社会转型时期我国政府信任生成的内在逻辑
——基于公民主体视角的考察*

汪家焰,赵 晖

(南京师范大学 公共管理学院,江苏 南京 210023)

信任是对未来可能性的一种预期,波兰学者彼得·什托姆普卡给信任下了一个形象的定义:“信任(trust)就是相信他人未来的可能行动的赌博……信任是建立在对他人在未来的一些场合会如何表现进行个人推测的基础上”[1]33。当我们说A信任B时,实际上是一种将来时态的表达,纽约大学政治学教授罗素·哈丁将其看作是一种暗含利益的表达[2]22,即A对B未来可能行动X(暗含A的利益)的一种期望。既然是对于X进行的推测,它必须建立在A掌握足够有关X的信息基础上,A掌握的信息越充足,A对B的信任就越容易形成,反之亦然。如果A 代表公民,B代表政府,X代表政府为公民利益而付诸的公共行动,政府信任就是作为公共权力承载主体的政府与公民权利主体之间的一种互动关系,包含三层涵义:(1) 公民对政府将来为他们的利益行事寄予期望;(2) 政府对公民做出代表他们的利益行事的承诺;(3) 政府兑现了承诺,公民也有能力对政府为公民利益服务的动机与行动做出理性判断。由此可见,政府信任是由政府与公民两个主体通过双向互动共同建构起来的,从公民主体的视角来看,它是建立在公民对政府为公民利益服务的动机所作的相关判断基础上的,涉及三个关键因素:第一,公民期望政府为自己做什么事,即他们的利益诉求是什么?第二,公民对政府实现承诺的行动进行判断依据哪些信息,从哪些媒介渠道获得?第三,公民有没有能力以及有多少能力对政府实现承诺的行动进行认知判断?因此,本文拟在公民主体这一视角下,从利益诉求、信任信息、信任能力三个层面考察转型时期我国政府信任生成的内在逻辑。

一、利益诉求:公民信任政府的现实导向

在现代民主国家,政府是以公共利益为根本价值旨归的,表现为在公众各种不同利益之间保持“中立”的姿态,代表全民的普遍利益,并以行政的公共性体现出来。公民对政府未来行动寄予的期望中暗含着自身的利益诉求,在现实导向上,公众对政府可信性的认知与判断是结果导向的,其利益诉求被满足的程度成为他们评判政府的重要标准。然而,在纷繁复杂的今天,公共利益的观念本身也变得聚讼纷纭,难以达成一个广泛的共识,每个人都可以对其进行自我注解[3]。因此,利益与价值诉求多元化发展成为当今我国政府信任生成必须面临的挑战。

一方面,就“公民角色”的概念来看,公民是在逻辑序列构架上立于国家之前的具有利益诉求的个体,其要件包括:私人诉求,体现为私人;公共诉求,体现为集体人;社会诉求,体现为国家人[4]。因此,“公民角色”是一个集私人、集体人和国家人于一身的复合体。在改革开放之前,个体与国家处于高度一体化的状态,个体私人利益与国家集体利益具有同质性,个体对国家的认同与服从更多是靠信仰的力量维持着。但是,“文革”的十年动荡却将民众心中的信仰力量肢解了,随着改革序幕的拉开与社会的转型,个体与国家的一体化结构开始松动。利益与价值的多元化使私人诉求、集体诉求与社会诉求出现异质化的发展,当公民向政府诉诸利益表达时,私人利益、集体利益与社会利益三者之间就会有一个序列优先性的问题。随着市场化的转型,个体的私人利益诉求开始不断增多,个人主义之风开始盛行,个体追求的物质化倾向不断显现,个体向政府诉诸利益表达时更多表现出私人性质,寻求个人切身利益的满足与保障。即便是集体性的利益诉求,也仅局限于部分公众因共同利益受到损害,暂时达成共识并诉诸集体表达。例如,当下社会频发的群体性事件中,绝大多数都是公民维权性质的,而且具有相当的分散性和差异性,涉及征地拆迁、环境保护、医疗保障、社会服务等领域的重大民生问题,但涉及的主要是他们自身被损害的切身利益,根本动机就是向政府部门寻求受损利益的相应补偿。在社会利益表达层面,公民的权力主体意识开始初显,意识到自己是公共权力的所有者,政府应当维护公民的正当权利不受侵害,并严格遵循自己的行为边界。但在实践层面,我国公民的主体意识还停留在追求个人权利的实现上,具体体现为经济权利的实现,而社会权利与政治权利的诉求还处于较低水平;公民对公权力的期许也还比较感性,渴望有一个“偶像式”的政治能人给他们带来福祉。由此可见,在公民利益诉求的表达上,多体现为个体性的具体利益诉求,差异性和异质性非常明显,造成“政府善抓大事”与“百姓偏爱小事”之间的紧张关系,结果是政府该管的事情没管好,不该管的事情越管越乱,民众则把怨气都撒在政府身上。

另一方面,在改革开放之前,我国还处在一个普遍贫穷的时代,全国上下面临的首要问题就是摆脱贫困,所以,在利益诉求上是一元化的。随着改革开放的深入,社会上的不同需求开始显现,一元化的社会开始向多元化的社会转变。多元化的社会意味着各种差异性甚至互相对立的利益诉求、价值观念和生活方式,可以在社会中同时存在,从政治发展的角度来说,一个真正意义上的平权社会开始出现了。但是,随着社会财富的不断增长,分配不公的问题也开始凸显出来,因不同利益之间的冲突导致的社会矛盾日趋明显。尤其是20世纪90年代以来,中国确定了市场化的改革方向,不同的利益需求之间开始发生进一步分化,互相之间的冲突不断扩大。而“先富带后富”的非均衡发展战略选择和“效率优先”的政策导向,使社会财富为少数人占有,贫富差距日益扩大。社会底层向上流动机制的普遍缺位使得社会各阶层之间的关系结构逐步被定型化,再加上非规范市场运作与非规范权力运作的叠加,为腐败的滋生提供了温床。平权社会下的普遍性生存比较,使占绝大多数比例的社会底层民众心中萌生出一种强烈的社会不公感。因此,在中国社会出现了两种相互对立的现象并存的局面:一面是权钱结盟的“寡头”现象,另一面是仇官仇富的“民粹”情绪,两者的叠加成了中国社会矛盾危机的潜在导火索。而我国政府在这一阶段由于职能转变不到位和职能错位,全能型政府的影子还“隐蔽性”在场,导致公众抗争的矛头总是指向政府,直接影响政府信任的生成。

二、信任信息:公民信任政府的认知依据

信任信息是公民认知判断政府可信性的现实依据,来自不同媒介渠道的信息对公民信任政府态度的形成有重要影响。改革开放之前,公民认知政府的信息来源渠道是比较单一的,在相对封闭的国家结构体系中,公民往往只能通过党和政府的官方话语输入感知到政府的形象,而官方话语的排他性又使公民不可能产生质疑的声音,因此,公民对政府的信任程度比较高。社会的转型打破了这种封闭的结构体系,尤其是互联网技术的发展,使公民的话语空间进一步拓宽,官方话语传输的单声道被多元话语频道所替代,并编织了政府信任生成的复杂图景。当前,我国公民认知政府的媒介渠道主要有。

(一) 官方的话语渠道

尽管公民获取信息的渠道发生了多元化的转变,但官方话语的主导地位并未发生根本性动摇,它一般是自上而下的主导式输入,主动塑造着公民心中的想象,公民正是在被动接受与理解信息的过程中建构其对政府的信任。当然,除了基层政府,公民对各级政府的感知往往比较抽象,缺乏切身的体验。政府为了取信于民,往往会采取一些策略性的方式使自身人格化,间接塑造公民的体验感,常见的方式有以下两种。

第一,政治图像的形塑。政治图像是公民获取信息与认知政府最常见的途径之一,一般由政府当局借助官方新闻媒体描绘出一幅幅反映政府形象的画面,例如:政府官员走基层,国家领导人发表公开讲话等,它能够通过焕发公民心中的意义联想来产生对政府的认同感。在官方的新闻规制下,那些可感的政治画面所呈现的往往是政府官员体恤民情、积极有为的正面形象,以促进公民对政府产生信任感。

第二,官方文件的话语传输。诸如政府工作报告、党的政治报告等官方文件也是公民获取政府信息的来源之一,但由于其形式比较正式和书面化,对民众认知的影响没有政治图像那么明显。官方文件的话语的典型特点是:“总结过去的工作成果,反思未做好的工作,规划美好的未来蓝图”,而且在总结过去工作成果时往往以具体的数字政绩显示,反思未做好的工作时则比较模糊,总体上是给人以对未来充满信心的感觉。在公民心中,这种感觉往往也比较抽象,现实中的落差容易降低其在公民心中的可信度。

(二) 政治接触

相比较于政治图像和官方文件在公民心中所塑造的间接体验,政治接触则是政府官员与公民“面对面”的在场式互动,公民对政府的感知也更直接、更真实。但是,在这一获取认知信息的渠道中,有两种情况促使了公民对政府不信任的生成。

其一,从公民对政府的感知角度来说,政府为公民提供公共服务的过程与结果的质量对公民的信任态度影响较为明显。有研究者通过实证调查分析显示,政府服务质量在反应性和保证性两个维度上对政府信任的影响系数较大,前者体现为政府部门积极主动为社会公众服务并及时解决公众亟待解决问题的意识,后者体现为政府行政人员的真诚、知识、品德会大大影响社会公众对政府服务水平的评价[5]。而在现实生活中,公民在去政府部门办事时,经常会遇到“门难进、脸难看、事难办”的困惑,结果就导致政府在公民心中的形象严重受损,政府信任度遭受拷问。

其二,信访。信访制度是一种具有中国特色的制度安排,在我国社会主义民主法治建设的过程中,由于获取信息的渠道不畅通,信息传递的机制也不健全,信访制度成为国家治理信息纵横传递的重要渠道[6]。信访这一信息传递的渠道具有双向性,当公民向信访部门反映问题并寻求解决时,对政府来说是获取了民情,而对公民来说,政府对问题的解决好坏与否,则又反过来向公民传递了认知政府的信息。但是,信访本身并不是一种解决对信访者不公处置导致的各种问题的方式,而仅仅是一种传递国家治理信息的特殊方式。在信访过程中,这一制度的功能却被扭曲了,公民上访都希望政府能为他们解决问题,但在政府职能的设置中却没有相应的解决问题的权限匹配,公民只得逐级上访。但对公民来说,他们上访的政府层级增加一级,获取对政府的负面印象和挫败体验感就增加一级,对政府的信任半径也就随之缩短一级,这也是造成当前我国政府信任度下降的重要原因。

(三) 网络传媒

随着互联网技术的发展,公民通过网络传媒可以获取海量涉及政府的信息,同时,随着网络信息获取量的几何级数增长,也给公民带来了辨别信息真伪的困惑,从而影响着公民对政府的理性判断,成为影响政府信任生成的一支不可忽视的强劲力量。作为新兴的传媒力量,互联网是公共舆论的重要载体,在政府、市场与公众三者的关系网络中本应该扮演公共性的角色,实际上它却更多起着相反的作用。西方学界有关媒体对政治信任的影响研究,有一个重要的理论范式:“媒体抑郁症”,即媒体的负面报道或恶意攻击是造成公民对政府机构和政治人物不信任的关键因素[7]。在网络场域中,公民对政府的认知、判断、评价进而达成信任是一个复杂的信息传播与接收过程,它不仅涉及个人的社会体验与内在信息的处理和认知,还涉及网络空间中的信息流通、交换与互动。由于网络空间“言说者”的匿名身份和去中心化,每个人都可以充当社会事件的“定义者”,并在相互之间传递,认知结果不可避免地会受到群体感染,甚至形成集体形象刻板化。

近年来,涉及群体性事件、征地拆迁、城管执法、“官二代”等社会焦点问题频发,实际上,这些问题都是伴随着社会转型而出现的,背后暗含着阶层分化、资源的非均衡分配、利益诉求多元化与政府公共政策之间的冲突等深层次问题。然而,在政府与公民的利益对立中,网络舆论往往都偏向于弱势群体,对他们进行“悲情化叙事”,这不仅没有促进问题的解决,反而加深了矛盾冲突,促进了社会怨恨的累积,增生了公民对政府的不信任感。

三、信任能力:公民判断政府可信性的关键

公民的信任能力,就是指公民评价、判断政府可信性的能力,是公民能力的重要组成部分。在社会转型时期,我国公民获取关于政府的信息来源多元化,信息的异质性比较明显,要对这些纷繁复杂的信息进行理性的辨别,就需要一定的信息认知与判断的能力。

“公民能力”的概念包含着政治、道德、价值、行为等层面的意涵,西方学者从不同的角度对“公民能力”的研究反映了不同层面的意涵,为我们理解公民信任政府的能力有启示意义。德国学者胡贝图斯·布赫施泰因认为现代民主社会的公民能力可以分为三个层次,其中第一个层次就是关于政治决策实质的认知能力,主要是指公民政治选择的意向[8]23。公民必须对获取的涉及政府政策、行为、价值等方面的信息进行认知,才能做出信任或不信任的选择。加拿大学者W.凯姆利卡将公民能力与公民美德联系在一起,并概括了四种公民美德,其中第一种就是公共精神,包括评价政府工作人员表现的能力以及参与公共讨论的愿望[9]279。笔者认为,具备这种能力和美德的公民,既包括道德判断与选择的能力,也包括质疑与批判的理性能力。前者指公民对现实生活中是非、善恶等现象应该具备道德和价值上的认知、评价和甄别能力,在涉及政府信任的信息洪流中保持自我立场,而不是人云亦云;后者指公民理性认知信息的能力,对不同立场的观点要有批判和质疑的意识,而不是盲目轻信。这些对公民信任能力的形成起着促进作用。

公民信任政府的认知判断能力是内嵌于公民能力的重要组成部分,它必然伴随着公民能力一同发育成长,而公民能力的发育成长又是在现代公民成长过程中完成的,因此,现代公民成长的程度也就决定了公民信任能力成长发育的程度。在社会转型进程中,我国现代公民成长主要集中在公民意识的觉醒和公民教育的提供两个方面[4]。市场化的转型及现代性的不断成长,促进了我国现代公民身份的确立即公民意识的觉醒,20世纪90年代以来频繁出现的公民维权性质的群体性事件表明,我国公民已经具备了一定的维权意识,但这些维权行动绝大多数还仅仅停留在为自身未被满足的个人诉求或受损的个人利益寻求补偿,而且行动的途径也没有寻求制度性的渠道,而是在体制外付诸非理性的群体性行动。可见,我国公民意识的觉醒程度还比较低,这就需要公民教育的外力驱动。

建国以来,我国的公民教育一直以来都是由党和政府主导的,改革开放之前,我国是没有严格意义的公民教育的,而是完全被政治教育所取代,带有十分浓厚的意识形态色彩和强烈的阶级属性。每个人都被严格限制在国家机器中的固定位置,个体只具有国民的身份,在法律上属于国家的一员,真正意义上的公民身份尚未得以确立。虽然大家对国家与政府的认同感和信任度都很高,但国民的认知水平和判断能力还处在十分浅显的层次。改革开放以后,随着意识形态的政治教育逐步淡化,公民教育的议题开始被提出来,但在国家与政府的层面,对公民教育的态度似乎一直处于摇摆状态,以往的意识形态教化功能并没有完全放松,只是以更加灵活的方式进行。政府主导的公民教育也更多集中在社会公德和公民道德教育上,对公民的政治参与能力、理性认知政治事实的能力、质疑能力和批判能力等方面的培育并不成熟。由此可见,我国现代公民成长还处于起步阶段,这也就决定了我国现代公民能力还不是很高,公民的信任能力较低。但是,市场化的转型却使我国公民的利益诉求有了长足的发展,公民在利益诉求的满足上还保留着全能型政府时代的依赖感,因此,我们经常看到这样的情景:不管政府做的好与不好,只要自身的利益诉求没有得到满足,就全归咎于政府,在他们心中,政府就是不可信的。

总体上看,我国公民能力有所成长,但后劲不足,还处于比较低的水平,这就必然会限制公民自身理性的认知、评价、质疑和批判能力的发展。在政府信任关系的互动中,也就缺乏足够的信息甄别和选择的能力,出于风险规避的考虑,他们宁愿选择不信任,这成为当前我国政府信任下降的又一重要影响因素。

四、结语

综上所述,从公民主体的视角来看,利益诉求是公民信任政府的现实导向,信任信息是公民信任政府的认知依据,信任能力则是公民判断政府可信性的关键。但是,在公民利益诉求层面表现出差异性与异质性,利益表达上存在个体私人性的趋向,而断裂的社会结构又使流通与表达机制相对匮乏;在公民获取涉及政府信任的信息及媒介渠道层面,从各种信息渠道获取的信息纷繁复杂,相互交织,给公民的认知判断带来巨大的困难;在公民认知判断政府可信性的能力层面,由于公民认知判断能力的普遍偏低,造成公民在判断政府可信性上的困境。这三个层面的因素在社会转型的复杂背景下相互交织,构成了我国政府信任下降的重要影响因素。因此,要使我国政府信任得以修复和提升,除了政府自身在制度、行为、绩效等方面需要进一步改进与优化之外,现代公民的成长和培育也是我们必须考虑的重要环节。

参考文献:

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