军民融合的中国探索

罗志荣

实现军民融合发展，是党中央根据中国特色社会主义发展的内在要求，站在保障国家安全和经济社会可持续发展战略全局的高度而作出的一项重大战略部署，既是兴国富国之举、优军强军之道，更是实现中华民族伟大复兴的中国梦的必然选择。

早在20世纪80年代初，邓小平同志就对国防科技工业的改革发展提出了“平战结合、军民结合、军品优先、以民养军”的十六字方针。从此，军民融合发展的战略思想在实践中逐步丰富、持续深化和日益完善起来：在20世纪90年代，江泽民同志提出了军民结合、寓军于民的建设思想，强调国防科技工业和武器装备建设要根植于国家科技经济体系之中，充分利用全社会的资源来加强国防建设和武器装备发展。进入21世纪后，胡锦涛同志指出：“要把军民融合式发展作为转变经济发展方式的重要内容，更加自觉地把国防和军队建设融入国家经济社会发展体系之中，推动国防建设与经济建设良性互动。”习近平同志强调，要进一步做好军民融合式发展这篇大文章，坚持需求牵引、国家主导，努力形成基础设施和重要领域军民深度融合的发展格局。党的十八大报告提出，要“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设”。十八届三中全会决议指出，要在国家层面，建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制，健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制，改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域。

毫无疑问，经过30多年改革开放的推动，我们在中国军民融合发展理论研究不断深入的同时，在中国特色军民融合发展道路的探索上也取得了显著成就。其一是在军民融合发展的体制机制改革上取得新的进展、政策环境上有新改善，如：军工企业股份制改革进一步完善、军工融资环境进一步开放和“民参军”环境不断改善等；其二是在国防科技工业领域军民融合式发展取得明显进步，如：军工行业已初步形成军品为本、民品兴业的发展态势，军地经济融合发展和“民参军”取得了重要进展。但是，我们必须清醒地认识到，军民融合发展战略在推进中仍然步履维艰，实行起来非常难，一旦涉及所谓敏感部位、敏感问题就会停步不前，融不进去、合不起来。尤其是多头管理、缺乏统筹，行业保护严重、市场开放不足，缺乏有效协调机制、军民资源综合利用不高，军转民和“民参军”的广度和深度不够，以及军工经济与国民经济相互促进的潜力未得到充分发挥等突出矛盾、问题，已经成为开拓中国特色军民融合发展道路的严重阻碍或者拦路虎，成为深化改革的攻坚点或者亟待破解的难题。

中国特色军民融合发展之路并不是一条现成的路，而是在探索化解各种重大阻碍、破解各个重大难题中开拓形成的。这需要群策群力、集中智慧以化解阻力、破解难题。在这攻坚克难的历史进程中，中国兵工学会的有关领导迎难而上，敏锐地提出，要为国防科技军民融合发展建言献策。为此，学会向中国工程院提出申请，兵工学会牵头，以中国工程院举办科技论坛的方式和开展战略咨询课题的形式，就军民融合问题开展讨论、研究。通过两年多卓有成效的工作，为推进我国国防科技工业军民融合发展作出了独特而重要的贡献。

为国策建言：从院士《建议》

到建言十八大报告

为了在更大范围、更深层次上做好中国特色军民融合这篇大文章，2011年4月，中国兵工学会策划并向中国工程院提出申请举办一场以军民融合为主要内容的中国工程科技论坛。申请获得批准，王哲荣院士担任论坛主席。2011年9月1日，论坛在北京隆重召开（即中国工程院第123场论坛）。论坛就军民融合问题展开了认真研讨。来自兵器、航空、航天、船舶和核工业等军工集团、工业与信息化部军民结合推进司、军事科学院、国防高等院校的11位专家学者和领导在会上作了主题报告，中国兵器工业集团党组书记尹家绪、中国兵器装备集团副总经理龚艳德作了主题报告，共计约450名代表出席大会。论坛出版了论文集，106篇论文全面地回顾了国防科技工业在贯彻落实军民融合式发展战略中取得的成就、存在的问题，探讨并提出了很多深层次的问题。在深入交流的基础上，论坛形成了一份会议纪要，经中国工程院组织院士专家认真讨论、修改完善，以《关于加快我国国防科技工业军民融合式发展的建议》（简称《建议》）为题，由中国工程院以院士建议的方式向党中央、国务院提交。中国工程院周济院长等31位院士、专家在这份《建议》书上签名。

《建议》对改革开放以来国防科技工业军转民和军民结合的探索实践进行了回顾。《建议》指出，军民融合既是中国经济社会发展的内在要求，又是实现富国强军的必由之路，也是世界主要国家的共同选择，完全符合科学发展观的本质要求。但是由于目前在国家层面上还缺乏集中统一领导，缺乏统筹规划和顶层设计，致使各行业、各部门的军民融合还处于各自为政、分散建设的状况；由于体制机制上的缺陷，形成了一些阻碍军民融合的“壁垒”，保护了落后，影响了技术创新与进步，重复建设、重复投资现象严重；由于缺乏竞争和无序竞争，缺乏团结协作，造成巨大浪费，影响了国防科技工业自主创新能力的提高，浪费了有限的社会资源，在一定程度上影响了社会主义市场经济的健康发展。

《建议》认为，军民融合是一项复杂的系统工程，国防科技工业和武器装备建设领域是军民结合、寓军于民、军民融合的重点和主体，但从国家层面看，还涉及人才培养、后勤保障、经济动员等诸多领域，需要国务院各有关部门、军队各总部以及地方政府的共同参与、团结协作，才能有效推进。要不断改革阻碍军民融合式发展的政策壁垒和限制条件，建立以政府为主导、军民共同参与的管理体制和运行机制，走出一条有中国特色、充分体现社会主义优越性的军民融合之路。

针对制约军民融合式发展的一些重大问题和深层次矛盾，《建议》从改革体制机制、完善管理机构、设立军民两用技术专项、打破壁垒、实现全方位融合、推进军工企业资产证劵化、加强自主创新、夯实基础、实现双向转移、产学研结合以及完善成果评价、标准制订和人才建设等方面提出了建议：

要进一步理顺军民融合的体制机制，在国家层面通过立法组建一个权威专门机构，对军民融合进行协调和统筹管理，尽快完善各部门、各行业、多层级之间的沟通、协调和决策机制；要加强军民融合战略研究，通过设立“军民两用技术专项计划”，借鉴美、欧、俄等主要军事大国在推动国防科技工业转型建设方面的经验，提出我国军民融合式发展的实施方案，把工作做实。

要在军地之间、军民之间、军工集团之间、军工集团各企业之间、军工企业与地方企业之间进行全方位融合，真正做到体系融合、力量融合、人才融合和技术融合，将武器装备建设植根于强大的工业基础之上；要着力建立与市场接轨的运行机制，打破壁垒，建立和完善市场经济条件下适度开放的国防科技工业科研生产体系和公共服务体系，逐步推进军工企业资产证券化。

要进一步提高自主创新核心能力，建立高效的军民技术双向转移和民营企业进入国防科技工业的体制机制，建立相关的政策；加大对普通高校和科研院所开放式科研创新体系的支持力度，加大对基础研究和创新研究的支持力度，从机制上确保产、学、研结合的实效运行。

要建立健全与军民融合相关的管理体系、人才培养体系、科研教育体系；在军民融合标准制订、科技成果评价、科技人才奖励、学科专业设置等方面采取必要的措施和激励政策。特别是要以加大培养和引进科技领军人才为重点，加强高层次科技人才队伍建设。

2012年年初，在上述《建议》的基础上，中国兵工学会又向中国工程院申请设立了“中国国防科技工业军民融合式发展战略研究”重大咨询项目。项目启动之后，经过认真研究，提出了周密的研究计划，成立了总体组和13个课题组，制定了总体组与分课题组并行开展研究、突出工程院特点、注重战略性、全局性和创新性的原则。李鸿志院士任项目组组长，副组长分别由王哲荣院士、苏君红院士和才鸿年院士担任，中国兵工学会常务副秘书长许毅达为项目总召集人。共有40多位军内外院士和200多位专家参与了项目研究。13个课题的内容涉及军民融合式发展战略体系框架、体制机制、政策法规，军工企业结构调整、军民融合产业发展，武器装备科研生产和保障体系的军民融合战略，军民资源共享和适度开放的科研生产体系以及军民融合创新能力、技术基础建设及人才战略等。

从2012年4月到2013年4月一年的时间内，课题组对18个省、直辖市的近200个单位进行了实地调研，召开各类会议近300次。通过大量的调研和深入讨论，对军民融合式发展战略的认识更加深刻，对影响军民融合式发展的原因有了清晰的认识，对有关军民融合的重大理论和实践问题取得了一定共识，并提出了解决问题的途径与措施。

2012年6月期间，党的十八大报告起草工作组到工程院听取意见。项目组副组长王哲荣院士代表项目组向十八大报告起草工作组阐述了本项目研究形成的重要观点。十八大报告中有关对军民融合的描述，基本上与课题组提供的意见相吻合。

十八大以后，中国兵工学会经向中国工程院申请，决定在中国科协第15届年会期间，再举办一场“军民融合式发展论坛”（即第161场工程科技论坛）。该论坛于2013年5月25-26日在贵阳举行，24位院士、180余位代表出席。按照十八大报告提出“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设”的基本要求，该论坛总共安排了17个主题发言、出版了论文集。大会报告和论文以军民融合顶层管理体制和运行机制改革为突破口，强调需求牵引和转变战斗力生成模式，突出法规制度建设，深入论述了国防和军队现代化建设与经济建设的关系，军民融合各利益主体之间的关系，国家主导、政府和军队统筹协调的关系，体制机制改革与实践探索的关系等，提出了一系列重要的发展改革建议。论坛上讨论的有关军民融合式发展战略的问题，被认为是最有价值的议题之一。论坛实际也是对咨询项目前期工作的一次全面总结。经年会组委会研究评审决定，责成第161场论坛学术委员会将会议内容整理成一份专报，由中国科协递交给上级有关部门参考。

从2012年4月到2013年12月，“中国国防科技工业军民融合式发展战略研究”重大咨询项目总体组和13个分课题组，全部按计划完成了各自的咨询报告，并陆续召开了工作总结和报告定稿讨论会，整个项目按预定计划全部完成。期间，各个课题组按照十八大提出的新要求，进一步深入开展研究，仅总体组就召开各类小型深入的研讨会6次，广泛听取各方面的意见，不断充实咨询报告并及时提交有关专题建议。项目主要成果包括一个总报告、13个分课题报告、6个专题建议和若干其他附件（调研报告、专题报告、专项建议、论文集、专著、图片等），共计约830多万字。

总咨询报告认真总结了十六大以来我国国防科技工业军民融合取得的主要成就，分析了当前我国国防科技工业军民融合式发展存在的问题和原因，梳理了国外主要国家军民融合式发展的情况及对我国军民融合式发展的启示，提出了推进我国国防科技工业军民融合式发展的总体设想和九项措施建议。专题建议涉及改革完善军民融合顶层管理体制、运行机制，建立健全军民融合的部队战斗力生成保障体系、人才建设体系以及促进“民进军”、支持国防科技工业军民融合产业发展和加强基础建设等方面，已陆续以《院士建议》的方式上报给党中央、中央军委和国家有关部门。每次上报专题建议，课题组都安排了专门会议座谈讨论，字斟句酌，力求准确无误。这些专题建议基本体现了本咨询项目的重点和亮点，在座谈讨论中不断总结、提炼和深化。上报的专题建议受到党中央、中央军委领导的高度重视，有些内容已经责成有关部门落实。

望闻问切：找准军民融合发展

存在的突出问题

经过深入细致的调查研究，“我国国防科技工业军民融合式发展战略研究”项目总咨询报告，准确指出了我国国防科技工业军民融合式发展还存在以下五大问题。

一是多头管理，缺乏统筹。1998年国防科技工业和装备建设管理体制的大调整，以及2008年国家大部制改革，虽然在武器装备全系统全寿命管理、工业与信息化融合等方面取得了实质性的突破和进展，并在实践中也显现出了体制改革的优势，但从国家层次看，在军队和政府之间形成了新的隔阂和封闭，造成了军民管理上新的分立，总装备部和工信部、国防科工局以及发改委、科技部、国资委等部委之间，军民仍然以分块管理为主，很多政策措施还不统一。一是投资体制相对分散，科研试制费、装备采购费、装备维修管理费、基建技改与科研条保费、专项建设经费，目前仍然以分立、分段管理为主，没有很好地捆在一起使用。二是军民计划缺乏统筹，军口科技项目和民口科技项目之间，军工产业发展与民用产业发展之间，军口核心能力建设与民口配套能力建设之间，军方共用工程建设与地方共用工程之间等，通盘考虑不够、协调衔接不足的情况时有发生，重复建设较多、资源消耗较大。三是军民结合政出多门，由于管理体制多头分散，在资格认证、军民互动、成果转化、产业发展、法规建设等方面存在政出多门、管理不统一等现象。四是国家对国防科技工业领导和管理的职能明显削弱，造成国防科技工业在发展方向、建设重点、结构调整、军民结合、体制改革、跨行业体系能力建设和社会化大协作等方面缺乏战略上的统筹设计，缺乏国家层面的统筹规划和管理。

二是行业保护严重，市场开放不足。1999年，原来的五大军工总公司改组为十大军工集团公司，实行企业化经营，不再承担政府职能。自此，军工集团的经营动力逐步增强，追求经济利益的目标也逐渐强化。但从军品科研生产任务看，也出现了与军民融合相悖的配套内部化趋势。具体表现为：一是型号研制内部配套。由于追求经济利益最大化，军工集团对其牵头作为总体设计单位的型号，往往倾向于在本集团内部选择和确定配套单位，即使集团外的单位有更大的优势，也宁可选择“肥水不流外人田”的做法，选择内部单位。当内部单位的配套研制力量不足时，又出现了大量研制工作通过外协解决的情况。二是生产阶段内部配套。有些任务因研制投入大等因素，在研制阶段由集团外部的单位承担，而到了生产阶段又想拿回来自己干，以获得更多的经济利益。三是集团对外收购造成封闭。近几年来，军工集团公司为了追求经济规模，延伸产业链，大量对外收购，使原来军工体系外的能力向军工体系“内化”，进一步加剧了封闭。如：在航空轴承领域，长期以来一直是哈尔滨轴承厂、洛阳轴承厂两家供货，但目前，航空工业集团已收购了哈尔滨轴承厂，损害了原来的竞争格局。

三是缺乏有效协调机制，军民资源综合利用度不高。主要表现在技术、产品、标准、能力等方面：一是技术和产品方面。我国目前军民通用的技术和产品在项目论证时往往只考虑军用的单一需求，没有综合考虑民用需求。有的即使在规划阶段是统筹规划的，但在实施时又分割了。如：国家实施高分辨率对地观测卫星重大专项，其初衷是要实现军民双方对观测卫星项目的统筹、资源的共用、成果的共享。在具体实施时，由于军民之间缺乏有效的协调机制，各自强调特殊性，目前看，军民融合的目标恐难以实现。二是军民技术标准不统一。军用标准执行的是国军标，民用标准执行的是国标，是两套体系。存在的主要问题是：其一，标准的制定部门在制订标准时往往更多关注自身需求，忽视其军民通用性，造成了军民标准的分割。其二，军民用标准之间缺乏必要的试验验证，制约着标准的双向适应性。例如：军用标准在规定武器装备环境条件时，一般不考虑民用装备的特点，尽管规定的内容客观上有许多可以军民通用，但是，标准的主办部门限于职能和任务要求，与民口部门沟通协调缺乏；再例如：军用电子元器件的严酷等级标准，有些也适用于民用产品，但是标准的制订者往往缺乏对相关内容进行验证的积极性。三是在能力方面，也存在着分割问题。首先是军工和民口的分割，如：在重点实验室方面，目前科技部负责管理的国家重点实验室与国防科工局负责管理的国防科技重点实验室，在论证和建设时缺乏沟通，都是面向各自的需求进行建设。在运行时，也各自相对封闭运行，未能相互开放和共享。其次是在军工和军队之间的分割，如：军队和军工都建有功能相近的试验靶场，生产与保障能力相对独立建设。

四是军转民和“民参军”的广度和深度不够。动态地看，军民融合一方面要求军工技术能够及时有效地转向民用，促进和带动国民经济发展；另一方面，要求民口企业能够畅通有效地参与到武器装备科研生产中来，国民经济能够为武器装备发展提供有效的支撑。但目前这两方面均做得不够。一是军转民方面，近几年来基本形成了市场化的运作机制，也取得了很大的成效。目前存在的主要问题是“两少”：军工技术形成的规模和影响力大的项目少，能够支撑和带动国民经济的大产业少。二是“民参军”尚不充分。从参与武器装备科研生产的规模和深度看，尚存在不足：民口配套率（民口军品销售收入占军品总销售收入的比重）长期徘徊偏低；特别是在电子信息、新材料等一些新技术领域，有些掌握重要核心技术、很有军用前景的民口、民营企业还未能参与到军品科研生产中来。

五是军工经济与国民经济相互促进的潜力未得到充分发挥。近几年来，我国军用技术转民基本形成了市场化的运作机制，也取得了一定的成效。但从效果看，军工技术形成的规模和影响力大的项目少，能够支撑和带动国民经济的大产业少。民用核能、民用飞机、民用航天的产业规模小，技术相对落后，具有自主知识产权的产品不多，在国际上尚不具备核心竞争力和竞争优势。民用船舶尽管规模大，但在高技术船舶、海洋工程等领域仍存在很大差距。现代信息技术等军转民优势产业还有待进一步拓展和提升。同时，国民经济对军工的支撑还不够。在武器装备生产需要的高端电子元器件、软件、关键材料、高端测试仪器、关键加工制造设备等方面，仍大量依赖进口。例如：电子元器件方面，我国已有大部分实现了国产化，但高端器件确有相当一部分依赖进口。

辨证施治：提出实施军民

融合战略九大措施

针对上述五大突出矛盾和问题，“我国国防科技工业军民融合式发展战略研究”总体组报告建议，要有针对性地采取以下九大措施破解融合发展难题。

一是调整改革国防科技工业管理体制。坚持双重领导、统筹规划、国家主导与市场运作相结合的原则，按照平战结合、军民结合、任务与能力结合、能力与产业结合的要求，调整优化军队装备管理部门和国务院国防科技工业管理部门之间的职能关系，努力实现规划计划统筹、建设经费统管、政策制度统一。

二是加强军民融合发展总体规划。在健全管理体制和协调机制的基础上，结合国家总体发展战略和武器装备发展战略规划，立足于国家安全环境变化和中国特色军事变革，适应于社会主义市场经济体制和经济社会发展模式，满足国防与民用产业发展的两种需要，制订军民融合发展规划，将统筹社会资源和国防资源作为规划的重点，从而把经济社会发展的资源优势转化为推进国防科技工业发展的优势，把军工技术优势转化为推进经济社会发展的优势。

三是进一步开放军工市场。按照小核心、大协作的工作思路建立统一规范的军品市场准入制度。取消多头准入，降低准入成本，将目前质量认证、许可认证、资格认证、保密认证等多种认证统一整合为一个综合军工认证。除核心领域外，放宽准入条件。在具备竞争条件的专业和领域，特别是对于元器件、原材料、软件、加工制造等配套层次较低的基础领域，可以对包括外资在内的企业完全放开，实行先进入后规范的政策。既要完善从事国家秘密业务的武器装备科研生产单位保密审查制度，加强保密管理，又要建立国防科研成果和技术解密制度，为军工技术转民用创造有利条件。武器装备和国防工业管理部门建立起分类分级装备需求和任务信息发布制度。通过多种渠道和手段创立供需双方交流的窗口和平台，为民口企事业单位进入军工市场提供便利的条件和信息服务。要规定军品招标项目中实行公开招标的比例和分承包项目实行对外分包的比例，防止总承包企业通过自己的子公司垄断第二类科研生产许可市场。要积极创造条件，引导和鼓励有实力、够条件的民营企业更多地进入第一类军品研制和生产领域。要建立专门的评标专家数据库和信用档案，对公职人员、专家及企业建立严格的信用惩戒制度，严防暗箱操作、违规操作，严防舞弊行为滋生。通过系列化的改革，使承担军品科研生产的各类单位享受公平、公正的待遇。

四是加快军民融合产业化发展步伐。国家国防科技工业管理部门会同国民经济发展主管部门，结合军工行业实际与特点，选准优势领域与重点，在国家层次实施两用技术及产业发展专项，加快核能、民用航天、民用飞机、民用船舶、电子信息、精细化工等典型军民融合产业发展步伐，提高在行业发展中的比重和份量。鼓励利用军工优势，推动节能环保、新材料、新能源、装备制造、安防产品等新兴产业发展。在军工和民用科研生产资源相对集中的地区，优先安排和支持军民结合项目进入国家相关产业基地集聚发展，并做好军工与国家有关部门及地方发展规划的衔接和政策接轨工作，将重大军民结合建设项目纳入区域工业发展布局，促进军工经济与区域经济融合发展。高度重视军贸产品的战略地位和溢出效应，大力推进军工企业国际化经营，充分利用成熟军工技术开发国外市场适销的军用和民用产品，并与民用企事业单位联合开拓国际市场，实现从原材料采购、技术合作、产品联合开发到企业兼并重组等全方位的国际合作，提高军工整体实力和国际竞争力。

五是积极推进军工企业股份制改革和结构调整。以调整和优化产权结构为重点，通过资产重组、上市、相互参股、兼并收购等多种途径和方式推进军工企业股份制改造，完善公司法人治理结构，培育符合现代企业制度要求的市场竞争主体。加快军工企业以国有资本为基础的股份制改革进程，鼓励以资金、技术、资产和团队等多种要素参与合资合作和调整重组，除少数承担战略武器研制生产的企事业单位实行国有独资外，其他企业实行多种所有制形式，在重要领域采用金股等手段实施控制。根据军工各行业军民品发展特点，大力推进军工企业的专业化重组和调整再造，集成和整合社会科技及产业资源，着力解决由于过去行业管理、条块分割、自成体系造成的国防科技资源配置分散、专业设置重复以及与民品技术关联性不强等问题，通过兼并重组，形成主业突出、专业优势明显、军民良性互动的发展格局。

六是稳步推进军工科研院所体制改革。对于基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究，实行全额拨款，由国家统一管理并建立稳定的科研支持机制。针对应用基础研究、应用研究、先期技术开发、型号研制等不同阶段科研的特点，对国防科研院所进行科学分类和界定。以应用基础和应用研究为主的，根据不同情况由国家和企业分别或共同管理；以先期技术开发和型号研制为主的，划归企业管理，促进产研结合。进一步推动建立军工企业、民用企业、高等院校、民用科研机构与国防科研机构的协作联盟机制，促进现有军民大型科研设施相互开放，重大科研项目实行联合申报、联合攻关，储备关键核心技术，提高协同创新的能力。鼓励军工企业与拥有核心技术的高校研究团队和民企合作形成控股或参股的配套链，实现多种形式、军民融合的高科技产学研产业链。

七是完善投融资和税收政策。引入社会资金，拓宽投融资渠道，建立国防科技工业投资基金，推动社会资本参与武器装备科研生产和军民结合产业建设。积极推动在武器装备配套领域引入外资试点，探索利用国际资本加快武器装备发展的方式和方法。修订国防科技工业投资体制改革的配套措施和办法，进一步完善政府投资管理，对承担同类武器装备科研生产任务的企事业单位实行同等投资政策。改革现行军品税收政策，对从事武器装备科研生产的各类企事业单位执行统一的税收政策。建立中小企业参与军品科研生产扶持基金，解决中小企业在承担军品任务初期融资难的问题。按照生产的产品而不是按照企业的性质，来决定享受减免增值税、消费税和土地使用税等优惠的对象。在条件成熟时，尽快制订民参军的系列政策措施，引导优势民营企业进入武器装备科研生产维修领域。

八是加强“军民一体化”基础建设。营造有利于军民融合式发展的政策环境和标准规范。根据装备性质、类别及采购方式，建立适应市场经济要求的军品定价制度。建立国防知识产权有偿使用制度，科学界定国家资金、企业投入、团队智力形成的国防知识产权的权益关系，在不影响国家安全利益的前提下，让企业和团队充分享有使用权、转让权和收益分配权。提高民用标准和性能规范在国防标准化文件中的比例，鼓励采用能满足军事需求的民用标准和性能规范，逐步把国标变为军品主体标准。充分利用国家科技和工业资源，重点解决武器装备急需的重要机电产品、材料、器件、高端测试仪器、关键加工制造设备、科研生产软件等制约军工能力建设的瓶颈问题，逐步形成一个融入国家工业体系之中的装备基础保障能力。

九是进一步深入开展军民融合式发展战略研究。军民融合式发展是我国的一项重大战略部署，也是一项政策性、实践性极强的课题，需要发动全社会的力量持续、深入、系统地开展研究。在军民融合课题的研究过程中，除继续开展以政府、军队、国防科技工业部门等军民融合相关责任主体研究单位的研究之外，还应充分发挥中国工程院、中国科学院和国防科技工业相关学会、协会的作用，借助国家高级咨询机构、高端智库、非政府组织搭建的交流平台，成立具有广泛代表性的专门研究团队，围绕关键问题设立研究课题，开展科学、系统、客观、中立的研究，为中央提供切实可行的政策建议，助推军民融合的深入开展。

鉴他山石：解析国外军民融合

发展及其对我国的启示

通过对世界发达国家军民融合发展情况的系统梳理，“我国国防科技工业军民融合式发展战略研究”总体组的研究报告认为，20世纪90年代初，随着美苏冷战的结束和新技术革命的兴起，世界主要军事国家开始对国防工业进行新的调整，经过十多年的实践，美、俄、日、英等发达国家在国防工业军民融合方面都取得了重要进展。美国通过军方、军工部门和军工企业的调整改革，制定鼓励政策并建立相关机构促进军民一体化。俄罗斯建立政府与国防企业的沟通协调机构，大力发展并优先采用军民两用技术，加大武器装备出口。英、法、德等国制定了军民融合产业的国家发展规划，采用通用标准消除军民之间的制度性壁垒，典型做法是在欧盟成员国内部重组国防工业，组建大型军工集团，合并军工企业，走一体化发展道路。以色列在高度重视国防科技和国防工业发展的同时，推行“以军带民”，将部分军工企业转为民间经营，并鼓励其他企业利用国防投资来开发生产民品。日本采用寓军于民的发展路子，军备的研发、制造都集中在民间的大公司，对生产军品的民间企业实行优惠扶持政策。

虽然各国军民融合发展模式有所不同，归纳起来，主要有四种：“军民一体化”（美国和欧盟为代表）、“军民并重”（俄罗斯为代表）、“以军带民”（以色列为代表）和“以民掩军”（日本为代表）。国外的成功经验可以借鉴，但是绝不可以照搬照抄。正确处理国防建设与经济建设的关系，积极推进军民融合发展，是世界主要国家采取的共同发展战略和政策取向，由此我们可以得到如下启示：

强化顶层战略。完善的军民融合顶层设计，是军民融合作用发挥的关键。国防科技工业是一个巨系统，需要以民用经济与国防经济协调发展和良性互动为基础和前提，需要各个相关领域密切配合和相互支持，需要政府和军队有关部门有效沟通和协作，必须从国家安全与发展的长远和全局利益统筹考虑，必须统筹谋划和集中组织，加强顶层战略策划，才能从根本上解决军民融合的问题。

健全政策法规。世界主要国家为了推进军民结合，十分注重相关的立法工作，用政策法规来统一思想认识和规范行为，消除推进军民一体化的障碍和阻力，充分利用军民结合可能带来的好处，同时尽可能规避军民结合可能带来的风险。美国就是从国家决策和宏观调控层、国防部决策与调控层和具体落实机构三个不同的管理层面制定相应的政策法规，推动军民一体化和国防采办改革。

统一标准。美国国防部这种鼓励优先采用性能规范标准的做法降低民营企业参与军工生产的“门槛”，使更多的民营企业能够投入到军品生产中来。同时，美国规定“军标如果五年没有使用，就自动失效，或改为国家标准。对于暂时不能用国家标准确定的，应以性能规格确定；在采购过程，可以使用军标和国家标准；对于现在不能使用国家标准、将来可以使用国家标准的，应预留接口；如果一些民用产品的规格性能可以经过适当调整就符合军用的就尽量采用民用的产品”。

培育结合主体。随着经济技术的迅猛发展，民口企业在信息技术、电子技术、先进材料、新能源和先进制造技术等高新领域的技术水平已经接近或者超过了军用技术水平，通过鼓励更多的民口企业参与武器装备研制生产，是实现军民融合式发展的有效途径。

发展军民两用技术。发展军民两用技术，就是通过军民结合，促进军民两个领域的双向交流和发展，既增强了军事科研生产能力，又推动了经济增长。事实上，现有的绝大部分军用技术都可以用于民品生产，为经济发展服务。新的军事经济在开发之初就考虑到它的民用前景，以便进快转化为生产力。同时，随着科技的发展，民用市场上也将有更多的技术和产品适合军事装备的需要，军事部门没必要另搞一套。所以，发展军民两用技术是促进经济增长的一项长期的战略举措。

着眼全局：提出推进我国军民

融合发展的总体设想

总体组报告站在国家安全和发展战略全局的角度，对深入实施军民融合战略的指导思想、发展目标和发展思路作了系统深刻的诠释。

指导思想是：根据党的十八大和十八届三中全会关于全面深化改革的有关精神，遵循国防建设与经济建设协调发展的内在规律和客观要求，着眼国家安全和战略发展的全局，坚持“国家主导、军地协同、制度创新、扩大开放”的原则，在保持武器装备核心能力可控的前提下，以深化管理体制、运行机制改革为抓手，以军转民、民参军为重点，以军民一体化基础建设、军民结合产业发展为切入点，解放思想、更新观念，简政放权、规范管理，打破垄断、开放市场，建立开放协作、良性互动、竞争有序、运行高效的军民融合新体系，进一步提高国防科技工业的自主创新能力、装备供给能力和产业发展能力，使之既能为国防建设服务，也能为国民经济服务。

发展目标是：争取利用10年左右的时间，建立起职责清晰、统放有度、协调高效的管理体制和运行机制，在国家层次实现国防科技工业集中统一领导和管理，形成军民一体化的国家科技工业基础，具备与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的自主创新能力、装备供给能力和军民结合产业发展能力，确保在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一。

发展思路是：一是体制机制科学高效。加强国家对国防科技工业军民融合发展的领导，一方面强化政府在发展战略与规划、基础研究与科技创新、核心能力建设与调整、军民结合与产业政策、重大项目决策与任务协调、法制建设与行为规范等方面的调控和管理职能；另一方面，充分发挥市场机制的调节作用，减少行政干预、简化审批程序、降低准入门槛、创造公平环境、减轻企业负担、增强社会活力，进一步开放军工市场，充分利用经济和法律手段，利用全社会的资源加快装备发展，促进国防科技工业能力水平的提高。加速推进军工企业集团体制机制改革，充分吸取各军工集团调整改革和军民融合发展的有益经验，进一步深化军工企业层次的调整改革，通过集团公司组织结构、管理机制的改革和军工企业现代企业制度建立，提高军工企业管理效率，建立军民融合发展综合业绩考评机制，为军工企业调整改革和军民融合发展创造一个良好的制度基础

二是结构布局优化合理。统筹航天、船舶、航空、核、电子、兵器行业军品和民品发展，突出行业特色，合理规划民用航天、民用船舶、民用飞机、核电、车辆装备、特种化工、工程机械、光电信息等专业发展布局，着力解决由于过去行业管理、条块分割、自成体系造成的国防科技资源配置分散、专业设置重复以及与民品技术关联性不强等问题，通过兼并重组，形成军工企业主业突出、专业优势明显、军民良性互动的发展格局。

三是军民技术双向互动。在企业专业结构优化调整的基础上，要加大军民两用技术的开发和投入力度，积极推进军用技术向民用产业的转移，服务于国民经济建设；同时，在军品研发上，要打破行业壁垒，积极吸纳高新技术的社会科技力量共同组建研发团队，吸纳民用高新技术，提高军品研制水平，实现军民科技成果充分共享、合作共赢。

四是产业结构升级换代。制订国防科技工业高新技术军民融合发展规划，把握世界科学技术发展趋势，超前谋划国防高新技术产业发展的方向和重点，积极扶植市场前景好、创新能力强的企业，推进军工产业的转型升级，抢占未来军工技术和高新技术发展的制高点。

（注：撰写本文的资料由中国兵工学会提供，特此鸣谢。）

（责任编辑：任 真）