我国土地资源管理的宏观战略探讨

黄桂波

[摘要]我国土地资源管理的战略重点在于耕地保护、土地节约集约利用和土地生态建设战略等方面。要科学合理的进行土地资源管理的宏观战略调控，政府应加速体制建设，改革土地管理的经济运行机制；建立统一的土地利用规划体系，充分发挥总体规划的控制作用；继续推进土地资源管理的法制建设，强化依法行政；增加对生态环境的补偿性投入，全面推进土地的宏观生态建设，以有效保护、合理开发和优化利用土地资源，不断增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

[关键词]土地资源；资源管理；宏观战略

[中图分类号]F830 [文献标识码]B

构建我国土地资源管理的宏观战略，必须结合土地利用的现实状况，把我国土地资源管理的战略主体定位为经济发展、社会进步、入地和谐、生态友好和持续发展。要在充分尊重我国土地资源基本条件的基础上优化配置土地资源，改革不合理的土地利用方式，增强土地资源的可更新能力和使用效率，以促进经济社会的科学、协调发展。保持一定数量的耕地，确保粮食安全；提高土地资源的生产能力，保障工业化和城市化所必需的各项用地，保护和改善生态环境；构建良好的土地利用结构和布局。

一、我国土地资源管理战略重点

（一）耕地保护战略

耕地是粮食生产的载体，是粮食安全的根本保障。为避免耕地减少，粮食需求过多依赖国际市场，首先，要保证足够的粮食生产能力和可耕地面积，即由保护粮食产量变为保护粮食生产能力，由保护耕地面积变为保护可耕地面积；其次，耕地的种植结构调整以不破坏耕作层为前提，更不能搞非农业建设，以保证足够的粮食生产能力。第三，把土地整理逐步作为未来补充耕地的主要途径。通过田、水、路、林、村的综合整治，提高土地利用率，增加有效耕地面积，增加其他农用地和建设用地面积，缓解各业用地矛盾，促进各业的发展实施耕地总量动态平衡战略，要坚持建设占用耕地的占补平衡制度，按建设项目考核实现占补平衡，确保通过土地开发整理复垦补充耕地数量不低于建设占用和灾害损毁耕地面积。要根据保护耕地粮食生产能力的战略要求，建立粮食安全和耕地数量预警系统，需要对国内和国外的粮食生产进行有效的监控，及时进行预测，并采取相应的对策。只有这样，才能保证我国可以及时按国际粮食生产状况调整耕地数量和粮食产量，实现粮食安全。

（二）土地节约集约利用战略

切实保护耕地，大力促进节约集约用地，探索出一套建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用管理新模式。无论是对存量用地，还是新增建设用地，都要节约和集约使用。具体应当落实以下几个方面的措施：

1.农民居住向城镇集中。主要内容包括：一是合理调整行政区划，适当扩大行政区域规模。这有利于集约利用土地，减少重复建设；有利于城镇的合理布局和发展及区域产业结构的调整。二是逐步停止零星分散的农民建房用地审批。鼓励农民到集镇购房，到集镇按规划和规定的用地标准建房。三是农民转为城镇居民后，其土地承包经营权可有偿转让。

2.工业向工业园区集中：新上的工业项目一律入驻新城和中心镇的工业园区，并停止向乡镇工业点供地；与工业园区规划的功能、目标相一致的项目，只要符合环境保护要求，要优先安排土地；引入土地使用权入股制度。工业园区由相邻多个乡镇入股，合力开发、权属共有，收益按投资比例分配；引入用地调剂使用制度。鼓励非工业园区所在乡镇将原有企业的占地面积按一定比例调剂换入业园区内，扩大合股制的工业园区规模。

3.农田向适度规模经营集中。目前以家庭承包土地兼业经营的规模过小，使得低层次的兼业农民难以向高层次转化。要实现农田的规模经营，首先要根据土地集体所有制不变和所有权与使用权分离的原则，建立集体土地农业经营权有偿使用和承包地有偿转让制度，推进农业的规模化和产业化。其次通过实行土地流转制度改革，使集体土地承包者之间，不同集体经济组织之间经批准可置换不同区位、等级、类型的土地。要积极、稳妥地推行土地股份制，促进土地使用权的流转，把农村剩余劳动力从土地上解放出来，使农田得以适度规模经营。

（三）土地生态建设战略

1.积极开展国土综合整治。一是要加强土地退化的防治，对过度开垦、围垦的地区，有计划、有步骤地退耕还林、还草、还湖，积极推进大江大河流域的治理及其他重点区域生态环境建设。二是积极开展土地整理和复垦，适度开发耕地后备资源。三是要搞好国土综合整治规划，统筹安排土地退化防治与生态环境建设、国土整治、地区经济协调发展等各项工作。

2.积极开展各个地区土地生态保护和建设。长江中上游流域、松花江、黑龙江中下游流域的耕地以旱坡耕地为主，水土流失严重，不合理的土地开发利用，特别是森林的滥砍乱伐等人为破坏，造成土地退化和持水能力大幅度衰减，将人为增加洪水灾害发生频率，破坏生物栖息环境，加速生物物种的减少。黄河流域中游的黄土高原地区是生态环境最为严峻的地区，必须通过各种有效的措施恢复与治理生态环境。

二、我国土地资源管理的宏观体系建设

我国土地资源管理的基本目标是充分利用经济、生态、规划和行政及法律手段优化土地资源配置；深化行政管理体制改革，充分发挥宏观调控和市场机制的作用。

（一）加速土地资源管理体制建设，改革土地管理的经济运行机制

1.土地市场制度改进与创新目前我国的土地市场分为二级：政府通过土地使用权出让、租赁和作价入股方式向土地使用者供应土地形成土地一级市场；通过一级市场取得的土地使用权进行转让、租赁、作价入股等交易行为形成土地二级市场。要垄断土地一级市场，放开搞活二级市场。

有两种路径选择：是打破现有土地市场制度框架，以农入市为突破口，进而形成城乡统一的土地市场体系进行创新。二是建立以市场配置为主的政府供地方式，明确除对行政办公用地、城市基础设施和公共公益事业用地可以行政划拨方法供地外，对其余经营性用地一定要通过土地出让、租赁等方式供应土地。

建立土地市场的价格体系和土地市场的收益分配体系。土地进入市场遇到的首要问题是怎样合理确定“有偿”标准，尽快建立包括基准地价、标定地价和出让地出口价在内的土地价格体系。正确处理各个地方政府之间，个人与集体之间的收益分配。

2.土地利用经济运行机制的改革和完善制定农用地转为建设用地的土地收益收缴办法，把国家每年下达各地的非农建设占用耕地指标作为上缴土地收益的一项重要依据。发挥土地利用规划、计划对土地市场价格的调控作用，合理制订供地计划。按照不同土地用途分区制定不同的土地价格，完善市场规则，加强市场管理，保证土地市场健康有序地发展。

（二）建立统一的土地利用规划体系，充分发挥土地利用总体规划的控制作用

建立土地利用规划与城市总体规划、经济社会发展规划、区域规划、主体功能区规划等相关规划的衔接和协调机制，制定主体功能区的土地政策，对优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计相应的土地政策，为提高土地管理和调控水平提供科学依据。运用规划手段应科学编制并实施土地利用总体规划、强化责任目标管理、加强批后核查监管。

（三）继续推进土地资源管理的法制建设，强化土地管理的依法行政

加强土地资源管理，关键是要有法可依、依法办事，依法行政。一要深化农村土地使用制度改革。二要继续推进土地用途管制制度的实施和完善。加强土地法制要建立节约土地、提高土地生产力和土地人口承载力的内在机制。

（四）增加对生态环境的补偿性投入，全面推进土地的宏观生态建设

宏观生态开发是按照大区域宏观问题实行宏观生态治理，要求土地资源的开发利用要遵循客观规律，根据土地本身的适宜用途和承载能力，采取综合措施，加强基础设施建设，推进重点生态工程建设，增强土地的生态功能。实施跨流域调水工程全国的水土资源不平衡，严重影响部分土地资源生产潜力的发挥。

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[责任编辑：刘玉梅]