同地同权的成都方式

龙腾飞

随着中国城镇化的深化推进，农村土地制度又行至变革关口。

在现行土地政策下，农户拥有集体建设用地使用权，却无法像国有土地那样自由流转，不能合法享受城镇化带来的土地收益。即使发生了事实流转，受让方也无从获得集体建设用地使用权证，难有稳定的预期和行为。这种“同地不同权”的状况，不仅损害了农民的权益，也限制了社会资金投入农村建设。

十八届三中全会《决定》提到，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

不言而喻，建立城乡统一的建设用地市场，意味着消弥土地的所有制差异，而仅仅依据位置和未来用途进行定价，同一区域内会有根据同一定价原则形成的地价。最终目标是“同地、同权、同价”。

事实上，梳理成都统筹城乡改革和农村产权制度改革的探索可以看出，“成都土改”的经验，不单是农村土地管理制度的创新，而且在“逐步缩小征地范围”、“允许农民依法通过多种方式参与开发经营”，以及“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等多方面着力突破。相关专家表示，成都近年来的土地制度改革实践，是一条符合目前改革方向的道路。

从鹤鸣出发

梳理成都市农村产权制度改革的整个逻辑线，绕不开其改革原点：鹤鸣村。

2008年，都江堰市柳街镇鹤鸣村首创“鱼鳞图”，来直观描述村里土地的地块面积、四至边界等信息，精确确定农民土地权属。在这张图上全村每一处房屋、宅基地、承包地、林权的土地归属，都由每家每户按上像鱼鳞一样的手印。这个创举，被当地村民形象描绘成“鱼鳞土地确权法”。

鹤鸣村的经验旋即在成都全市推广。历时3年，成都基本完成了确权颁证，第一次全面、真实地摸清了农村的“家底”。

另一个时间坐标，是2009年1月18日，都江堰市大观镇茶坪村村民王正良和联建者邓小林，拿到了联建房各自的《房屋所有权证》。这是联建房第一张房产证，轰动一时。

从确权颁证到同证同权，不到一年时间的鲜活案例，印证了土地产权改革的巨大力量。业界普遍认为，成都的土地改革，是在统筹城乡发展改革试验区和灾后重建双重机遇双向催动下，产生了乘数效应，为市场化配置土地资源奠定了基础。

“成都改革之所以‘超前，的确是因确权奠定了坚实的基础。”四川和盛家园小城镇投资开发集团有限公司董事长胡林说，“成都的农村产权制度改革，遵循了经济学的基本原理，即满足资源变资本的三要素：产权明晰、可流动、产生剩余价值。成都确权，建立农村产权交易平台，就是按照这个逻辑走的。”

历时3年确“实权”，颁“铁证”，成都为农户之间的止纷定争和农村资源的便捷流转，提供了可靠的产权保障。

北京大学国家发展研究院副教授李力行认为，成都“土改”中，大量艰苦的基础性工作，都是为了在农地确权基础上使土地作为生产要素自由流转，提高土地资源配置效率，减少城乡财产性收入差距。他进而认为，成都土地改革“从人口和影响范围来看，不是一个普通的小规模土地试验，它的规模在欧洲就相当于一个国家”。

三种流转

在基本完成确权后，成都把改革的重心，转向了探索集体耕地、林地与集体经营性建设用地使用权的流转机制上。

概括地说，成都的试验展示了一幅土地制度改革的“路线图”：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置。

在这新一轮“土改”中，当年中国农村发展问题研究组（农发组）里的“年轻人”陈锡文和周其仁，如今还在为农村的变革戮力求索。

周其仁领衔的北京大学国家发展研究院土地制度改革综合课题组，曾对成都土改进行了系统的调研和总结。报告中提到，“成都在城乡统筹实践中，在土地制度层面，经‘逐步缩小征地范围、‘允许农民依法通过多种方式参与开发经营，以及‘逐步建立城乡统一的建设用地市场，可以平稳实现对现行体制的突破。”

这一系列表述，都与十八届三中全会《决定》中的部分提法相吻合。

现在来看，成都改革的未竟之局在于，如何在确权基础之上“引地入市”，使之转化为以农民为交易主体、充分发育的市场为操作平台的常态流转模式，从而在推进城镇化与保护农民利益之间找到平衡点。

2008年10月13日，成都农村产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台。这是为逐步实现农村集体土地和国有土地在转让权方面的“同地同权”创造条件，保障集体建设用地在更大范围内规范流转。其后，成都市又成立了农村产权流转担保股份公司，以期真正激活“沉睡”的巨量土地资本。

在这个平台上，由农民自主、以规范市场为交易平台的土地流转开始渐次上演。

案例之一即是2008年汶川地震灾后进行的“联建”。联建引入的社会资金，大大缓解了灾后重建的压力，农村集体经营性建设用地通过流转，为乡村旅游产业的长远发展奠定了基础。之二是成都锦江区用出让国有土地的方式，挂牌出让两宗农村集体建设用地。“锦江模式”的价值在于，农户和村组集体经济组织，已逐步成为主动、平等的出让方，而不再被动接受国家征地。

深水区平衡

据成都市农委统计，到2012年，成都全市耕地流转面积达305万亩，占耕地总面积的47.9%。来自成都市农村产权交易所的信息显示，等待流转的土地达到数万宗。成都地产界一位人士分析，即使按保守的100万元/亩计算，300万亩土地市值将超过3万亿元，而且按规划将以每年4000亿元价值递增，“这将产生天文数字的市值。”

前提是，如何解决农村土地综合整治所需要的庞大资本？农村和农民的自我积累有限，只能来自于城镇化传递的土地溢价。这一切都表明，成都的农村土地制度改革已进入“深水区”。

“尽管国家政策层面允许试验，地方政策层面也支持积极探索，但近年来有关农村集体建设用地流转的案例表明，实现同地同权同价的探索并不如想象的乐观。”在成都大学城乡协调发展研究中心副主任吴建瓴看来，对于如何达至“同地同权同价”，大多数的目光仍然集中在取消农村集体土地“不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”这一限制条件下。从成都市已经操作的农村集体土地入市项目来看，“能够自主盈利的几乎没有”，这一现象更值得探讨。

究其原因，操作者们的观点大多一致：不能从事商业性房地产开发导致利益空间太小，无法在短期内平衡预算。

吴建瓴进而认为，农村集体土地入市要达到与国有土地入市同地同权同价，除去所有制的限制外，关键的前提条件是：地方政府能够形成其它收入来源渠道，以应对土地出让收益的减少；形成利益调节分配机制，保证由于城市规划确定的土地用途所形成的利益合理分配；农村集体土地所有者合法地取得建设用地指标和占补平衡指标，并支付合理的相关成本。“这三个前提条件与所有制限制纠缠在一起，单纯地消除所有制限制不能实现同地同权同价。”