一条“还权赋能”的土改脉络

曾乐明

从安徽、四川等地冒险试行“包产到户”，到“联产承包”在全国风起云涌；从农村自发的土地流转，到成都、重庆获准“国家试验”；从十七届三中全会《决定》允许农村土地承包经营权以多种形式自由流转，再到十八届三中全会《决定》赋予农民在土地上的更多财产权利——

理顺农民与土地的关系，贯穿新中国改革历程；数次行至关键的突破，成为烫热的历史刻度，刻画出一条“还权赋能”的改革脉络，宽广而深刻地改变着这片土地上的每一片村落、每一位农民。

从耕者有其田到土地集体化

新中国刚成立，拉开了当时历史上规模最大、最彻底的土地改革运动。

新旧交替之时，政权之于国家的至关重要，土地之于农民的命运攸关，革命理念与农民意识的互化，恢复经济与实现工业化的迫切，汇聚成“箭在弦上”的历史必然，藉由这场土地改革，荡气回肠地展开。

1950年颁布的《土地改革法》，承载着实现中国农民拥有土地的千年梦想，举起了“耕者有其田”的大旗，规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。

这场改革持续至1953年，彻底摧毁了封建土地制度，让3亿多几无寸土的农民，无偿分得了约7亿亩土地和大批农具、牲畜，并且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”，农业生产力获得极大的解放。国家认同的建构，以这次土改契机，全面“嵌入”乡土社会；农民阶层中一系列的价值观念、思维习惯、行为模式等，得以鼎新。

这个以小块地、小农户为特征的“小农经济时代”很快过去。

1955年夏，以避免小农经济局限和生产技术落后为由，农业生产资料的社会主义改造揭开帷幕。自此，农村土地制度先后从土地为农民所有，变为农民所有、集体经营，再变为集体所有、集体经营，社员除保留自留地的使用权外，土地及其它生产资料都实现了集体化，各项资产的所有权、使用权、收益权、处置权均归人民公社。绝大多数社员依赖计划经济生活，集中耕作、记工分、分口粮，俗称吃“大锅饭”。“农民活动管得过紧，经济决策过分集中，利益分配苦了农民”，导致农民出工不出力，生产无效率，农村经济发展迟缓。

“包产到户”开启改革攻坚

到上世纪70年代末，一些地方的“大锅饭”实在吃不下去了。

1978年安徽大旱，欠收。11月24日晚，凤阳县凤梨公社小岗村，18位农民在严立华家低矮残破的茅屋里秘密开会，诞生了一份不到百字的包干保证书。内容主要有三条：一是分田到户，二是不再伸手向国家要钱要粮，三是如果干部坐牢，社员保证把他们的小孩养活到18岁。

当时此举冒有多大风险，从第三条即可“读”出。而前两条的内涵，浓缩成四个字，就是“包产到户”。

就在小岗村召开秘密会议3年前，在四川省广汉县，西高公社金光大队的农民，暗中把田地分到作业组。这一做法当时被总结为“定产到组”，回避了“包”字。广汉另一个公社金鱼公社也作起了“田坎上的文章”——11大队第9生产队把田埂“分”了，第二年又麻起胆子每人包了4分口粮田，余下的仍为集体耕种。1977年，金鱼公社试点“包产到组”，第二年，全社粮食总产量猛增到1300多万公斤，比全县当年增产比例高出一倍。1978年10月，金鱼公社“包产到组”的经验在四川农村推行。

彼时，中央和地方对于“包产到户”的认识还很不一致，批评的声音给“包产到户”的带头人造成很大压力。针对批评，时任安徽省委第一书记万里，表示支持农民的试验。

邓小平早在1962年中共中央书记处一次讨论“包产到户”的会议上，就曾引用“不管黄猫黑猫，只要捉住老鼠就是好猫”来阐释观点。他认为，哪种生产形式能够比较容易、比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式。上世纪70年代末，当“包产到户”遇到重重阻力时，邓小平以极大的勇气和魄力给予了坚决支持，对于联产承包生产责任制的推行起到极为重要的作用。

1982年1月，中共中央第一个关于农村工作的一号文件出台，明确指出“包产到户”、“包干到户”都是社会主义集体经济的生产责任制。1983年底，家庭联产承包责任制已推行到全国农户总数的90%以上。同时，政府鼓励农民发展多种经营，使广大农村地区脱穷摘帽，逐步走上奔富裕的道路。

家庭联产承包责任制的推行，使农村土地制度实现了从单纯集体所有，向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变，中国因此创造了用世界上7%的土地养活世界上22%人口的瞩目成就。

新土改彰显“还权赋能”

“联产承包责任制”行至上世纪末，衬映它“底色”的是中国经济的全面起飞、城市化的狂飙突进。

相形之下，家庭制承包到户的农业生产已显落后，农民虽有小块土地使用权，但不能自由变卖、出租、抵押，不能构成农民的财产性收入来源；农村集体建设用地利用缺乏有效制度规范，不能以合法途径进入工业化和城市化进程；农民无法以自己的土地权利主动参与并分享工业化和城市化的利益。

农业的发展远远滞后于工商业，农村的发展落后于城市，农民的收入增幅落后于城镇居民。城乡二元差距拉大，日益繁华的城市，只留给农村一个遥远的身影。

“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”2002年，时任湖北省监利县棋盘乡党委书记的李昌平，用13个字概括出中国“三农”问题。

改革，依然是从“试验”开始。

1987年，国务院批复某些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使土地经营权流转突破了家庭承包经营的限制，中国土地流转制度进入新的试验期。

紧随其后，1999年的《土地管理法》、2003年的《农村土地承包法》、2005年的《农村土地承包经营权流转管理办法》三部土地大法的颁布实施，意味新时期土改进入“流转大时代”。

“新土改”的焦点落在两座城市：成都、重庆。

2007年，国务院批准重庆、成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，两地不同程度试验土地流转。

成都市从2008年开始启动农村产权制度改革试点，成立国内第一家产权交易所，并形成了多种相对成熟的土地流转模式，比如红砂村的土地租赁模式，龙华村的集中经营开发模式，汤营村的土地入股“股权+红利+工资”模式等。

重庆大胆探索土地流转方式多样化，包括转包、出租、互换、转让、入股、自愿交回等，并创造了土地换社保的九龙坡模式。

各地对农村土地流转的探索，产生了很多新鲜事物。比如，小岗村从“分田到户”到新型合作化，甘肃成立首个土地股份合作社，福建三明农户土地承包经营权可抵押贷款，天津则推行宅基地换房……

2008年10月，十七届三中全会《决定》提出，“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”

更重大的改革突破是在2013年11月，十八届三中全会《决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“建设统一的城乡建设用地市场”，其中赋予农民对承包地经营权抵押、担保权能，农村土地的经营权金融功能得以实现，农民和农业企业可以据此融资扩大生产规模。

不难看出，中国农村土地流转经历了由“禁止流转-允许流转-放开流转”，以及从模糊不清到逐步明确鼓励的过程。但是，正如中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文所说，农村土地制度无论怎么改，三条底线不能突破：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。