有效化解贸易摩擦促进江苏开放型经济发展

张二震 安礼伟 戴 翔

（张二震：南京大学国际经济研究所所长，南京大学国际经济贸易系教授；安礼伟：经济学博士，南京大学国际经济贸易系副教授；戴翔：中国社会科学院工业经济研究所博士后）

江苏是外贸大省，在全国面临的贸易摩擦形势不断严峻的大环境下，江苏在贸易摩擦方面也“走在”了全国的前列。而且在未来可预见的一段时期内，江苏面临的贸易摩擦还有不断加剧之势，这无疑会对江苏开放型经济发展乃至经济社会发展带来诸多不利影响。因此，如何准确判断江苏面临的贸易摩擦新形势，从理论上深刻剖析江苏贸易摩擦的主要原因，并以“互利共赢”的思路探寻化解贸易摩擦的有效对策，是江苏开放型经济发展面临的重要课题。

一、江苏面临的贸易摩擦新形势

近年来，江苏遭遇的贸易摩擦不仅总体呈愈演愈烈之势，还出现了一些新情况、新问题。

贸易摩擦向产业链上游转移，高附加值产品出口受阻。从加入WTO以来江苏遭遇的贸易摩擦情况来看，初期涉案产品基本以纺织品、轻工产品等劳动密集型产品为主，而近年来涉案产品中附加值和技术含量较高的产品逐渐增多，诸如大型扫描仪、数据库、太阳能电池板、风能风塔等一些江苏具有产业优势的新兴产业也开始涉及其中。贸易摩擦涵盖的领域从传统的纺织和轻工蔓延至化工、机电等多个行业，延伸到了名副其实的高技术产品领域。

贸易摩擦不断向发展中国家蔓延并呈加剧之势。改革开放以来的很长一段时期内，江苏所遭遇到的贸易摩擦主要来自于发达经济体。然而，近些年来开始逐渐从发达国家向发展中国家蔓延，贸易摩擦呈现出“市场多元化”的发展趋势。甚至来自于发展中经济体的贸易摩擦有超越来自发达经济体贸易摩擦的发展之势。2012年，由发达经济体发起的涉及江苏的贸易摩擦主要来自于美国、澳大利亚、加拿大和欧盟四个经济体，而由发展中经济体发起的涉及江苏的贸易摩擦，则包括来自阿根廷、巴基斯坦、巴西、哈萨克斯坦、白俄罗斯、墨西哥、土耳其、印度等八个发展中经济体。由此，可以得出的一个基本判断是，发达国家与江苏贸易摩擦频发的同时，部分发展中国家与江苏贸易摩擦呈加剧之势，甚至有超越发达经济体的发展势头。

贸易摩擦从产品摩擦不断向宏观经济政策升级，贸易摩擦呈现多层次性。近年来江苏遭遇贸易摩擦的另一突出特点，就是贸易摩擦不断从单个产品逐渐扩散到产业层面，并直抵政策和制度层面。在中国加入WTO初期，江苏遭遇的贸易摩擦案件，基本局限在产品层面。但经过十几年的发展，随着江苏出口产品品种的不断增加和日益多元化，出口商品结构的不断优化和改善，尤其是出口规模的迅速扩张，江苏与国外的贸易争端开始针对某些产品群或产业，贸易摩擦从单个产品层面逐渐向产品群和产业层面乃至政策层面扩散，直接影响江苏的相关产业发展，对政府的产业政策也形成直接挑战。

摩擦手段由显性救济措施不断向隐形技术壁垒延伸。近年来，以产品质量标准为核心的技术贸易壁垒有愈演愈烈的趋势。各种贸易标准壁垒对江苏出口的影响远甚于反倾销、反补贴等传统贸易救济手段。这些新型贸易摩擦的贸易保护效果良好，保护范围广泛，往往击中发展中国家的软肋。近年来，欧盟的REACH法规是对江苏出口影响最为广泛、深远的技术贸易壁垒，美国的雷斯法案影响也较为严重，日本也是使用技术贸易壁垒最多的国家之一，对江苏出口同样造成了巨大冲击。

二、新形势下江苏频繁遭遇贸易摩擦的主要原因

全球分工演进导致的产业转移是遭遇贸易摩擦不断加剧的根本原因。江苏遭遇贸易摩擦是在全球要素分工深入演进背景下，以比较优势参与全球经济竞争与合作的规律使然。在基于要素可流动的环境中，跨国公司将资本、技术、信息、知识等高级优势生产要素，与发展中国家和地区的低成本劳动力等初级要素相结合，从而将越来越多的人力资本密集型产品甚至技术密集型产品，转移到发展中国家和地区进行生产加工和组装，以发挥低成本制造优势。长期以来，低成本的劳动优势是我们融入国际分工所依托的重要优势，再辅以我们拥有良好的基础配套设施、稳定的政治环境和良好的经济环境等，分工演进就会带来如下逻辑：劳动力优势→发达国家产业转移→发达国家民主政治等需要→贸易摩擦频发；劳动力优势→发展中国家同质竞争，缺乏优势→面临国内市场被占，国际市场份额下降→贸易摩擦频发。

出口结构“两端重叠”导致贸易摩擦加剧。20世纪90年代以来，国际产品内分工快速发展，每个国家专业化生产最终产品的特定环节，形成跨国公司主导的国际生产网络，而江苏在国际生产网络中主要扮演着加工组装的角色。产品内分工在信息通讯产业中最为发达，江苏抓住机遇，迅速成为全球重要的加工组装地之一。这导致了江苏以信息通信产业为代表的高新技术产业出口的快速增加，与发达国家和一些发展中国家的产业出现“高端重合”，竞争在短时间加剧，贸易摩擦成为必然。

同时，江苏在传统产业上仍然保持较强的竞争力，制造能力和成本优势依然明显，这与贸易伙伴国产业可能形成“低端重合”，这种“低端重合”可能影响贸易伙伴的就业（比如发达国家）和产业成长（比如发展中国家），因此贸易摩擦也呈现出“市场多元化”的特征。

全球经济低迷成为贸易摩擦加剧的直接原因。美国和欧盟是我们主要的出口市场，这两个经济体已经经历较长时期的经济衰退。一国的贸易政策是利益集团博弈的结果，贸易保护政策措施的出台和使用频率，通常与经济不景气或者说经济衰退及其复苏的进程密切相关。在全球经济衰退背景下，尽管中国出口也在放缓，但是在全球贸易中的相对地位却在上升，2009年中国出口贸易超过德国而成为全球第一大出口国。这样，中国遭遇的贸易摩擦出现上升的趋势也就不足为奇了。

危机冲击后抢占全球产业制高点是贸易摩擦向战略性新兴产业蔓延的重要促成因素。20世纪90年代全球经济呈现普遍的高速增长与信息通信技术的发展密切相关，而到本世纪初，信息通信技术逐步成熟，对经济增长的推动作用下降，导致了全球经济衰退。从这一意义上来说，全球经济要想真正摆脱危机并进入新一轮增长，新技术与新产业的出现和成长才是根本之道。此时，主要发达经济体正着手进行产业发展规划，以寻求新一轮工业技术革命的突破，谋取全球竞争新优势；而新一轮的产业革命，并不排除新兴发展中经济体在某些重要产业领域率先实现突破，从而抢占全球经济发展的关键制高点，在危机中实现“弯道超车”，因此，包括中国在内的发展中国家经济体也期盼着在新一轮的全球经济调整中实现超越。江苏是开放型经济发展的领先者，也是产业结构转型和新兴产业培育和发展的领跑者，因此在新兴产业领域也易于遭受贸易摩擦。

贸易摩擦预警和应对机制不够健全是贸易摩擦的重要内因。贸易摩擦是有前兆的，并且可能包括摩擦发起国主动发出的贸易保护警示。因此，建立合理的预警体系，并且使得预警信息能够被有效传递至相关企业，以便对预警信息做出合理的反应，是预防贸易摩擦非常重要的措施。目前，不论是国家层面还是江苏省在这方面都做得不够。同时也应该看到，有些贸易摩擦是难以避免的，关键是要有合理的应对机制，以争取应有的合法权益，将损失降到最低。所谓应对机制就不能是个案处理性质的，而是建立一整套规范化的应对程序和体系，在这方面我们也有所欠缺。

此外，产能过剩和内销渠道不畅也是贸易摩擦的重要原因。产能过剩再加上内销环境差，内需不足导致国内市场容量小，企业被迫转为外销，加之无序竞争、单纯的低成本价格竞争，必然导致贸易摩擦。

三、新形势下江苏应对贸易摩擦面临的主要挑战

全球贸易新格局让江苏面临两端受敌。江苏省在产业的高低两端都面临激烈国际竞争，这种特点使得江苏在高端和传统产业都会遭遇贸易摩擦。一方面，更多其他发展中国家加入到全球竞争中来，并正在加快其工业化进程，在许多传统的劳动密集型和低附加值产业领域，将与我省产品出口展开正面竞争。另一方面，以美国等为代表的发达国家的“再工业化”、启动所谓“第三次工业革命”，势必启动贸易保护措施。在这样的背景下，江苏产业发展和出口贸易势必两端受压，产业转型升级在一定程度上受到影响。

发展中国家贸易救济调查规范性不足，增加应对工作难度。近期江苏遭遇来自发展中国家的贸易摩擦案件增长的趋势明显，而来自发展中国家的贸易救济措施，相比来自欧、美等发达经济体而言，应对起来可能难度更大。新兴市场体由于经济发展和制度建设都比较落后，同时也是江苏出口企业开拓相对比较晚的市场，各方面还不够规范和成熟，因此在信息披露、纠纷处理等方面都不够顺畅，一旦与我省发生贸易摩擦，往往导致应对工作难度加大。

贸易摩擦手段多样化使得应对工作复杂化。当传统贸易救济措施对国内市场保护作用越来越乏力的时候，名目繁多的其他贸易救济措施和保护手段就会层出不穷。根据加入WTO议定书，2016年我国在WTO的非市场经济地位将到期。我国一旦享受市场经济地位，国外对我采取反倾销等措施的贸易保护效果必定大不如前，因此欧、美等发达经济体已开始着手准备在相关规则到期后，对华进行贸易摩擦的相关手段。近期美、欧倾向于对我加强反补贴调查等政策性贸易手段，贸易摩擦手段日益呈现多样性、隐蔽性等特征，必将对作为外贸大省的江苏带来极大挑战，大大增加我们应对工作的难度。

四、江苏应对贸易摩擦存在的短板

应对贸易摩擦的总体思路缺乏“互利共赢”的理念。我们要充分认识到，中国变身贸易大国后，在一定程度上对部分国家的经济和就业产生了一定冲击，尤其是在全球经济低迷状况下对于一些身处“困境”中的国家和地区而言，情况更是如此。在改革开放之初，中国对外贸易的发展，采取怎样的发展战略都还不至于对国际经济产生显著影响，所以“互利共赢”的意义也主要停留在传统比较优势理论所揭示的互利性分工原理上，我们只需要简单纳入全球分工体系以获取贸易自由化所带来的利益。但是，当中国变身全球第二大经济体和第一大贸易大国后，“互利共赢”不仅意味着我们要关注自身的利益，同时也要关注别国利益；不仅意味着我们要从贸易自由化中获取分工利益，也要注重贸易自由化对部分国家可能产生的冲击和不利影响。因此，贸易摩擦增多，是中国变身全球第二大经济体和世界贸易大国的伴生现象，具有一定的必然性。从某种意义上说，贸易摩擦实质上是“利益冲突”激化的结果，化解摩擦的思路也应该从“互利共赢”的角度寻找最优对策。

未能将贸易政策和产业政策的协调有效应用于解决贸易摩擦。应对贸易摩擦应该基于“如何有效避免问题”的工作思路之上。中国遭遇贸易摩擦从根本上来看，出口贸易量的激增进而对进口国产生一定程度的冲击，是最直接的诱因。贸易政策与产业政策的不协调也是促成某些产品出口激增的重要因素，尤其是在当前战略性新兴产业领域出现的贸易摩擦，在很大程度上是源于贸易政策和产业政策缺乏协调的结果。

当然，在开放经济条件下，一国产业发展和成长或者说国际竞争力的培育无须完全依托于国内市场，国内、国际两个市场均可利用，但问题的关键在于，当我们把产业发展尤其是战略性新兴产业的培育和发展几乎完全寄托于国际市场时，与我们倡导的经济转型升级的初衷和目标是相悖的。作为经济转型升级重要内容的产业转型升级，最终并非是为了迎合国际市场的需求，而是要为本国经济发展服务。在当前全球价值链分工模式下，“两头在外”的特征决定了如果其最终产品不能在国内使用时，由于其在国内价值链相对较短，对国内相关产业发展和转型升级的带动作用必然相对较弱。而出现这一问题的根源实则在于贸易政策和产业政策缺乏协调。促进贸易政策和产业政策的协调，不仅能够将更多的产业发展成果真正运用于经济转型升级的需要，也能够在很大程度上避免由于“过多的产能”输出而引发的贸易摩擦。

企业整体应诉能力较弱以及应诉积极性不高。一是企业内部管理不规范，尤其是财务制度需要进一步加以完善。在江苏遭遇的贸易摩擦中，部分涉案企业是中小企业，甚至是家庭作坊，生产、销售、库存台账不健全，财务管理不善，有些企业甚至没有财务管理，更谈不上每年进行年度审计了，这些都给应诉工作造成很大困难，使企业的胜诉概率大大降低。二是企业承受能力不足。在应对贸易摩擦过程中，企业不仅花费大量的时间、精力，还需动辄几十万的应诉费用，因此，有很大一部分中小企业常常会因为“不堪重负”而望而却步，导致应诉率或者胜诉率下降，容易丢失已经占领的市场。三是缺乏专门人才。江苏出口企业与全国出口企业相比，存在一个共同问题就是，企业大多缺乏既熟悉财务管理又知晓涉外法律和英语的真正复合型高级国际商务人才。在应诉过程中，往往不能在有限的时间内，配合律师完成应诉证据的准备工作，极易导致应诉的失利，致使应诉的成功率下降。

信息捕捉能力不强尤其是信息传递不通畅。从政府、中介组织到企业，及时捕捉信息是有效应对贸易摩擦的重要前提。但是在政府、中介组织到企业之间，往往存在着信息收集、传递与反馈的渠道不畅的问题，时效滞后，没有形成良好的信息沟通和互动局面。进出口商会对中小企业和非会员企业了解不足，企业难以及时得到立案信息，存在着信息传递不畅的问题。政府也在努力为出口企业应对贸易摩擦而建立各种信息传递渠道，但尽管如此，由于缺乏不同主体之间的互动，信息传递效率仍然不尽如人意。比如，虽然江苏省商务厅已经建立了一个“江苏省进出口公平贸易综合预警平台”，为省内出口企业获取产品预警信息提供帮助和服务，但对此重要的信息平台，很多企业仍然不知道该如何获取或者通过什么样的渠道获取产品预警信息。对于预警点的申报，很多出口企业并不知晓，或者即便知道，但对如何具体操作往往也缺乏基本的了解。

五、新形势下江苏应对贸易摩擦的根本之道

从江苏面临的贸易摩擦新形势及其主要成因来看，当今及今后一个时期，贸易摩擦将呈常态化、复杂化，贸易摩擦将始终贯穿于江苏从贸易大省走向贸易强省的全过程，应对贸易摩擦是一项长期而艰巨的任务。对此，我们要有准确判断和充分的心理准备，做到沉着应对。应对贸易摩擦应该从开放型经济发展思路上和具体的操作层面上做好相应的准备。从开放型经济发展思路看，以下两点值得重视。

以互利共赢的理念和思路发展开放型经济。党的十八大报告再次强调指出，要完善“互利共赢”的开放型经济体系。“互利共赢”不仅为今后一个时期进一步扩大开放、全面提高开放型经济水平指明了方向，同样也为有效应对贸易摩擦提供了政策思路。尽管按照比较优势进行国际分工能够实现“双赢”，但是应该认识到进口国产业调整不是一蹴而就的，调整期往往伴随特定产业和特定群体受损，这往往就是贸易摩擦的起因。因此，在宏观产业发展规划上要充分考虑到这一点，避免一个容易导致贸易摩擦的产业在短期内出现产能和出口持续快速增长的情形。要充分意识到作为一个巨型经济体的外溢效应，努力提高中国经济发展对其他经济体发展的包容性。在微观上，出口企业要努力避免短期依靠产能和成本优势在国际市场“攻城略地”、“赶尽杀绝”的做法，学会与竞争对手合作双赢。在这个意义上，“双赢”更多意味着短期妥协以寻求长期可持续发展。当然“双赢”思路也体现在贸易争端的解决中，比如最近中欧关于光伏产品贸易摩擦的解决就充分体现了双赢的思路。因此，产业和贸易发展在服务于自身发展利益需求的同时，也要关注他国的利益，为他国的产业发展和就业等留出空间，形成一种“互利共赢”的竞合关系。

鼓励对外直接投资，增强企业全球配置资源的能力。开展对外直接投资，在全球要素分工体系下，不仅有利于在更广阔的空间里进行经济结构调整和资源优化配置，更好地从全球获取资金、技术、市场、战略资源，拓展经济发展空间，提升经济国际竞争力，增强经济发展的动力和后劲，同时，也是江苏外向型企业在遭遇贸易摩擦后，通过“走出去”方式规避国外贸易救济措施的有效路径。通过鼓励本土企业“走出去”，在全球范围内整合和配置资源，以新的方式融入甚至掌控全球价值链，不仅有利于我们获取更高的分工利益，还能有效降低因“简单扩大出口”而不断遭遇的严峻贸易摩擦。我们知道，其他国家的跨国公司对中国进行直接投资，结果将出口贸易的巨额数字“留给”了中国，而利益却存在于跨国公司。基于同样的道理，中国企业开展FDⅠ，同样可以将“出口平台”转移到其他国家，而利益却可以“留给”本国企业。在缓解出口贸易量激增的同时，却又不失贸易利益。这是一种基于“互利共赢”思路化解贸易摩擦的有效措施。

做好重点产业贸易摩擦预警工作。有必要强调贸易摩擦预警工作的重要性。有观点认为贸易摩擦难以预测或者预测不准。这种看法是有误导性的，一个有效的预警体系不是能够预测到贸易摩擦的发生，而是要避免贸易摩擦的发生。因此，贸易摩擦预警体系的作用主要在于“提醒”贸易摩擦的可能性以使得有关各方做出合理的反应来减小贸易摩擦发生的可能性。

重点产业首先应该是在产业结构中占据一定地位的产业，包括两类产业，第一是容易发生贸易摩擦的产业，第二是即便贸易摩擦的可能性较低，但是一旦发生就会对产业发展甚至总体经济发展产生严重损害的产业。这两类产业要作为预警的重点。可以说建立贸易摩擦跟踪与预警机制是目前江苏应对贸易摩擦操作层面急需完成而且可以完成的有效措施。由于产业结构上的特点，全国层面或者其他地区的预警体系并不能有效服务于江苏贸易的发展。

建立不同主体之间信息共享与合作机制。从信息共享的角度看，首先预警体系能够建立离不开不同主体信息的共享，其次预警体系发挥作用离不开信息共享。江苏作为一个省，信息共享还有特定含义，因为贸易摩擦往往是以国家（经济体）为主体的，因此信息共享还意味着江苏省需要和国家有关部门和团体保持信息的沟通，甚至和国外相关主体的信息沟通。

贸易摩擦的降低除了合理提供预警信息外，还需要各主体对预警信息做出合理反应；贸易摩擦的有效出口离不开各主体的合作；合作双赢的贸易发展模式离不开各主体的“自律”。总之，相关主体的合作是贸易摩擦预防和有效解决的前提。对于贸易摩擦，目前“个案处理”的特点还比较明显，也就是个案都依靠政府的“指导”和“协调”，缺乏一套有效机制，这种机制要在不同的案件处理中可以被重复。这种贸易摩擦预防和处理机制应该是未来策略研究的重点之一。在目前情况下，短期内政府还需要承担贸易摩擦应对的“主体”角色，而不管是预警体系的建立还是组织应对都需要资金投入，因此建议参照其他省市并考虑到江苏贸易规模和贸易结构特点，加大对商务厅专项资金预算，使其有能力有效组织贸易摩擦预警体系的构架和贸易摩擦的应对。