“重视法治政府应像重视GDP一样”

王全宝

最近几年，马怀德在不同场合多次呼吁用“法治GDP”来推动行政法治建设，他呼吁将“法治GDP”纳入官员政绩考核体系。

最近，由马怀德教授领衔的中国政法大学“全国法治政府评估”课题组，对53个城市的法治政府建设状况进行了调研测评，但结果并不乐观。

中国新闻周刊：目前我国法治政府建设的现状存在哪些问题？

马怀德：对于目前法治政府建设的现状，我持谨慎乐观的态度。目前建成法治政府所依托的法律体系框架初成，但有一些重要的立法任务如行政程序法还没有完成。有些领域甚至还处于无法可依，而是依政策行政、依文件行政，或者一事一法、个别对待的状态。

尤其是部分法律出台多年后实施效果很不理想，制度运行中的弊端长时间没有得到根本解决，如行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法等。有的制度在施行之后就处于被变相架空的状态，如行政许可法。

从地方上看，地方政府的依法行政水平存在巨大的层级、区域差别。

从个体看，一部分公务人员包括党政领导干部对如期建成法治政府的信心不足，抱持消极观望乃至抵触的态度。相当一部分社会公众对中央建成法治政府的决心也持怀疑态度，对实现法治政府建设目标期望不高。

中国新闻周刊：对于政府而言，“法无授权不可为”，目前各级政府的行政活动对于这一基本要求是否已经达标了呢？

马怀德：客观说，目前各级政府职权法定原则还没有被完整地贯彻，目前一些地方政府的行政活动离这一基本要求还有不小差距。

第一，各级政府的权力清单还没有明确和公布，各部门的“三定方案”还处于不公开的状态；第二，对某些领域的行政管理一直没有立法授权，这既导致管理部门不断自授权力，扩张管理边界，又因临事定规、朝令夕改使被管理者始终缺乏明确、稳定的预期；第三，部分立法授权过于宽泛，法律条文设计过于原则和简陋，使执法者拥有巨大裁量权，权力实际运行常常背离法律原旨；第五，行政规范性文件违法扩权得不到有效治理，规范性文件在目前的国家治理中还发挥着巨大影响，但没有得到有效规范。这些文件以言代法，使依法行政蜕变为依文件行政。

中国新闻周刊：“全国法治政府评估”课题组对53个城市的法治政府建设状况进行了调研测评，总体评价情况如何？

马怀德：课题组发现，各地法治政府建设发展并不平衡，还有很大提升空间。

本次评估满分为300分。根据评估结果，被评估的53个城市的平均得分为188.87分。若以总分的60%为及格线，有36个城市得分及格，17个城市不及格。

53个城市政府对法治政府建设的重要性有一定认识，相关制度建设框架基本形成，但还存在整体水平不高的问题。

通过测评，我们感觉法治政府建设中形式主义倾向特别严重。比如，一些地方政府对依法行政的组织推进工作呈现模式化、套路化，停留于口头承诺，缺乏实质举措；部分推进法治政府建设的制度过于简略、粗糙，多宏观和原则性规定，少可操作举措，对行政权力刚性约束不足；一些制度，如行政问责等，有规定无落实，实际中运用非常有限。

此外，部分制度如行政审批网上办理、投诉举报处理，实际效果低于其形式规定。部分建设举措停留于应付上级要求、显示“政绩”上，不能有效提升行政权的规范程度。这同时也导致本次评估中公众的满意度评价普遍偏低。

中国新闻周刊：中央提出2020年基本建成现代法治政府的总目标，你认为该如何进一步去推动？

马怀德：我认为要加强和推动法治政府建设评估。中央政府应当出台激励机制，增强各级政府加快法治政府建设的动力，最能迅速见效的方式就是开展评估。

国务院应当制定全国性的法治政府评估指标，将2020年基本建成现代法治政府的总目标分解到每一年度，自上而下逐级逐年进行考核，并将考核结果作为评价地方政府绩效的重要部分，作为地方政府官员奖惩、任免的重要依据之一，使地方政府官员像重视GDP一样来重视法治政府建设指标。

另外，要大力支持学术机构、社会组织自主实施第三方的法治政府建设评估，营造全社会关注、讨论法治政府建设的舆论环境，促使地方各级政府形成竞争心态，更加致力于尽早实现法治政府建设的目标。