财政监督要为全面深化改革护航助力
——学习十八届三中全会《决定》有感

●江 龙

财政监督要为全面深化改革护航助力
——学习十八届三中全会《决定》有感

●江 龙

一、财政监督面临全新课题

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），全面总结了改革开放35年来的伟大成就和重要经验，深刻阐述了在新的历史起点上全面深化改革的重大意义，是我国在新的发展阶段全面深化改革的行动纲领。学习、贯彻和落实好《决定》是我们的重要任务。笔者认为，《决定》最为核心的意义一是明确了市场在资源配置中起决定性作用，二是提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标。这两项重大内容，都和财税领域的改革密切相关，全会《决定》明确指出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政监督作为财政工作的重要组成部分，如何按照三中全会的要求，为促进市场在资源配置中起决定作用维护好市场秩序，为国家治理体系建设维护好公共秩序，积极发挥主观能动作用，为全面深化改革护航助力，是财政监督工作面临的一项全新课题。

二、财政监督要为市场在资源配置中起决定作用护航

历史和现实经验都证明，市场是最有为有效的资源配置方式，维护市场在资源配置中起决定作用，其核心是维护公平竞争的市场秩序。财政监督的意义在于通过监督，保障公平竞争的市场环境，为市场在资源配置中起决定性作用保驾护航。

（一）确保政府合理参与市场

经济体制改革的核心问题是政府和市场的关系问题，从政府的角度来讲，是政府该做什么和怎么做的问题。我国改革开放 30多年以来的经济发展，一个重要原因便是政府有序从市场有效范畴中的退出，能否理清政府和市场的关系将关乎我们经济发展的前景和国家的前途。当前我国经济正处于全面转型阶段，政府在经济转型过程中该扮演一个怎样的角色是个值得深入思考的问题，在社会经济生活中，若放任市场不管，有可能导致经济发展失衡，若过度管制，则有可能导致整个经济僵化。近几年，受国际宏观经济形势影响，我国政府对市场调控力度加大，在这种情况下，尤其要警惕政府行为是否“越界”，是否干扰了市场的有效运行。

为确保政府合理参与市场，在政府对经济的管理中，有两个需要明确的方面：一是清晰政府与市场的边界，另外一个是限定干预的手段。目前我国政府越界干预市场及市场主体的行为，一是表现在超出了政府有效管理的范围，设置了太多的行政审批环节和行政管制措施；二是在手段上采取了过多的直接干预手段，如直接的政府财政奖励及补贴等措施。政府的这些行为，影响了市场主体的成本，进而扭曲了资源配置价格，最终扭曲了整个市场，造成了资源配置的低效。

财政监督要从大局的角度，规范各级政府的行为，纠正各类不合理的财政补贴及税收优惠，维护市场秩序，确保市场公平。比如去年，我办开展对开发区财税政策的监督检查发现，一些地方政府为了招商引资，对入驻企业采取了名目繁多的财政补贴和减免税收措施。这种做法虽然在短期对地方经济发展有推动，但其干扰了财税秩序，也影响了市场资源配置，长期来看将会降低整个国民经济的运行效率。因此，完善市场经济体制必须加强监督，使我国经济生活中的政府和市场的关系，从宏观层面到微观层面都能够协调有序。

（二）确保企业公平参与竞争

一段时间以来，国家从引导和激励新型产业和基于整个国民经济的战略发展角度，会对一些行业或企业予以安排各种形式的补助或补贴加以扶持。但我们在监督检查中发现，一些企业本末倒置，不注重开拓市场，却把大量精力投入到获得政府补贴作为经营的目标，而不是自身经营的结果，甚至为了获得政府的补贴，不惜手段编报虚假申请资料，套取财政资金，给国家造成了损失，也损害了公平公正的市场环境。

我国的企业要在全球竞争中逐渐发展壮大，就必须成为真正独立的市场主体，能够在公平竞争的环境中自主、自立、自强，不断完善内部治理结构。财政监督部门作为财经秩序的维护者，必须担负起相应的职责，对行业或企业获得政府补贴的合法合规性进行监督，有必要监控企业申请政府各类优惠及补贴的全过程，从补贴的批文、申请资料、批复程序及相关内容全面加以审查。同时开展对企业获得补贴后经营成效的效果监督，通过相应的数据分析，为今后调整补贴方向、方式及规模，提供有益的参考。

（三）确保市场健康有效运行

市场秩序对经济的发展至关重要，维护好市场秩序、确保市场健康有效运行，既能提高国有经济的活力、控制力和影响力，也能激发其他所有制经济的活力和创造力。由于我国还处于社会主义市场经济初级阶段，市场秩序还不够完善，市场体系还有一些不尽如人意的地方，一些领域还存在着通过不正当竞争、发布虚假信息干扰市场有序运行的行为，这些都会对市场配置资源产生负面影响。

构建和维护有效的市场秩序，不但要建立健全系统的法律法规、准则制度，政府还要营造保障市场体系运行的社会基础。对于市场秩序的维护，除了对政府和企业的监督外，对经济主体和社会经济中介机构执业情况监督也是一个非常重要的方面，健康的经济主体行为和公正有效的经济中介机构执业，可以有效地引导资源流动，优化资源配置，是保障市场体系健康运行的重要社会基础。当前，财政监督部门已经承担了部分市场秩序维护责任，如当前担负的对会计信息质量的检查和对会计师事务所执业质量的监督，这一职能的核心就是确保经济信息的真实性和公正性，其目的在于通过加强对经济主体行为和企业会计信息质量检查以及对社会经济中介机构执业质量的监督，避免其出于自身利益考虑，发布虚假经济信息，干扰市场运行，以维护健康的市场秩序，确保维护公正执业、公平竞争。

三、财政监督要为国家治理体系建设助力

财政是国家治理的基础和支柱。国家治理体系是指包含经济、政治、社会、文化等内容的治理结构在权利、责任和利益上的制度安排。当前，我们国家在建设、管理、治理等各方面的规范性、科学性、系统性都得到了很大提高，但是我们也必须看到，由于发展水平限制，在社会公共管理的一些方面，还存在随意和不规范之处。对于财政监督来说，要为国家治理体系建设助力，工作核心就在于通过监督，切实维护公共秩序的规范性，确保公共秩序得以健康运行。

（一）监督好预算管理

预算管理制度是现代国家治理的基本制度，对于国家治理体系至关重要，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力，《决定》指出，今后审核预算的重点将由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。对于财政监督来说，需要做好两个方面的工作。

一是监督地方政府预算，即通过预算监督，打破各级财政固化的“重收入、轻支出”习性，推动各级政府财政支出结构进一步优化，通过对预算安排的监督，规范政府为社会成员提供公共物品和服务的范围、数量和质量，并将其纳入财政整体工作的考核体系。二是监督职能部门预算，即通过预算监督，打破其“重编制、轻执行，重核算、轻管理”倾向，促使其依据预算更好地履职，提升公共服务的质量。当前的部门预算管理中，一个突出的问题是执行与编制的严重脱节，在执行过程中，挤占挪用的情况非常普遍，同时许多部门存在擅自延伸职权，盲目超职能编制预算的现象。如在检查中曾发现，某以规划协调为主要业务的部门，在部门预算中曾编制有某大型运动会的安保项目，大大超出了其法定职责范围。

（二）监督好内控规范

内控体系建设是一个单位 （部门）良好运转的重要基础。近年来，我国行政事业单位内部控制制度已经比过去有了明显改善，多数单位已经形成了有效的内控体系。但是一些违规违纪问题仍有发生，而对问题的发现和处理在时间上明显滞后，事后监督检查仍然是主要监督手段。2013年7月，财政部召开全国内控视频会议，贯彻《行政事业单位内部控制规范 （试行）》（下称 《规范》），这项重大的管理制度，对提高政府部门管理水平，改进公共服务的效率和质量，乃至为促进国家治理体系建设都有着重要意义。

财政监督应以《规范》的出台为契机，从促进国家治理体系建设的高度，加强对行政事业单位内部控制制度实施的督导，瞄准薄弱环节，辅导其出台规章制度，帮助其梳理业务流程，加强风险防控的机制建设。通过有效内控，抓住经济活动的客观规律，将制衡机制嵌入到全部的管理工作当中去，堵塞管理漏洞，做到防患于未然，最终在部门的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制。

（三）监督好绩效管理

我国财政资金在使用上与发达国家相比，其效率还不够高，部分地区“重支出，轻绩效”的现象还比较严重，重复建设、过度建设、形象工程、面子工程等现象还在一定范围内存在。财政资金取之于民，必然要用之于民，但对使用方向及方式，当前还较为缺乏规范。财政监督要站在为国家治理体系建设全局高度，切实加强对财政资金的绩效监督与考核，确保财政资金发挥最大效力。

实践证明，绩效管理在提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面已经取得了明显效果，并逐渐成为财政管理改革的一个重要方面。当前做好绩效监督工作，须在全面性上下工夫，一是范围的全面性，须将全部财政支出纳入绩效监督范围，将对预算绩效的监督考核覆盖到所有财政资金，不留死角。二是考核体系的全面性，即在考虑总体效率的前提下，必须充分考虑对社会公平的影响、对不同社会群体的影响。

（四）监督好公共政策执行

公平正义是中国特色社会主义的内在要求，也是国家治理体系建设的目标之一，我们国家历来有重视公平正义的传统，《决定》更是把保障和改善民生、促进社会公平正义作为深化社会体制改革的重要内容，而社会公平正义的实现和民生的改善，和公共政策执行的是否到位有着密不可分的关系。为推进公共服务的均等化，中央政府每年都通过转移支付下拨了大量涉及民生的支出，如农机补贴、家电下乡补贴、基础教育补贴等项目，我办在近年的检查中，曾多次发现不法人员通过虚假信息，套取国家补贴的行为，同时也存在一些基层用款单位将国家补贴资金挪作他用的现象。这些现象，使国家公共政策的效果大打折扣，最终影响了社会的公平正义，妨碍了国家治理体系的建设。

要确保公共政策执行到位，财政监督应将公共政策的执行全过程纳入监督范围，改变当前以事后检查为主的监督方式，从源头开始，全程介入，将财政资金申请、使用，到后期政策执行效果反馈的整个流程，全部纳入监督管理范畴，确保公共政策的执行效果，为建设公平公正的社会环境，发挥积极作用。■

（作者单位：财政部驻广东专员办）