城镇，不是农村转移人口的暂停地

何礼 秦代红 刘礼 刘思汐

农村转移人口市民化是现阶段我国推进城市化、新型城镇化的首要任务和突破口，核心问题就是让农村转移人口获得城市居民同等身份和享有平等权利、实现向新市民的转变。

截至目前，我国城镇化率已经达到52.6%，城镇人口达7亿人，但户籍人口城镇化率只有35.29%，其中的差距就是2.5亿农民工以及约7000万城镇间流动人口。未来城镇化方向，就是如何把2.5亿农民工以及约7000万城镇间流动人口，通过户籍制度、土地制度、社会保障制度等改革促进农村转移人口市民化。本研究以实地调研为基础，结合成都市实践，提出了完善农村转移人口市民化公共服务和社会管理体制机制的建议。

需要解决的问题

本研究通过入户、入铺走访和座谈交流等方式，对农村转移人口情况进行抽样问卷调查，共涉及成都市锦江、温江、崇州、彭州、金堂、双流、蒲江等7个区（市）县，每个区（市）县选择3个乡镇（街道）开展调查（县城、重点镇、一般镇），每个地点调查6—8户。调查对象为农村转移人口本人及其家人已经长期相对稳定地就业、居住和生活在城镇，其在原居住地（农村）还有承包地或房屋。

问卷的主要内容包括被访者基本情况、是否愿意在城镇定居、到城镇就业、居住最担忧的是什么等6个方面的问题，共收集有效问卷135份。

调查问卷反映，目前，影响农村转移人口在城镇稳定就业居住的主要因素有：

一是进城就业不稳定、待遇不平等。农村转移人口虽然在城镇生活，但他们处于“半市民化”状态。其就业的行业主要集中在建筑、餐饮、百货等劳动密集型行业以及自主经营的企业主，对技术、文化水平要求不高，在这些行业就业的共同特点是流动性大、不稳定，且容易受到歧视，少数自办企业的还担心行业门槛低，竞争的压力大，可持续发展能力弱。同时，他们中的多数由于受收入的限制，居住条件也大多不好。

二是参与社会管理的权利不平等。农村转移人口很少参与城镇的社区管理、社区自治、社区活动。社区有什么活动，通知的基本还是户口在本地的居民。

三是对农村财产权益能否得到保障存在担心。农村转移人口对农村土地和房屋的担心，一方面是由于农村现状决定了土地和房屋无法得到有效的利用，流转方式、利用方式的单一性决定其经济价值不能得到真正的体现，如调查对象中农村房屋和承包地流转方式仅为出租，出租率也仅为11.11%和33.33%。另一方面，担心一旦将户籍转到城镇后，将失去征地或土地综合整治的大笔收益。虽然通过调查人员的详细解释如何保障其在农村的财产权利，仍有37.1%的被调查对象选择不愿落户在城镇，担心失去农村的财产，失去集体经济组织的收益，征地时利益得不到平等保障。

四是社会融入问题。在当前现实情况下，农村转移人口大部分需求的满足还主要依赖于农村。如许多农村转移人口在城镇重建原来的生活方式与文化模式，构建一种以地缘关系、亲情关系为主的初级社会群体与亚文化生态环境，交往圈狭隘，阻碍了其对城市社会的认同与归属，同时也不利于城市社会的融合与发展；由于主客观原因，不少城镇居民缺乏对农村转移人口的认同，从心理上瞧不起他们。

成都做法和成效

统一城乡户籍，消除农村转移人口与城镇居民的身份差异。在开展农村产权制度改革，实现农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价的基础上，2010年，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，建立起户口在居住地登记、随人员流动自由迁徙的统一户籍制度，实现户口登记地与实际居住地一致，使农民不再是一种身份，而是一种职业。另一方面，成都市把居住证制度作为户籍管理制度的重要补充。

强化就业服务，促进农村人口向城镇转移。健全完善城乡一体的就业制度和城乡一体的促进就业体系，支持农村富余劳动力、返乡农民工、城镇失业人员就业创业。凡法定劳动年龄内、有劳动能力、有就业要求、在农村没有或已转让土地承包经营权和林地使用权、处于无业状态的本市城乡居民，均纳入失业登记范围，同等享受社会保险补贴、岗位补贴等就业援助扶持政策。

健全完善社会保障体系，为农村转移人口提供平等的社会保障。建立失地农民养老保险和非城镇从业人员综合保险，将其与城镇职工基本养老保险并轨。

建立城市公共服务和社会管理机制，实现常住人口全覆盖。

实施新型农民和新兴城镇居民素质提升工程，促进农村转移人口尽快融入城市社会。

对策和建议

随着城市化进程的加快，农村转移人口市民化问题越发突出。成都市虽然已经探索积累了许多经验，但是在公共服务供给与需求对接机制、社会管理有效性、增强群众自我服务、自我管理动力和能力等方面，仍需进一步加大探索力度。具体建议如下：

一是抓好全域成都规划，提高城镇综合承载能力，促进农村转移人口有序向城镇转移。

首先是健全城镇体系规划。坚持政府推动、公众民主决策、社会参与监督的原则，按照区域发展总体战略和主体功能区要求，结合工业化、城镇化长期、中期和近期规划，修订完善各类城镇产业和人口承载力规划，完善各类规划衔接机制，健全中心城、卫星城、区域中心城、区域中心镇构成的梯次分明、结构合理、功能互补的城镇体系规划。充分发挥区域中心镇吸引农村人口就近就地城镇化的功能。其次不断提升城镇综合承载能力，完善城镇基础设施体系。

二是以户籍制度改革为重点，统筹城乡公共服务，保障农村转移人口平等享受公共服务的权利。

首先是完善农村转移人口户籍服务管理。制定全域成都城乡居民自由迁徙服务管理办法，引导和鼓励农村人口向卫星城市、区域中心城市、小城市、特色镇和新农村综合体梯度转移。调整完善市外人员入户政策，建立适应新型城镇化和经济、社会发展需要的新型实有人口管理工作体系，逐步推进外来农村转移人口公共服务均等化。

其次是保障农村转移人口平等享受公共服务。探索建立与人口流动相适应的城乡公共服务和社会事业设施建设的财政投入体制。保障农村转移人口在实际居住地享受与城镇居民同等的基本医疗卫生的权益。合理配置公共教育资源，保障农村转移人口随迁子女平等接受教育的权利。逐步将住房公积金覆盖范围扩大到在城市有固定工作的外来农村转移人口群体，将在城镇稳定就业的农村转移人口纳入公共租赁住房保障范围。

再就是将农村转移人口纳入常住地城镇就业登记和失业登记管理。

三是完善社区自治体系，创新社会管理，强化社会参与，实现农村转移人口真正融入城市。

进一步完善党组织领导下的新型基层治理机制，促进群众自我教育、自我管理、自我服务和自我监督，培育农民参与基层民主政治建设的习惯和素质。深化社会组织管理制度改革，逐步将社会组织培育发展成为组织健全、功能完善、主体多元，具备承担政府购买服务能力的良性运转的社区组织。大力实施新型农民和新兴城镇居民素质提升工程，在不断加大社区公共服务和社会管理投入基础上，充分发挥社区自治组织、社会组织的引导功能，在社区广泛开展志愿服务活动。

（本文系2013年成都市哲学社会科学规划研究项目。

何礼：成都市委统筹城乡工作委员会、成都市发展和改革委员会主任

秦代红：成都市人民政府行政效能建设办公室主任

刘礼：成都市委统筹城乡工作委员会社会处处长

刘思汐：成都市委统筹城乡工作委员会社会处主任科员。）