筑梦家园：以民为本的和盛模式

龙腾飞 和飞 杨琴 胡佳

解读

建立城乡统一的建设用地市场 释放“城镇化发展红利”

工业实力的不断提升带来了改革开放后中国经济前30年的高速发展，大量生产要素向城市高度集中，城市规模快速扩张。但在城市繁荣表象的背后，是城乡差距持续增大的内伤。

如何破除城乡二元结构，推动城乡一体化发展，已成为解决三农问题、缓和社会矛盾、开辟未来30年中国经济新领域的重大课题。十八大已经指明了前进的方向，一是要减少城市征地规模，提高对农民的征地补偿；二是要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。其中，建立城乡统一的建设用地市场，推动符合规划和用途管制的集体经营性建设用地的入市流转，在保障农民不失地的前提下，以产业促发展，增加农民财产性收入，将成为推动农村城镇化建设的必由之路。

激活土地“沉睡”资本

随着大中城市由工业城市向现代服务型城市的全面转型，包括手工加工在内的工业经济向农村转移，加上乡村旅游业的快速兴起，农村正面临新一轮的发展机遇，这也对农村土地制度改革提出了新的要求。

截至2010年，我国农村集体建设用地约为2.5亿亩。根据相关机构的调研显示，农村集体建设用地占全部建设用地的比重较大，同时利用粗放，闲置现象较为严重。在当前城市建设用地供需矛盾突出的背景下，通过探索集体建设用地价值“释放”的路径，建立城乡统一的建设用地市场，不仅可以缓解城市用地压力，推进农村人口就地城镇化，加速推动小城镇发展和新农村建设，实现农业现代化与新型城镇化协调发展，还可以实现财政对农村的转移支付，让农村具备“造血”的功能。

激活土地这一资产，必将唤起“沉睡”的巨量资本，给农民、农村及相关产业带来新的发展动力。

2005年，国土资源部出台“城乡建设用地增减挂钩”试点政策。2009年，成都市全面启动以农用地整理、城乡建设用地增减挂钩及农民集中建房整理项目为主要内容的农村土地综合整治。如果说农村产权制度改革激活了沉寂多年的农村生产要素，把农村的资产变为资本，那么，与之配套实施的土地综合整治，则让农村生产生活方式的根本性转变成为现实。

四川大学土地经济与城镇化发展研究中心主任韩立达认为，依法依规并创新集体建设用地与国有土地同权同价入市，带动一般场镇改造、建新城、改老城、配套产业支撑，推进城乡一体发展，不仅解决了新型城镇化的“用地瓶颈”和“资金瓶颈”的问题，更能解决人口集中、产业发展、城乡一体中出现的多种难题，是顺应城镇发展需求和让农民获得财产性收入及过上尊严生活的有效举措，既符合成都市统筹城乡综合配套改革发展实际，也符合国家宏观层面的土地调控管制原则及中央提出的“城镇化发展红利”的要求。

严格把握“符合规划和用途管制”

新一届政府将推进新型城镇化作为保持经济社会持续稳定发展的重要引擎和解决数亿流动人口安居乐业的重要手段，提出要把发挥城镇化最大潜力和改革最大红利有机结合起来，形成叠加效应。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”、“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这些全面深化改革的决定，无疑将会为推进新型城镇化增添新的涵义，使得城镇化真正成为转变中国经济增长方式、扩大居民内需的持续动力。

值得注意的是，《决定》提出的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，并非所谓的“农地入市”或“小产权房”转正，因其前提必须“符合规划和用途管制”。

农村集体建设用地按照规划和用途管制，可以划分为经营性和非经营性两种。其中，符合规划和用途管制下的经营性农村集体建设用地，允许出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。而规划和用途管制下的非经营性农村集体建设用地则被严格排除在“入市”之外。

中央财经领导小组办公室副主任陈锡文认为，即使未来农村土地不再通过征收直接上市，也必须连接到“用途管制”。

陈锡文表示，产权制度和用途管制制度，应该是任何国家土地制度的核心内容。如果发生偏颇，那么一定会造成土地市场和土地使用方面的混乱。他还举例称，即使是日本等市场经济发达的国家，对租赁经营农地的公司也有非常严格的“用途限制”。

此外，备受关注的“小产权房”，如果是不符合土地利用总体规划、城乡建设规划和土地用途管制的情况下建设的商品住宅，属于违法建筑，不受法律保护，与经营性集体建设用地上的非商品住宅存在本质区别。

相关专家表示，在以经营性集体建设用地的开发使用来推进城镇化建设的过程中，必须严格把握“符合规划和用途管制”的前提条件，合理合法、最大程度释放土地的潜能。

以民为本的“和盛模式”

自成都统筹城乡工作开展以来，四川和盛家园小城镇投资开发集团有限公司先后在青白江区福洪乡、邛崃市茶园乡、羊安镇等地启动实施了依托土地综合整治为基础的小城镇综合开发项目，均按社会资金全额投资，盘活农村存量土地资源，以经营性建设用地的开发使用带动农用地规模流转，取得了初步成效，在推进新农村综合体建设进程中探索出独有的“和盛模式”。

“以民为本，充分尊重农民意愿，用好、用活农村产权制度改革成果与集体建设用地流转政策，推进土地综合整治与场镇改造、区域产业协调发展，是和盛家园主要的发展模式。”四川和盛家园投资集团有限公司董事长胡林介绍，在项目投资实施中，公司均严格按照“政府搭台、农民作主、市场运作”的原则，让农民集体和农户成为自主引入社会投资企业的主体，是否引进投资企业、投资协议、实施方案、补偿补助标准、规划设计方案、安置区选址、户型设计等均通过群众充分讨论、反复酝酿，最后经过村民议事会决议通过后组织实施。制定的多种建房方式，由村民根据自身要求自愿报名选择，“不强迫村民住高楼”。

产村相融，强化产业配套，形成小城镇持续发展支撑。在和盛家园的全部实践中，节余的集体建设用地全部用于本乡镇商业、旅游业、手工加工业发展，带动农用地规模化流转，不仅有效保障了当地农民公平分享土地增值收益，更为农民提供了更加广阔的就业和增收渠道。

探访

小城镇 大文章

几畦菜地，绕着一弯碧水鱼塘，身姿曼妙、神情灵动的出阝国夜女塑像，仿佛将人拉回到古老的出阝国母系部落。2013年12月14日，细雨濛濛中走进邛崃市茶园乡的“出阝江农趣园”，感受到扑面而来的农家野趣。

茶园乡，历史上出阝江河航道上的重要码头，也是古巴蜀“北上通羌”的要道。如今，这个千年古镇正在悄然变脸。运用市场化机制推动的新型城镇化实践，正在这片自然之灵与人文之美交相辉映的土地上，构建出“产镇一体”的新格局，并逐步走出了一条特色镇的建设发展之路。

这是和盛家园和当地村民在小城镇建设中共同书写的“大文章”。2003年以来，按照成都市统筹城乡改革发展总体战略，四川和盛家园小城镇投资开发集团有限公司（以下简称和盛家园）积极投身到小城镇和新农村开发建设的热潮之中，在推进新型城镇化与农业现代化协调发展的进程中，进行了积极的探索和实践，茶园乡正是其中的精彩一笔。

牛刀小试

福洪乡，地处成都市青白江区南部，成南高速穿境而过。全乡幅员面积39.36平方公里，辖9个行政村，人口2.9万，是一个典型的传统农业乡镇。虽然是远近闻名的“杏之乡”，但产业基础相对薄弱、居民点分散、生产生活配套设施不足等问题，成为当地新型城镇化发展的瓶颈。

住上多层洋房，屋后是平畴沃野，屋前是玫瑰公园，步行上班，过上和城里人一样的体面生活……对于这些目标，福洪乡的村民曾经迟疑。2011年，福洪乡迎来了一个发展契机：和盛家园入驻福洪乡，与地方政府紧密合作，拉开了福洪乡全域开发的序幕，让这个小镇焕发出勃勃生机。

通过“以创新集体建设用地利用方式实施一般场镇改造和区域产业发展”的“福洪模式”的引入，以资源换资本，解决了“钱从哪里来”的问题。

经过反复考察调研、组织专家论证，和盛家园为福洪乡打造出一份特别的城镇化“菜单”：以“杏福之地、创意之乡”为主题定位，将全乡作为生态旅游景区打造，依托杏花旅游、玫瑰花园场镇建设、现代农庄体验和都市农业观光旅游项目，带动全乡的一二三产业联动发展。

依据此发展定位，按照规划先行原则，和盛家园联合政府一起制定了福洪乡的全域发展规划、镇乡总体规划、土地利用规划和产业项目规划等系列规划。按照“耕地总量不减少，结余集体建设用地指标本地使用”的原则，实施农民集中建房整理项目，以市场化方式为福洪乡的产业发展提供了充足的用地保障。

在先锋村农民集中建房整理项目实施过程中，和盛家园为村民们提供了“统规统建”和“统规自建”两种建设方式，让农民自主选择，90%以上搬迁农户不出钱住新房。

通过先锋村的“腾笼换鸟”，将500余亩集体建设用地指标，落地变为集体建设用地后，推进乡村旅游业和特色产业组团式联动发展。目前，福洪乡已陆续建成了2000亩福洪杏标准化种植基地、1000亩玫瑰标准化种植示范园区、3500亩杏花农业科技观光园等现代都市农业产业项目。

对结余集体建设用地和承包农用地的流转，有效激活了存量土地资源，大大增加农户的财产性收入，并为农民的本地城镇化和就近就业提供了足够的产业支撑，农户们不用背井离乡也能过上城里人的生活。

“这个项目建成后，首先得实惠的是当地老百姓。”和盛家园董事长胡林说，有一幕特别让他难忘：2012年3月，当时规划刚出来，先锋村13组一位村民激动不已，拿着效果图对记者连连说了好几遍“真不敢想象，一分钱不花就可以搬进这么漂亮的新居。”

初露锋芒

通过福洪乡新农村综合体项目开发的成功实践，2012年，和盛家园顺势开启了第二个小城镇开发项目——邛崃市茶园乡文化旅游特色镇打造。

史料记载，秦入川（公元前311年）以前，茶园属于出阝国属地，以古邛先民为主要族群的出阝民在这里世代生息。秦灭蜀后，出阝国人南迁至今西昌一带，与当地原始部落交融共生，热情洋溢、自由奔放，堪比摩梭。

茶园乡作为四川省历史文化名镇，与大邑新场古镇仅一江之隔，但与新场古镇相比发展却明显滞后，主要瓶颈在于对本乡的土地利用缺乏系统规划，产业特色不明显。在这样的背景下，和盛家园立足茶园乡的文化底蕴和生态本底，深挖茶园古蜀出阝江夜女文化，为茶园乡确定了“夜女国都”文化旅游特色镇的发展定位，通过实施土地综合整治改旧建新，优化建设用地布局，对镇区和山区的土地利用进行了系统的规划梳理，着力构建一个出阝邛历史文化与现代田园交相辉映的特色文化体验小镇。

在产业设计上，和盛家园将在茶园乡重点打造“夜女国都”文化旅游综合体和“出阝江农趣园”农业互动体验式主题农庄两大项目，以“田园古镇、出阝邛原乡、休闲水韵”为支撑，大力发展文化旅游和都市现代农业，带动周边产业连片发展，构建“产镇一体”新格局。

“一是居住环境要改善，二是生活质量要提高，三是生产方式要改变，四是以后收入要增加。”胡林的一席话，说出了茶园乡整体打造的最终目标。

目前，占地158亩的“出阝江农趣园”已经开门迎客。在这里，不仅能观景吃饭，还能亲身体验农耕、采摘蔬菜、亲水休闲，来自成都和周边市县的游客无不啧啧称奇：原来农庄还可以建成这样。

在茶园这片自然之灵与人文之美辉映的土地上，和盛家园正在探索一条特色镇建设的发展道路。茶园乡也正在从古道文化、女权文化、古建文化为载体的历史深处走来，以都市现代农业为支撑，以宜居宜游宜商为发展目标，着力成为邛崃新兴的文化旅游名片。

乘风破浪

无论是青白江福洪乡项目，还是邛崃茶园“夜女国都”项目，都正在吸引各界的关注，在获得良好的商业口碑的同时，和盛家园也获得了快速发展。

据了解，目前公司正在同时开辟多个项目，其中主要包括：邛崃市羊安镇北部新区建设、南部丝路水村文化旅游项目以及仁和社区的打造，邛崃市桑园镇双拥文化特色镇打造，邛崃市大同乡文化旅游大区建设以及邛崃市固驿镇川剧文化之乡打造。与此同时，公司目前正在全力打造双流县新兴镇“镇村一体、产村相融”的艺术休闲体验目的地项目，预计在年初样式区将开始动工。

“和盛的经验很简单：那就是充分尊重农民意愿，强化产业配套，充分激活农村资源要素，形成城镇产业支撑。”胡林也坦言，在以农民集中建房整理项目推进城镇化建设的进程中，除了农民集中居住新区利用集体建设用地以外，国家应在顶层设计上，尽快明确一、二、三产业发展鼓励使用集体建设用地，增强社会投资企业的信心，同时也为逐步建立城乡统一的建设用地市场开辟新的发展路径。

胡林告诉本刊记者，十八届三中全会的《决定》已经明确新型城镇化内涵，公司将抓住千载难逢的历史性机遇，以“城镇开发运营商”的企业定位，以“先进的项目策划与金融投资理念推动新农村开发”为战略方向，在准确把握国家土地利用发展方向的前提下，继续积极投身小城镇建设，让和盛家园成为探路新型城镇化的排头兵。

对话

小城镇将成创富洼地

——专访四川和盛家园小城镇投资开发集团有限公司董事长胡林

四川和盛家园小城镇投资开发集团有限公司（以下简称和盛家园）先后在青白江区福洪乡、双流县新兴镇、邛崃市茶园乡、羊安镇等地陆续启动实施了依托土地综合整治为基础的小城镇综合开发项目，在推进新农村综合体建设进程中探索总结了有益经验。

十八届三中全会开启了中国新一轮土地改革。企业如何看待这一历史性机遇？如何厘清相关概念？利用社会资金进行小城镇开发建设的难点在哪里？为此，本刊专访了四川和盛家园小城镇投资开发集团有限公司董事长胡林。

新城乡（以下简称新）：十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。从企业的具体操作来看，怎样来界定“符合规划和用途管制”这个前提？

胡林（以下简称胡）：在这个改革举措中，“符合规划和用途管制”是非常要紧的前置词。但如何来界定“符合规划和用途管制”，目前的路径怎么走，现在各界还比较迷茫。通过和盛家园近年来在小城镇综合开发的实践和探索，基本上可以这样说，目前通过成都市农村产权交易所交易的土地，就应该是“符合规划和用途管制”的。首先要符合土地规划和城乡建设规划，第二要严格符合用途管制，商品房和住宅是不行的。

第二个需要厘清的概念，是指“农村集体经营性建设用地”。农村集体建设用地，又分为经营性和非经营性。其中经营性用地，在符合规划和用途管制条件下可入市流转。但是，宅基地并不属于经营性用地，它属于农民的基本保障范畴。

强调严格用途管制，应该看成是对“让市场在资源配置中起决定性作用”的理性诠释。

新：十八届三中全会吹响了中国新一轮深化改革的号角。映射到土地改革领域，改革信号十分强烈，你怎么看？

胡：的确如此。目前，不管地方政府、业界还是经济学派都强烈感受到了新一轮改革的热潮。 我认为，新一轮中国土地改革的方向，就是成都改革先行先试的模式：确权是基础，流转是核心，配套是保障。改革的终极目标是完全的市场化的行为，但这是一个长期过程，不可能一蹴而就，土地制度改革最终是走向中国特色的土地财产化。

新：你如何看待小城镇建设的前景？

胡：在今后10年到20年这样一段时间内，小城镇将是创富的一个最主要的区域。新中国成立以来，经历了三波创富浪潮——改革开放之初的探索和开拓、国企的改制转型、前15年的城市化。第四波就是现在小城镇建设，这是一场系统的农村改革，其规模体量是巨大的，必将带来巨大的商机。但是也有相应的难度，商机不易把握。

新：难点在哪里？

胡：第一，企业即将进入的地方都是生地，不比城市。在城市开发中，城市功能、产业配套、政府职能相对完善，并且也形成了成熟的土地市场。但在小城镇，由于缺乏科学规划，存在一定的盲目性和不平衡性。由于乡镇级政府的行政职能薄弱，需要企业用开发城市的思维去打造城镇、挖掘价值、布局配套，这是难点。

第二个难点在于产品形态。城镇的居住有一定刚性需求，但是相对较少。大量的是产业地产，主要是文化旅游和商业地产、现代农业，目标是要推动当地新型城镇化与农业现代化协调发展，这也是小城镇开发中是一个难点，不像城市的住宅地产好操作。

但是，既然是政府触角覆盖薄弱的地方，就是民营企业的机会。我认为，社会资金进入小城镇开发建设，不光是“拆房建楼”，最重要的是为当地设计可持续的产业链条。这里面有两个原则，第一是不和政府争利，第二是不跟老百姓争利。群众是才是新型城镇化的主体。企业靠什么挣钱？只能通过打造环境、培育项目、聚集人气、提升土地价值，这是核心的赢利的模式。