推广政府购买公共服务的重点难点和路径

许光建

党的十八届三中全会关于深化改革的《决定》对推广政府购买公共服务提出了更加明确的要求，其中指出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”可以预期，在今后一个时期，积极推进政府购买公共服务将是各级政府加快转变政府职能，加强和改善公共服务，促进社会组织发展的重要内容。

转变观念，充分认识政府购买公共服务的意义

从世界范围来看，政府购买公共服务的兴起是从上世纪80年代初从英美等发达国家开始的，之后在一些国家或地区，包括我国香港地区，逐步得到认可和推广，引入我国内地也有近20年的历史了。但目前在我国大部分地区，政府购买公共服务这一在发达国家或地区已经成型的公共服务提供方式还处于起步阶段，政府购买公共服务投入的资金规模普遍较小，并且存在着购买程序不规范等问题，亟须大力推进与规范。

从根本上说，推广政府购买公共服务是加强政府公共服务职能的需要。在社会主义市场经济条件下，为广大城乡居民提供不断增长的公共服务是政府的基本职能之一。党的十八大报告把“基本公共服务均等化总体实现”列为2020年实现全面建成小康社会宏伟目标的重要内容。但由于长期以来片面重视经济发展而忽视社会发展，重视工业发展而忽视服务业发展，导致我国的公共服务总体上供应不足，不少中小城市基础设施落后，例如城市污水处理、固体废物处理设施明显不能满足需要，至于养老服务、学前教育服务更是远远落后于社会需要。与此同时，在城乡之间、不同地区之间居民可能获得的公共服务水平和质量差距还不小，在部分大城市，公共服务提供能力和质量都已经达到了相当高的水平，而在广大的农村，尤其是中西部地区的农村，公共服务供给严重不足。即使是在北京这样一个现代化国际大都市，公共服务也存在着总体供给不足和布局不尽合理等问题，例如学前教育、养老服务严重不足已经成为社会广泛关注的重要问题。这种状况的存在，一方面说明政府重视不够，投入不足，另一方面，也有政府部门大包大揽，忽视社会组织在公共服务提供过程中的重要地位的原因。

国内外的实践证明，要想有效、持续地增加公共服务的供给，我们必须摒弃在传统计划经济体制下长期实施的由政府部门或者国有企业一统天下、独家包揽的模式，转向由政府和社会组织互相合作、共同提供的模式。提供公共服务是政府的重要职能之一，但是这并不意味着政府要包揽公共服务的提供。公共服务是由政府自身提供，还是政府向企业购买，或者由社会组织提供，与公共服务类型有着密切的关系。对于义务教育、基本医疗、基本社会保障，公共安全以及环境生态保护与治理等纯公共物品性质或者公益性特别显著的公共服务，政府部门应承担主要责任。但是对于社区服务、非义务教育、非基本医疗服务、养老等具有一定的公益性或者具有准公共物品性质的公共服务，社会组织或者非营利组织在这一类公共服务的提供中应具有更加重要的地位。这些也就是政府购买公共服务的主要领域。如果不转变观念，不推行政府购买公共服务，不允许、不鼓励社会组织广泛参与公共服务的提供，实际上就意味着要容忍公共服务供给不足的现象长期存在。

还应当看到，我国正处于大规模城镇化的新的发展阶段，越来越多的劳动力和人口正在从农村地区转移到城镇地区。这一巨大的人口流动和转移过程，必将使居民生活方式发生巨大变化，其中一个重要变化就是居民对公共服务的需求显著增长。这并不是说，农村居民就不需要公共服务了。城镇化和城镇人口的迅速增长，必将产生对公共卫生、医疗、教育和养老等方面的更大的需求。如果不能顺应改革发展的趋势积极推广政府购买公共服务，公共服务的短缺问题将会随着城镇化的进程而更加突出。

抓住重点，稳步推进政府购买公共服务

从发达国家和地区的经验来看，在公共服务领域，可以实施政府购买的范围很广泛，内容很多，包括教育、公共卫生、福利、社区服务以及文化、科技、就业促进、保障性住宅、城市规划等很多方面。例如，在美国，私营企业和一些社会组织可以提供多种公共服务，包括公园管理、卫生保健、学前教育、社会住房、老年人照顾、社区司法矫正服务等。有学者认为，“22个国家的研究数据显示，来自公共部门的资金平均占到非营利组织总收入的40%，其中西欧国家更达到50%～70%。其中，在卫生保健、教育和社会服务等社会福利领域，公共部门的支持比其他领域更占据主导地位，平均达到非营利组织收入的45%～55%。”这也从一个侧面说明政府购买公共服务的范围和规模是不可小觑的。

从我国部分城市实施政府购买公共服务的实践来看，目前政府购买的公共服务还主要集中在社区服务、教育、公共卫生、扶贫、养老和艾滋病防治、福利和救济等少数几个领域，涉及的领域还是很有限的，需要逐步扩大。但是，更应当看到，由于我国在政府购买公共服务方面还处于起步阶段，因此，不可能齐头并进，如果短期内在各个地方各个领域全面推广，应选择若干容易推广和实施的领域优先进行。国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确指出，“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。”从北京市发布的《北京市2013年政府购买社会组织服务项目指南》中可以看到，北京市政府购买公共服务的领域主要是社区服务、社会公益服务、便民服务等项目。上海市所实施的政府购买公共服务项目也主要是社区民生服务和社会公益服务等。从性质上来看，这些公共服务，基本上都属于非基本公共服务的范畴，过去很长时间由于政府不够重视，财政和其他资源投入很少，一直供应不足，社会组织介入也很有限，但是又是广大城乡居民迫切需要的服务项目。对这些服务实施政府购买，既有利于积累和总结经验，也有利于培育市场和锻炼人才，有利于今后进一步扩大政府购买公共服务的领域，规范政府购买公共服务的程序和过程，提高政府购买公共服务的效率。

克服难点，加快相关法规建设和社会组织发展

国内外政府购买公共服务实践都表明，要推进政府购买公共服务顺利发展，一方面需要建立一套比较系统、能够实施的法律法规体系，通过法律手段来规范政府购买公共服务的范围、程序以及相关权责，包括明确什么样的机构或者个人可以承接购买或提供公共服务，通过什么方式向社会披露购买服务的信息，通过什么方式进行招投标等。另一方面需要有一定数量的社会组织或者非营利组织的存在和健康发展。这也是当前和今后一个时期推广政府购买公共服务所面临的难点。

对于法律法规的重要性，人们的认识比较一致。目前还没有一部法律或行政法规来规范和调节全国范围的政府购买公共服务活动，各地所依据的都是一些地方性的规范性文件或指导性意见，例如上海市政府购买公共服务所依据的是若干区人民政府或者市财政部门出台的文件，法律层级低，效力弱。应当认识到，如果没有系统可行的法律法规作基础，政府购买公共服务不仅难以达到降低公共服务提供成本或提高效率的目标，甚至会走向反面，出现官商勾结的腐败现象。因此，需要在借鉴发达国家或地区成熟经验和总结近些年国内各地实践经验或教训的基础上，充分发挥“后发优势”，加快政府购买公共服务的立法工作，使之成为建设法治中国的一个组成部分。

众所周知，政府购买公共服务的重要特征就是引入市场竞争，通过竞争性招投标，来选择那些资质合格，出价较低的社会组织或非营利组织提供某种特定的公共服务。如果没有公开公正的竞争，政府购买就可能演化成政府委托，从而很难避免政府购买的公共服务质次价高、甚至购买主体和承接主体的利益边界不清晰以及官商勾结等不良后果。只有通过充分的有效竞争，才可能发现和确定合理的政府购买某项公共服务的价格，这是毋庸置疑的。而要达到有效竞争或者充分竞争的格局，一定数量的社会组织或者非营利组织及其积极参与市场竞争过程是必不可少的基本条件。如果没有这个基本条件，在某个城市或地区，只有寥寥可数的几家社会组织或者非营利组织，即使政府部门投入资源再多，项目再好，也无法出现充分竞争的局面，结果会导致服务效率低下，价格偏高。因此，目前迫切需要大力发展各类社会组织或非营利组织，并且积极鼓励这些组织参与政府购买公共服务的过程，从而更好地满足居民对各种公共服务的需求，实现公共服务提供方式的多元化。

（作者：中国人民大学公共管理学院副院长）

责任编辑：许 海