公路客运枢纽创新发展模式及其实证分析

●单建华 郗恩崇

公路客运枢纽创新发展模式及其实证分析

●单建华 郗恩崇

文章以包含站场个数、参与运输方式、投资运营模式三种划分客运枢纽的分类方法，根据经济学理论将城市客运枢纽定性为准公共产品的范畴，把公交场站、农村客运站（亭）定性为公益性设施，属于纯公共产品的范畴；对客运枢纽发展现状和存在问题进行了分析，提出客运枢纽创新与发展的建议。

客运枢纽 规划 建设 运营 发展 创新

近年来，我国公路客运枢纽总体规模、连通程度和覆盖范围上有了很大进步，提高了客运服务质量、降低了运行成本、增加了社会就业、满足了广大旅客持续增长的出行需求，为促进经济社会发展提供了强有力的保障。虽然我国公路客运枢纽已有较大发展，但与人民群众的出行需求相比、与发达国家的先进水平相比，还存在较大差距。笔者通过对当前我国公路客运枢纽规划、建设和运营现状分析，总结江苏南部无锡、苏州等地的公路客运枢纽建设与管理经验，并分析存在的问题、进而提出创新发展的建议。

一、公路客运枢纽属性

我国相关法规已明确规定把公交场站、农村客运站（亭）定性为公益性设施，属于纯公共产品的范畴，完全由政府生产。根据经济学理论，公路客运枢纽属国家基础设施，其所包含的汽车客运场站与机场、港口、码头和火车站的属性相同，在为经济社会提供优质的客、货位移产品的同时，履行大量的社会公益性服务，它自身依靠收取一定服务费用以确保其可持续发展，既有社会公益性、又有经营性，应当定性为准公共物品。

从政府角度看，公路客运枢纽连接上下游运输，完成旅客集散、中转换乘、运输组织和多式联运等诸多功能，具有综合开发延伸服务的优势资源，在满足公众出行需求的基础上，最大限度地方便旅客，为乘客提供购物、住宿、餐饮、休闲、娱乐、办公、信息及文化交流等各种服务。明确公路客运枢纽的经营性，有利于加强管理和加大开发力度，在实现社会公众效益的同时使企业获得经济效益。此外，公路客运枢纽具有展示城市精神面貌的功能，是城市精神文明的窗口和城市形象的代表，历来受到政府的重视，明确公路客运枢纽社会公益属性，有利于明确政府对其的发展政策。

对于公路客运企业集约化、规模化经营，客运枢纽具有战略作用，客运企业必须重视客运枢纽建设。客运枢纽的客运场站群体有利于构筑客运网络，能够有效地发挥规模经济效益和范围经济效益，有效地减少经济波动和铁路、航空发展对道路客运的冲击，使客运企业抗风险能力大为增强；同时，公路客运枢纽发展有利于客运企业夯实基础，使客运主业发展有了坚强后盾，企业可以根据城乡经济形势和社会结构的变化，依托客运枢纽和客运场站这个根据地，及时调整客运班线和创新服务模式，化解劣势，创造优势，实现调整生产发展方式的目标；而且，公路客运枢纽建设可使企业充分地利用客运站场资源开展客运延伸服务，提高客运服务质量、实现多元化经营，为企业创造新的利润增长点；另外，公路客运枢纽的社会窗口作用有利于创建企业品牌，增加企业美誉度和知名度，赢得忠实的顾客群体，通过配合政府、服务政府、服从政府，加强了和政府的联系，更加改善了企业的发展环境，有利于企业与铁路、航空等其他客运方式的衔接与协调，有利于多元化大客运发展战略和综合运输战略的实施。

二、客运枢纽创新发展面临的问题

1.公路客运枢纽发展存在的问题公路客运枢纽得到了较大发展，但还不能完全与社会经济发展、公众需求相适应，还存在以下问题：（1）客运枢纽投资建设涉及部门多、投资规模大，建设过程面临巨大的协调阻力和资金压力，做到“统一规划、统筹设计、同步建设”很困难。尚未制定多方式综合客运枢纽的国家标准或规范，各运输方式的行业规范滞后，在设计和建设上相对独立，难以有效解决功能衔接问题，致使很多客运枢纽难以做到方便旅客的“零换乘”。（2）由于体制条块分割，公路客运枢纽规划层次低、协调能力有限，规划科学性欠缺，导致部分枢纽规划选址偏僻，与其他运输方式有效衔接和综合协调方面不足，企业运营成本上升。（3）由于历史原因，许多客运枢纽布局结构与客运站功能分工不合理，客运枢纽的经营主体多，协调困难，难以发挥多站式客运枢纽集疏运统一服务功能，没有形成真正意义上的客运枢纽，难以满足公众对一体化和无缝衔接的需求，服务质量不高。（4）客运枢纽以收取进站服务费为主，多数客运站资金不足。客运枢纽建设投资很大，客运企业筹资融资渠道不畅通，能力有限，使今后客运枢纽的发展受到很大限制，而多数地方政府财政支持力度小，优惠政策没有制度化、规范化，随着日常运营成本不断提高，缺少对科技信息化应用及科技创新的支持，加上市场监管及运输安全社会责任的压力增加，影响到服务质量的提高和进一步发展。

2.客运枢纽创新发展的原则。（1）客运枢纽的发展要适应现代综合运输体系发展战略的要求。客运枢纽是现代综合运输体系的中枢和节点，是综合运输体系构建的关键。客运枢纽的规划和建设，在指导思想上一定要从综合运输角度全盘考虑。（2）鼓励客运枢纽实现立体化。立体化主要是指运输枢纽、场站空间组合的立体化。与多站式客运枢纽比较，这可以有效节约土地，实现零换乘，满足人们提高出行质量和出行效率的要求，符合环境友好型、资源节约型的交通运输发展战略。立体化更适合城市客运枢纽的规划建设。（3）科学进行客运枢纽的功能定位，合理实施客运站的多元化、专业化。在发展综合性客运主枢纽的同时，还需要建设与其配套协调的卫星客运站，发展高速公路专线客运站、旅游客运站等，更加注重客运站的功能定位与层次划分，不断向多元化、专业化方向发展。以满足人们对出行要求日益增长的多样化和个性化。

三、公路客运枢纽创新发展路径

1.布局规划创新。（1）建立国家多方式综合客运枢纽规划与审批职责的体制机制，提升客运枢纽规划层次，完善协调职责。确保道路运输枢纽规划与其它运输方式的枢纽规划具有同等法律地位，进而促使地方政府将道路运输枢纽、场站规划纳入当地城乡总体规划，确保规划的落实。（2）在综合客运枢纽的规划设计上突破传统模式，实现与相关规划的有效衔接，把各部门分头设计变为政府主导下的统筹规划、统一设计、同步建设。建议交通部门与铁路、城乡建设等部门联合编制综合运输枢纽规划，实现不同运输方式场站和枢纽建设的统一规划，协调开发，加快运输一体化进程，有效地解决各运输方式的功能衔接问题，从根本上促进综合运输的发展。无锡客运枢纽在这方面有成功创新。（3）客运枢纽的规划应采取政府主导、企业参与的规划模式。在客运枢纽的规划实践中，客运企业缺少话语权会导致一些客运枢纽的规划出现偏差，例如，只考虑城市窗口作用，没有从以人为本和方便群众出发，贪大求洋造成浪费，给企业后续运营造成困难；或者选址不当，没有考虑各种运输方式的有效衔接，不能充分发挥客运枢纽的服务功能等。只有将客运枢纽的社会公益性与经营性相结合，找到政府诉求与运输企业发展需求之间的平衡点，才能实现客运枢纽的永续发展。（4）根据客运枢纽的功能特性，宜采取“超前规划、预留土地，稳妥实施”的原则。在客运枢纽纳入城市统一规划前提下，在预留足够土地之后要稳妥实施，太超前可能造成浪费，太滞后可能影响城市发展大局，科学决策、选择建设时刻很重要,苏南地区一些客运站超前盲目建设的经验教训证明了这一点。

2.建设筹资创新。客运枢纽是准公共产品，具有社会公益性和经营性两种属性。它的建设投资大、回报周期长，操作比较复杂。所以，它是政府和企业合作参与的领域。

在投资建设模式上，目前主要有两种：一种是政府全额投资模式，另一种是多元投资模式。在投资主体方面，前者以政府为单一投资主体,这比较适合一些超大型建设成本很高的多方式综合客运枢纽，例如上海虹桥客运枢纽。近期无锡建设的立体客运枢纽也是由政府独立投资的。多元投资模式是以企业投资为主，以政府支持政策性投资为辅，建成后由投资的客运企业经营。这种模式能减轻政府的财政负担，同时能满足政府期望的社会公益性要求，能实现场站公益性和经营性的兼顾。

当前我国大多数客运枢纽及场站均属于按照多元投资模式建设，只是由于同一城市若干客运站分别由多个不同企业投资，这样形成的管理主体多，相互竞争激烈，没有实现合理的分工协调，难以发挥多站式枢纽的功能，不是真正意义上的客运枢纽。因此，大中城市的客运枢纽建设宜以多元投资模式为主，特别是鼓励大型优势客运企业投资建站，坚持政府主导、统筹协调、企业运作、综合开发的投资建设原则。

3.运营模式创新。客运枢纽投资模式决定着运营模式。对于政府全额投资的综合客运枢纽，可以成立专门站务公司进行管理，而对多方式枢纽则按照铁路、公路、民航、地铁等方式实行站务公司统一管理、分区负责制度，实行站运分离，站务公司只管枢纽，不管运输（上海虹桥枢纽实行统一运营，成立上海虹桥投资发展有限公司，全面负责虹桥综合交通枢纽核心交通区的建设、开发和营运）。或者，将建成的客运枢纽委托客运企业经营，客运企业向枢纽所有者支付一定的租金。

对于多元投资建设的客运枢纽，建成后由投资的客运企业经营。这种模式下企业拥有建设经营自主权，提高了企业投资的积极性，从建站初期便考虑了今后的经营，使建成后的车站在发挥社会效益的同时，也能更好地发挥其经济效益。同时，多元投资客运枢纽运营模式对于大型客运企业做大做强，加快旅客运输的规模化集约化经营十分有利。

4.运营体制创新。当前，我国大多数城市属于多站式客运枢纽模式，即在同一城市由若干客运场站和连接这些场站的通道及技术设备构成的集合体。但现实中，许多枢纽只是几个独立实体客运站的组合，还不能自动发挥客运枢纽的全部功能，难以要做到统一管理、资源共享、信息联网、合理分工、协调运营，实现旅客快速、方便出行。可是，在全国大多数城市中，虽然都有若干客运站，但达到上述条件的却为数不多。个别城市多个客运站分属不同投资企业管理，各自运营、互不协作，甚至联网售票都实现不了，客运枢纽的功能不能完全实现，这些城市面临多站式客运枢纽运营体制改革的问题。

四、公路客运枢纽创新发展的苏南模式

1.无锡客运枢纽创新模式。无锡客运枢纽于2010年7月与沪宁城际同步建成，占地50万平方米、总建筑面积40万平方米，是典型的集城铁站、公路长途站、公交首末站、出租车停靠站、社会停车场以及预留地铁站等多种交通功能于一体的大型综合客运枢纽。无锡客运枢纽的建成，整合了无锡市区多家公路客运站，促进了客流向中心枢纽区域的集聚，提高了公路客运站的经营效率。无锡综合客运枢纽建站模式是由当地政府独家投资，由政府统筹协调，统一规划设计，由公路、铁路部门分别建设，公路枢纽部分由当地交通产业集团具体负责投资建设，建成后整体租赁给无锡汽车客运公司经营，铁路部分由上海路局无锡站建设经营。

2.苏州客运枢纽创新模式。苏州公路客运枢纽属于典型的多站式综合客运枢纽，是由多方式综合客运站（北站）和三个公路客运站组合构成，由市区内的四个站构成“一主三辅”的格局。“一主”指苏州北站枢纽（一站二区，由北广场客运站和北门客运站联合组成，其中北广场客运站以公铁中转换乘，短途客运、旅游客运为主，主要辐射市域内部，北门客运站以中长途客运为主，主要辐射北部、西部外省市，沪宁沿线及苏北各市），“三辅”指苏州南站、苏州西站、吴中汽车站。苏州综合客运枢纽的建站模式是，规划以政府为主导，企业提供参谋意见，在政府进行枢纽布局规划时，企业积极主动参与；投资和建设是以企业为主，政府提供帮助。

该枢纽由苏州客运集团经营，实施统一管理、资源共享、信息联网、合理分工、协调运营。集团旗下客运总站具体管理，总站坚持以人为本，从方便旅客出行出发，在各站间分工清楚，紧密协调合作，统一受理和解决旅客反映的所有问题，是一个典型的多站式客运综合枢纽。

3.太仓公路客运枢纽创新模式。太仓汽车客运枢纽是由单一公路运输方式的不同服务类别交汇组成的县级客运枢纽。该枢纽将太仓市区原有的长途客运站与农村公交客运站整合而成，按一级站标准设计建设，建成后组建站务公司经营管理，站务公司是苏汽集团下属太仓客运集团公司的子公司。该枢纽的建站模式是政府主导规划，企业自主投资建设经营，政府给予企业一定的帮助，有效地把社会公益性和经营性完美结合，实现了政企双赢。

五、结束语

在政府大力推进交通运输“大部制”、主导综合运输协调发展的背景下，如何发展公路客运枢纽是政府、运输企业和旅客共同关心的问题。在上海虹桥综合客运枢纽成功经验的基础上，江苏省南部的无锡、苏州等城市积极探讨公路客运枢纽建设与管理的新思路与新模式，取得了瞩目的成就。然而，鉴于各地交通运输发展情况和需求水平的差异，在推进公路客运枢纽建设发展过程中，还需要结合经济社会实际需要、交通运输系统构成以及政策、财政、管理体制等探讨和完善公路客运枢纽发展新模式。

[1]交通运输部.道路运输业“十二五”发展规划纲要，2011.10.20

[2]交通部.全国公路主枢纽布局规划，1992.10

[3]交通部.国家公路枢纽布局规划，2007.4

[4]广东省交通运输厅等4单位.新时期道路运输业发展大调研专题五：运输枢纽、场站及轨道交通（规划）建设与运营管理调研报告，2009.10

[5]唐热情，李鹏林等.长三角地区综合客运枢纽发展的经验与启示.重庆交通大学学报（社科版），2012（6）

[6]徐毅松，姚凯，黄建中.上海虹桥综合交通枢纽地区规划〔J〕.城市规划学刊，2008（4）

（作者单位：苏州汽车客运集团有限公司 江苏苏州 215008）

（责编：吕尚）

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