能面临需要三次开发的问题。此外，尽管各级政府大力支持利用老工业厂房兴办文化创意、研发设计、信息服务等新兴产业，但政策以短期扶持为主，缺乏长期激励机制。

三、都市老工业区转型发展的基本思路

我国都市老工业区转型成功与否，影响因素有多个方面，其中关键的因素表现为三个方面：一是产业选择，二是土地政策，三是制度环境。

1、产业转型发展是核心。都市老工业区转型说到底就是实现传统制造业向新兴产业和现代服务业转型。首先，要紧跟国际产业发展的新趋势和国家产业战略的大方向。全球产业发展呈现“创新、融合、产业链”等三大重要特征，科技创新催生了以新能源、新材料、信息技术、生物科技、节能环保等为代表的战略性新兴产业发展，并成为未来我国产业重点发展的方向；科技创新还通过对传统产业的渗透与融合，推动实现产业的高端化发展和产业链的延伸发展，促进形成了智能制造、精细化工、电子商务、平台经济、互联网金融等新业态和新模式。其次，要认清都市老工业区自身所处的发展环境。由于不同老工业区的产业基础、所在区位、管理层级、土地利用情况等各不相同，引进和培育的重点产业也会各有侧重。若靠近城市中心区或滨水区，应该注重发展现代服务业，重点开发休闲旅游功能；若周边有较大规模的工业区块，应该注重发展生产性服务业；若周边有大学园区，则应该更加侧重产学研结合，等等。

2、土地二次开发是关键。都市老工业区转型升级主要是对旧工业用地进行重新规划、整合，提高土地产出效益，土地二次开发成为老工业区转型的基础和关键。一是要规划先行。在《全国老工业基地调整改造规划(2013—2022)》的指导下，各省市要加快推动对老工业区土地权属、出让方式、年限、产权等现状的梳理工作，积极编制老工业区转型发展规划、老工业区存量土地二次开发的年度计划，加快更新老工业区控制性详细规划，确保工业区土地合理有序开发。二是要政策创新。健全土地收储机制，探索建立由土地使用权人与政府联合储备和开发的机制，或者以返还一定比例建筑面积为前提的收储机制。完善土地供应制度，探索推行土地出让区别年期制度或标准厂房分割出让制度，制定优先使用存量土地的鼓励政策，提高闲置土地和厂房的使用率。三是要管理完善。建立老工业区土地二次开发管理机构，形成跨区划、跨部门的协调管理机制。鼓励高水平开发区对老工业区进行品牌和管理输出。建立适当的工业用地变性的调控机制，以合同管理和土地供后绩效评估为主的监管机制。

3、完善制度建设是重要保障。都市老工业区转型发展是一项系统性的工作，科学的制度安排，对于老工业区转型发展具有十分重要的意义。一是要理顺政府与市场的关系。充分发挥市场在老工业区

转型与二次开发中的作用，大力引进或培育专业的产业运营商和园区运营机构，真正落实市场在资源配置中的主导作用。政府主要负责制定规划并出台相关配套政策，如加强生态环保、节能减排、安全生产等监管手段，加快衰退产业（企业）的资源调整；利用负面清单管理方式，避免衰退产业和劣势企业进入工业区；完善交通设施、公共服务、居住环境，为企业落户工业区创造良好的外部环境等。二是要理顺短期与长远的关系。从长期看，都市老工业区转型是大势所趋，对城市经济结构调整与可持续发展具有重要意义。但从短期看，地方政府还面临财政、税收、就业，甚至是工业区土地利用效率考核等问题。根据国外经验，都市老工业区转型升级往往需要经历较长的过渡期，我国都市老工业区转型必须具有“有舍有得”的长远发展眼光，地方政府需要建立包容、长远的发展理念，在考核机制方面也要做出相应调整。

[1] Philip Cooke. Regional Innovation System: CompetitiveRegulation in the New Europe. Geoforum，1992

[2] 芮明杰. 产业经济学[M]. 上海财经大学出版社，2005

[3] 陈伟基. 深入推进上海工业用地二次开发对策研究[J]. 科学发展，2012(11)：90-99

[4] 陈涛. 德国鲁尔工业区衰退与转型研究[R]. 吉林大学，2009

[5] 张国红. 产业结构调整与区域经济增长—东北老工业基地振兴的关键[J]. 商业研究，2004(24):173-175

[6] 常丽. 政府环境在老工业基地振兴中的作用—德国鲁尔区的实践与启示[J]. 科技和产业，2005(2):8-12

[7] 阳建强，罗超. 后工业化时期城市老工业区更新与在发展研究[J]. 城市规划，2011，4(35)：80-84

(责任编辑 崔金路)

Sowe thoughts about the trans formation and de velopment of urban olddusitrial areas in China

Rui Yeping
(Shanghai in for mation center,shanghai 20050,China)

The State Council of PRC approved the “planning adjustment and reform the old industrial bases in thecountry (2013-2022)” in 2013, the transformation and redevelopment of old industrial areas officially kicked off.According to the domestic and international theoretical research and practice, the transformation of old industrial areasis very important to the adjustment of industrial structure, city reconstruction and sustainable development. In thispaper, the author Summarizes theory of the transformation of old industrial areas, and focuses on the main problemswhich we faced in the transformation and redevelopment of old industrial areas, and proposes the basic idea of nexttransformation.

old industrial areas, transformation, redevelopment

A

1004—1877（2014）04—088—04

2014-04-06

芮晔平（1982-）男，江苏高淳人，上海信息中心，中级经济师。