从村官治村到村民自治

王国民

村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。其基本内容和核心，是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。我国村民自治的产生和推广有其历史必然性，这一治理模式在现实中也面临自治手段不力、农民民主法律意识不强、村委会成员素质不高、村两委关系不协调、村干部乱作为不作为、村级财务不透明等诸多困境。马尔康县邓家村针对村民自治的困境，以建立、完善、执行村规民约为路径选择，经过3年时间的努力，全村实现了从村官治村到村民自治的转变，实现了业兴、家富、人和、村美的健康有序发展局面。

村规民约是路径选择

村规民约，是指村民依据有关法律、法规、政策，结合本村实际制定的涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合规定，是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范。

在四川马尔康县有这么一个村，在村民自治面临诸多困境，村级事务推进遇到无数困难的情况下，村委会逐步意识到了村民自治的治本之策是建立和完善相关制度，用刚性约束取代“个人魅力”，而刚性约束的重要载体就是村规民约。这个村就是马尔康镇的邓家村。

邓家村位于马尔康镇西部，东临本真村和英波洛村，西临松岗镇，该村辖4个村民小组，有138户，现有人口534人，其中藏族人口529人，占99%。村民的经济收入来源，主要由农耕、畜牧养殖及第三产业构成。由于靠近城区，学历高且年轻的人员外出务工的较多，所以村委会的组成人员是从仍然安心于村庄生活的村民中选举出来的、令人信服的人员组成，村委会成员多数学历较低、年龄偏大。

以前由于村规民约不完善，村民参与村级事务管理的意识不强，村委会成员在行使职权与组织各项工作、活动的时候，只有依靠个人的亲戚邻里关系和“个人魅力”，各项事务推进缓慢，甚至无法开展工作的情况时有发生，这样，每一届村委会成员的“个人魅力”就成了该村各项事业、事务推进的关键。村委会成员个人能力强则罢，若个人能力较差，那村级会议无人参加、集体劳动无人参与、集体活动无人重视、集体项目无法推进、上级任务无法完成等情况就经常发生。在意识到问题的严重性后，镇党委、政府走村入户进行调研，与该村村委会成员交谈，多次召开会议研究对策，觉得完善与落实村规民约才是深化和创新村民自治的治本之举。

在找到解决办法后，村委会从草拟稿到征求各家各户意见，最后在村民大会上逐条举手表决、修改完善和通过，最终制定了符合法律法规、符合村民意愿、具有可操作性、内容简洁的村规民约，归纳起来大致包括：统一维护和管理本村的山林、水利、道路、草原、集体土地、荒山荒坡等公共设施和财产；禁止赌博、偷盗和庇护坏人，不准乱放畜禽，毁坏农作物；分组对日常村内环境卫生进行清理，加强村容管理；分组对公共设施进行保养和维护，加强公共服务管理；村集体组织的所有活动、劳动、会议必须全员参加；必须严厉打击各种违法犯罪行为、坚决与反分裂势力作斗争；必须服从村民大会商议通过的任何事宜。

村规民约制定后，村委会本着对违规者实行处罚与教育相结合、以教育为主的方针，制定了处罚的细项。为确保村规民约的落实，村委会成员在村民大会上带头宣誓（按藏区习俗，还在本村寺庙发誓）。同时配套了三项制度：

民主评议制度。村党支部和村委会每年至少要召开两次村民代表大会，即年初的全年工作设想和工作安排，年底的述职和测评。做到能者上，庸者下，确保两委班子运转高效。

办事听证制度。对两委班子工作中的重大事项，如集体土地的使用、项目建设等要进行公开听证，确保其合理性。

村务公开制度。一季度一次的财务收支状况，非经常性的村级收入，如村集体土地承包费、国家帮扶资金的用途、村干部工资等，这些直接涉及村民切身利益、村民普遍关心的大事，逐一向村民公开，接受村民的民主监督，保证村两委会成员依法、依规办事，保证他们始终能为全村大多数村民谋利益。

村规民约实施3年来，全村138户在村委会的带领下，实现了业兴、家富、人和、村美的发展局面——

农民增收了。主要依靠种养结构的大力调整，种植适销对路的绿色蔬菜、试种紫色马铃薯等新品种，养殖改良品种牛，参与农村“四自”建设，务工等多种途径，农民收入年均以580元/人逐年递增，今年11月全村人均收入已到8447元，高于全县平均水平。

矛盾化解了。村委会协调化解矛盾纠纷32起，主要涉及家庭矛盾、邻里矛盾，村民与各建设施工方矛盾等。

社会安宁了。全村未发生一起盗窃、治安案件。同时，村务更加公开，村民大会到会率极大提高，村民参与全村事务更加积极，村委会的凝聚力、号召力、公信力明显提高。

村寨变美了。全面、高标准实施了幸福美丽家园建设，村民们自发在公共区域种起了花草，有序对村寨公共区域开展保洁工作，村民感觉家园变成了花园。

思考与启示

邓家村的村民自治以村民集思广益为组织发动，以全村集体通过的村规民约为主要路径，以村委会成员的带头执行为组织保障，以严格公开公正透明为执行基础，村民自治实现了由村官治村向村民自治的转变，由“个人魅力”向“制度治村”的转变，由村民消极参与村级事务向积极参与村级事务的转变。

邓家村的变化让人欣喜。在欣喜的背后，我们应该思考村民自治的长效机制，应该发挥村民的政治参与和民主监督，应该牢牢抓住村规民约这一有效载体，强组织、建机制、抓制度，实现全村、全县的经济社会全面发展和长治久安。

启示一：加强和改进基层治理。基层群众自治制度是我国的基本政治制度之一，村民自治是在广大农村推行自我管理、自我服务、自我教育的一种治理模式，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会是基层群众性自治组织，是实行村民自治的主要政治载体。

在村民自治、村级组织建设、村级事务开展中，应突出村党支部是村级各种组织和各项工作的领导核心；村委会是在党支部领导下的由村民选举产生的群众性自治组织；其它配套组织及社团组织在村党支部的统一领导下，依照法律及各自的章程开展工作，从而从根本上理顺村级组织之间的关系和责权利，形成合力，整体推进。

启示二：相信和依靠广大群众。实践证明，农民群众在基层的广泛参与，是农村一切工作的政治基础和根本前提，是缓和干群关系、稳定农村局势、化解社会矛盾的有效措施。通过大家充分参与形成的村规民约，对每个成员都具有约束力，也容易得到遵守，从而形成大家共守的规范体系。相信和依靠广大群众既是落实《村民委员会组织法》的具体要求、确保村民参与的政治性，也是坚持因村制宜、一寸一策的现实需要。否则，脱离了群众，就接不了地气，也很难确保村规民约的可操作性。

启示三：完善和推广村规民约。村规民约是中国基层民主的有益探索，它由民间力量制定、得到官方认可，用以管理村民、协调村务，对唤醒村民的参与意识，培养村民按规范办事的习惯，实现农村社会的有效治理与规范，真正达到高度的村民自治，具有重要的价值和实践意义。

村规民约的制定应坚持四个原则：合法性，民主性，适用性，双向性。内容上，应坚持全面、简洁、符合村情、可操作性。程序上，应注重上与下的结合，须经全体村民公决。村规民约的制定可以参考和借鉴诞生在浙江省绍兴市新昌县儒岙镇石磁村的“乡村典章”。该典章被国内许多专家学者称之为“共产党领导下的农村基层民主的探索和创新”、“破解了村务管理大课题”。

随着经济社会的全面发展，在村民自治的不断实践中，应当更加提高对村规民约重要性的认识，因地制宜、切合实际，充分体现村规民约的地域性和乡土性，体现自治、法治精神，保障村民的这一制度化公共参与渠道的畅通，进而为农村经济社会发展发挥积极有效的作用。 （作者系马尔康县委副书记）