广东实验“法治GDP”

王全宝

在广东省“依法行政工作领导小组”办公室工作人员的办公桌上，放着两部手机，一部是用于接听日常工作电话，另一部是专门用来接听依法行政考评联系电话。

尽管对2013年度全省依法行政的考评工作已经结束，但工作人员还会不时接到普通市民、人大代表和政协委员的电话。

去年年底，广东省政府启动了对2013年度全省依法行政的考评工作，并将其中的社会评议工作委托国家统计局广东调查总队（以下简称广东调查总队）实施。社会评议采取入户访问调查与函寄问卷调查相结合的方式进行，在全省范围内随机抽选访问调查对象，发出11570份调查问卷。

“专门开通考评联系电话，把联系电话印在调查问卷的首页，及时接听受访者的来电，目的是要确保调查数据客观、公正。”一位工作人员告诉《中国新闻周刊》。

对外的调查以外，内部考核也在2014年3月启动，广东省政府共派出12个考评组，对21个地级以上市政府和顺德区政府，以及39个省直单位，共61个单位进行了实地考评。

如此高规格、内容全面的依法行政考核在广东是第一次。广东省长朱小丹在考评工作部署会上强调，“考评必须动真格、强约束，决不允许搞形式主义、走过场、弄虚作假。”

“我可以负责任地说，这是一次动真格的、细致的、广泛听取意见的考评。”广东省依法行政工作领导小组办公室主任、省政府法制办公室主任王学成告诉《中国新闻周刊》。他是考评工作的具体负责人。

广东法治模式

作为改革开放的先行者，广东省在取得经济持续增长的同时，伴随经济发展而暴露出来的各种社会矛盾日渐突出。

因而，依法治省，树立法律处理经济纠纷的权威性显得尤为必要。广东较早意识到法治在经济建设中的重要性。早在1993年5月，广东省委就率先提出“依法治省”。

1996年10月，广东省成立依法治省工作领导小组，时任中共中央政治局委员、省委书记谢非担任组长。此后，历任广东省委书记都担任依法治省领导小组组长。这被舆论喻为依法治省的广东模式。

中共十八大明确提出到2020年要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标，更进一步加强了广东推进依法行政的信心。

从去年年初开始，刚到任不久的广东省委书记胡春华在不同场合曾多次强调法治的重要性。他同时担任广东省依法治省工作领导小组组长。

去年8月5日，在广东省维稳工作会议上，中央政治局委员、广东省委书记胡春华强调，维护社会稳定，根本的出路是建设法治社会。

为了将依法治省落到实处，2013年3月，广东省政府出台《广东省法治政府建设指标体系（试行）》（省政府令第184号）和《广东省依法行政考评办法》（省政府令第185号）（以下简称《指标体系》和《考评办法》）。两项措施的出台，为约束行政权力提供了具体操作方案。

尽管广东省推行依法治省多年，但是在政府依法行政方面仍然存在很多问题，如依法行政意识不够强、措施不得力、行政机关工作人员的法律素质和依法办事能力有待提高等等。

“为了解决这些问题，省政府出台了这两项规章，《指标体系》有利于及时发现法治政府建设中存在的主要问题，《考评办法》有利于及时促进和解决法治政府建设中存在的问题。”王学成说。

广东省既出台指标体系，又出台考评办法，这在全国来说也是首例。“广东法治模式”为即将召开的四中全会讨论“依法治国”提供了参考。

量化法治指标

与经济指标评价体系不同，法治更多是价值层面的理念要求，很难量化。但广东通过制定详细的《指标体系》，对建设法治政府进行量化考核，使量化法治有章可循。

据《中国新闻周刊》了解，《指标体系》共设8项一级指标，40项二级指标，108项三级指标，并对法治政府建设具体目标进行分解、细化和量化。

《指标体系》划分了法治政府建设的基本要素。其中，8项一级指标包括制度建设、行政决策、行政执法、政府信息公开、社会矛盾防范和化解、行政监督、依法行政能力建设、依法行政保障。

同时，对每项一级指标均提出基本要求，明确工作目标。比如，依法行政能力建设的基本要求是：领导干部学法用法机制健全、制度落实，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力明显增强等等。

《指标体系》除规定定性指标外，还规定了量化指标。其中，量化指标主要包括：社会总体满意度（满意率+基本满意率）均达80%以上，涉及民生重大决策的听证率、民调率均达100%等。

为了从源头上防范决策失误或者政策失当，提高行政决策的科学化水平，《指标体系》明确将“民意调查、听取意见、专家论证、社会听证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”作为重大行政决策的必经程序。

为此，《指标体系》还在制度设计上突出了三个方面：未经决策风险评估或者评估不通过的，不予决策；要坚持重大行政决策合法性审查和集体讨论决定制度；落实行政决策责任追究制度。

在出台《指标体系》的同时，还配套出台了《考评办法》，将考评结果分为优秀、良好、一般三个等次。

同时，《考评办法》还进行了细化，考评包括社会评议和行政系统内部考核两方面。行政系统内部考核，是由省政府派出考评组对各地、各部门依法行政状况进行实地考评。考评按百分制计分，其中，行政系统内部考核分值不超过80%，社会评议分值不低于20%；社会评议则是由社会各界对各地、各部门的依法行政状况进行评议，听取社会各界的评价和意见建议。社会评议由广东省政府委托国家统计局广东调查总队实施。

《考评办法》将社会评议作为必经程序。考评除了硬性规定应当邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体等代表参加外，程序中加进了最重要的一条，就是要通过网上测评、问卷调查、征求意见等方式，对被考评对象的依法行政状况进行社会评议。

此外，考评过程中还实行奖励加分制度和扣分制度。比如，根据行政系统内部考核指标的相关规定，如果被考评单位的领导班子成员在履行职责过程中有严重违法违纪行为的，将在该单位的考评总得分中扣减2分。

“在考评中，就发生了因为扣分发生‘掐架的现象。”王学成举例说，省直某单位因领导班子中一名领导有违法违纪行为被纪检部门查处，考评组考评时按规定相应扣了该单位的分，该单位向省依法行政工作领导小组办公室提出复核申请，提出这名领导被查处行为发生在调任该单位之前，不是在该单位担任领导班子成员期间发生违法违纪行为，因此不应扣该单位的分；而原单位认为人已经调离，再扣分也不适合。

最后，针对此事，法制办还专门向纪检监察部门征询了意见。

王学成曾带队考察省直某单位，该省直单位整个领导班子成员以及所有处室负责人员参加了考评会。王学成在听汇报交谈过程中，考评组其他几名成员随机抽查了该单位的行政执法案宗，发现有重大行政处罚事项未经单位集体讨论决定，因此相应指标项不得分。

“我们没有客气，当场就指出这些问题，因为这是要扣分的，让被考评单位心服口服。”王学成回忆说。

在抽查市政府部门的行政执法案卷时，也发现类似问题而扣了市政府的考评得分。后来被考评单位向领导小组办公室提出复核申请，提出有关处罚决定呈批时，由于时间紧、其他领导又外出，无法开会集体讨论，因此分管领导签字同意作出处罚决定。

经复核，考评组认为该被考评单位在被抽查的行政处罚案卷中确实没有体现经集体讨论的相关材料，认为该单位申请复核的理由不成立，决定维持有关指标项目评分不变。

“我们认为这就是被考评单位在找理由。对于行政执法案卷的考评，严格按照《行政处罚法》的规定，要求重大行政处罚必须经单位集体研究决定，而且案卷中必须有相关过程材料。”王学成说。

在考评过程中，考评组将扣分情况反馈给各单位后，有8个单位提出异议，其中包括3个地方政府和5个省直单位。最后，省依法行政工作领导小组办公室经认真核查，基本都维持了考评组的考评结果。

“行政执法”满意度低

根据2013年度广东省依法行政考评社会评议调查结果，民众对依法行政工作的总体评价达到“比较满意”，但不同群体的评价有明显差异。

调查显示，对于“您对本地政府依法行政工作的总体评价？”的问题回答，群众的总体评价达到比较满意的程度。表明公众对政府的依法行政工作总体评价较好，政府在依法行政方面做的有效工作得到多数民众的充分肯定。

但从不同群体来看，评价的差异则比较明显。普通城镇居民认为满意的比例为86.8%，比党代表、人大代表、政协委员的满意度高出7.7个百分点。

从年龄看，满意的比例随着年龄的增长呈下降的趋势，16-23岁年龄群体认为满意的比例相对较高（86.5%），54-65岁年龄群体认为满意的比例最低（82.3%）。

从文化程度看，满意的比例随着文化程度的提高呈现下降的趋势，初中及以下学历群体认为满意的比例最高（85.9%），而研究生以上学历群体认为满意的比例最低（79.2%）。

从职业看，在校学生群体认为满意的比例最高（89.6%）；离退休人员次之（88.1%）；企业单位人员群体认为满意的比例最低（80.0%）。

据王学成介绍，根据行政系统内部考核、社会评议以及加扣分项目的初步结果汇总，全省平均得分80多分。

其中，依法化解行政争议、维护社会和谐稳定的能力明显提升。从考评情况看，2013年，广东省各级行政机关全年共新收到行政复议申请17408件，同比增长24.92%，其中受理16449件，审结16286宗，审结率为99.08%。办理一审行政应诉案件8012件，同比增长35.34%。

《指标体系》规定的量化指标中要求，“涉及民生重大决策的听证率、民调率均达100%”。而从此次考评结果来看，全省各地、各部门对该项指标基本上都没有达标。

对此，王学成认为，达标情况和具体推进程度受相关因素制约：一是国家层面对重大行政决策的专门立法尚未出台，决策民调率和听证率缺乏法律法规层面的刚性约束，重大行政决策的程序以及民调、听证的范围还不够明确，具体引导规则、操作规则也不够。另外，全省对重大行政决策听证方面的配套制度建设等仍在建立过程中。

“从考评情况看，目前我省各地、各部门落实重大行政决策听证率、民调率方面的确有待进一步加强。”王学成说。

通过考评结果来看，对于“对社会公众申请公开政府信息的答复率和答复及时率均达100%”的规定，目前大部分单位都已经做到，只有个别单位尚未达标。个别基层单位仍对政府信息公开申请甚至上级转办的政府信息公开申请未能及时办理。

此外，行政执法问题是调查中群众反映最多的问题。社会评议结果也显示：群众对“行政执法”方面的满意度相对较低。

群众反映，有些执法队伍依法行政意识不强，执法能力水平较低，执法不严、执法不公现象依然存在；行政执法机关缺乏必要的强制执行权力和手段，对很多事情执法困难，存在人情执法、法不责众现象；政府职能交叉，权责划分不清，也造成了执法难。

“群众对行政执法满意度低的原因，就是在执法过程中存在‘潜规则，行政执法需要经受一场去潜规则的洗礼，用明规则代替潜规则，而明规则毫无疑问就是‘法治，就是依法行政。”王学成说。

纳入政绩考核

推动依法行政，尤其是让行政长官做到有法必依、执法必严，必须寻找到一个动力机制，再造新的干部考核体系不失为良方。

《考评办法》中规定，依法行政工作应当纳入地方各级人民政府及其部门领导班子、领导干部落实科学发展观和政府绩效考评体系。

同时，《考评办法》还规定，依法行政考评结果应当作为被考评对象的负责人职务任免、职级升降、交流培训、奖励惩处的重要依据。

据悉，目前广东一些地方如深圳、佛山市，都已将依法行政考评结果纳入政府绩效考核体系中。

早在2010年，深圳市就已将法治政府建设考评正式纳入全市政府绩效考核体系，分值比重逐年增加，已由最初的6%增至目前的8%；而且考核对象涵盖市政府各工作部门、各区政府，实现了考核全覆盖。

目前，干部政绩考核正在去GDP化。专家认为，不妨借鉴GDP考核经验，将法治因素引入干部考核体系，推动依法行政。

在中国政法大学副校长马怀德看来，从“法治GDP”入手，解决法治建设动力不足的问题，将“法治GDP”引入领导干部绩效考核之中，形成全新的考核体系，才能让依法行政成为各级领导干部自主、自觉的理性行为。