食品安全改革的“渭南模式”

李承明　刘建

顶层设计要求各地贯彻中省的改革总体部署，落实改革的目标任务。顶层设计要求确保改革的正确方向，确保改革的系统性、整体性、协同性。改革同时需要基层创新实践，要求基层部门要有改革的紧迫感、改革的主动性、改革的使命感。基层改革直面群众关切、群众诉求，需不等不靠。基层改革立足千百万群众创新的沃土，面向广大群众的改革智慧和丰富的实践课题。基层改革空间广阔，大有可为。

先行试水策动此次改革的陕西渭南，早于全国发动了本轮食品安全改革试验，在获得国家认可的基础上，自2011年底以来的两年多时间，改革正逐步深入、制度已日臻完善、体系已基本形成。改革进程已从“研发”步入“中试”阶段，按照先期形成的一套较为完善的“设计书”和“施工图”，渭南正重点突破，有序推进。

用机制创新破解监管难题

民以食为天。一段时间，食品安全成为百姓关注、官员头疼的一件大事。有网民曾经发帖抱怨，“一个可以把神舟送上天，把蛟龙送下海的世界第二大经济体，却管不好百姓的食品安全，可见食品安全管理比登天还难。”

话虽偏激，但又不无道理，也充分揭示了当时脆弱的监管体系。

渭南也未能例外。当地一位官员有些尴尬地说：“在渭南，食品安全曾经是个老大难问题。”

2010年初，20吨三聚氰胺超标的奶粉经渭南市乐康乳业有限公司回流市场，央视《焦点访谈》连续播了两期节目。

2011年7月，又发生了“雨润问题肉事件”，一些代理商反映，在陕西省雨润集团渭南生秦公司配送给他们的猪肉中，发现问题猪肉，且动检部门严重失职、商务部门查了又放。后经媒体追踪报道，最终15名行政人员被给予撤职、记大过、停职检查等处分。

针对食品安全管理体系的缺陷和漏洞，时任市长徐新荣表示，针对现行“分段监管为主，品种监管为辅”的管理模式，渭南市将试点食品安全综合管理体制。这是官方有关渭南食品安全改革的首次公开表态。

2011年8月，渭南市向陕西省政府提出了食品安全监管体制改革试点意见，经省政府批准后启动了改革试点，也由此拉开了渭南食品安全改革的序幕。

2011年11月15日，渭南市召开食品安全改革动员大会，这一天被认为是这次改革的起始点。

动员会之后不到两月，最早一批基层所就已经正式开展工作。所辖乡镇率全国之先而有了佩戴着FDA袖章的食品安全监管人员的身影。

渭南市实施食品安全监管体制改革前，全市涉及食品安全监管的有农业、商务、卫生、质监、工商等9个部门，相关法律法规185部，许可事项249项，执法事项260项。农牧部门负责初级农产品的监管，质监部门监管食品生产加工环节，工商部门监管食品流通环节等。

渭南首先将涉及食品安全的监管机构、许可管理、执法监督、技术资源等四个方面进行整合。把农产品、畜产品、水产品的监管职能、人力和技术资源整合到一个部门统一管理，把食品生产、流通、餐饮服务的监管职能、人力和技术资源整合到一个部门统一管理。同时在县（市、区）设立农产品检验检测中心和食品检验检测中心两个技术检验机构，在乡镇（街办）设立相应的食品安全执法派出机构。市县公安部门设立专门的食品安全执法机构，充实一线监管力量。改革后，9项行政审批、16项行政执法职能统一交由渭南市食品药品监管委员会管理，涉及工商、卫生等6部门。

“所谓渭南模式，就是把多头管变成一头管，把没人管变成有人管。”渭南市食品药品监管委员会主任王建军总结说。

用方法创新构建监管体系

为了推动改革，渭南市政府三次召开26个部门参加的改革专题会，每次都是一把手直接动员。“都说食品安全改革老大难，老大难。老大重视就不难。”一位参加了动员会的官员说。

两年来，渭南坚持以保障安全为首要任务，以体制改革机制创新为根本动力，以强化监管为主攻方向，以转变作风为重要保障，使全市食品药品安全形势稳定向好。

首先是改革完善食品药品监管体制。按照横向整合监管职能、纵向延伸监管触角的框架，品种监管为主、环节监管为辅的原则，市级管决策、县镇（办）管执行和过程的工作格局，实现了从“地头到餐桌”的无缝隙监管。将农业、畜牧、质监、工商等部门涉及农产品、食品安全的检验检测设备予以整合，成立市县两级农产品食品检验检测中心，在乡镇配备快检箱，实现快速检测的技术支撑体系。在全市143个镇（办）设置96个基层食品药品监管所的基础上，由明确每个镇办都要设立食品药品监管所，执法人员按万分之三标准配置；3203个行政村均设立了食品药品监管协管员，构筑起全覆盖的基层群防群控网络。

其次是创立了“十个一”的基层食品药品监管所创建模式。指导大荔县局积极探索镇办基层所监管创建模式，提出了“十个一”基础设施建设标准，即：一处相对独立的办公场所、一台执法车辆、一套快检设备、一部投诉电话、一台复印机、一台打印机、一台摄像机、一部照相机，每个股室一台电脑，每人一套办公桌椅。该标准被省食品药品监管局采用并在全省推广。

再次是积极探索监管模式。体制改革后，鼓励各县市区探索创新，形成了一些比较成熟、务实管用的监管模式。韩城新城区将辖区划分为9个网格，采取“格长”负责制进行管理。潼关县严格面粉、豆芽生产加工过程监管，杜绝随意添加行为。蒲城县在第三高级中学实行学生就餐分餐制。澄城县对餐厨垃圾实行集中回收管理，富平县在16家餐饮企业安装了油水分离装置，斩断了地沟油回流餐桌的利益链。临渭区孝义镇、固市镇采取农村家宴备案制、大荔县把流动餐车纳入监管范围等等。这些探索，极大促进了食品安全监管水平的提升。

最后是着力破解监管难题，铁腕整治食品药品市场。针对小作坊、小摊贩、小餐饮等薄弱环节，依据实际，确定了豆芽、豆腐、带把肘子等10个重点品种和农村红白喜事聚餐、校园周边流动小餐饮等5种特殊业态15个课题，广泛调研、反复论证，制定了渭南市食品加工小作坊管理、豆腐制品小作坊生产技术、豆芽小作坊生产技术、小餐饮管理等9个管理规范。在加强日常监管的同时，按照常年有整治、月月有重点的要求，以天天“3.15”为目标，有针对性加大重点区域、重点行业的整治力度。先后开展了“亮剑”、“希望”、“春雷”、“清凉”、“成长”、“绿剑”、“温暖”等执法专项整治，清理取缔了一批不符合食品安全条件的生产经营单位。

抓管理创新建长效机制

通过体制改革大大减少了部门职能交叉、边界不清造成的推诿、扯皮现象，基本解决了技术力量低水平重复建设问题，监管投入集中统一使用，监管力量明显增强，效率明显提高。

通过建立基层监管网络，使食品安全薄弱环节得到加强，明确了小作坊、小摊贩、农家乐、现场制售等空白地带的监管责任。特别是城乡结合部、广大农村地区食品药品市场有了专职监管队伍，消灭了监管空白和盲区。

以合阳县为例，合阳县属农业大县，食品产业比较脆弱，全县食品生产企业仅有17家，食品加工小作坊共138个，涉及豆腐、豆芽、卤肉、酱醋、粉条和各类面食加工等行业，曾存在“小、散、乱、差”的共性问题，多数隐藏于城乡结合部和背街小巷，且稳定性较差，监管难度大。

2013年以来，合阳县食品药品监督管理局按照“整顿一个产品、规范一个行业”的整体思路，对豆腐豆芽和卤肉加工作坊分别组织了专项整治，破解了多年以来的行业潜规则，确保了大家舌尖上的安全：豆腐中非法添加工业石膏的行业规则在整治中得以遏制，通过全部停业整顿、跟踪监管、制定标准、业务培训、现场指导、联合验收、核发资质、配发凭证、发放印章、一证一章、一章一号等环节的工作，全县原来的豆腐由22家减少为16家，关停了6家，整个行业情况焕然一新；在豆芽整治中，与公安部门联合，查获了无根素、激素等多种非法添加物，送检了9个批次，公安机关抓捕犯罪嫌疑人9个，追究刑事责任3人，实现了行政执法与刑事司法的衔接，豆芽加工户由原来的9家缩减为6家，关停了3家，全行业彻底规范。

基层创新助推改革前行

2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》公布，当天全中国关注这项改革的基层监管者接近100万人。一位网名“maopark”的基层监管者在工商系统聚集的“红盾社区”里惊呼：“原来国家要搞的是渭南模式，当初怎么没人发现这一点？”

此轮国家改革方案，在监管衔接和内部职能设置等方面充分吸取了渭南改革的经验和教训。

2013年1月，陕西省政府工作报告中明确提出“推广渭南食品安全监管体制改革试点经验”。

经过两年探索实践，渭南食品安全改革取得了初步成效，通过体制改革促进工作机制、监管制度的创新，充分调动了各方面的积极性，推动了社会共治，形成了企业责任首负、行业诚信自律、人人参与监督的良好局面。使渭南食品药品安全总体形势得到明显好转，没有出现大的问题。

目前，渭南食品药品改革已进入深水区，同时也存在着一些问题和困难。王建军认为，现在面临的主要难题是经费不足和专业技术人员偏少，特别是高层次人才奇缺。

王建军在接受本刊记者采访时说，人才问题是渭南食品监管工作的当务之急。据了解，改革后，渭南全市监管人员达到1608名，但队伍组建时间短，人员从不同部门行业划转组合而成。由于新部门承担了食品、药品、保健品、化妆品、医疗器械、食用农产品等监管职能，原有人员的知识构成、执法方法、思维定势还不能适应新任务的需要。尽管招录了一批专业人员，但专业技术人员偏少，高层次人才奇缺，提升监管能力、执法素质的任务还很艰巨。

资金投入也是渭南改革面临的一大难题。渭南是农业大市、财政穷市，尽管市县两级财政已投入3300万元，为基层所配备执法车102台，快检仪器105台，解决基层所办公场所、办公设备、执法装备，但与规范化标准化建设要求相差甚远。

任何一项改革都不是一蹴而就的，改革是一个长期的过程。

2014年是全面深化改革年，王建军表示，渭南市食品药品监管系统要坚持“依法监管、科学检测、服务人民、促进发展”理念，以强化能力建设为主线，不断探索、创新品种监管与环节监管相结合的模式，统筹推进各项工作，进一步巩固和发展食品药品安全形势稳定向好，确保老百姓舌尖上的安全。

民以食为天。食品安全重于天，渭南市的食品安全监管体制改革，这一敢为人先的民生举措，正在为食品安全问题的制度化解决、食品产业的规范化管理探索新的道路。