关于上海市社区养老服务发展情况的调研报告

张静

关于上海市社区养老服务发展情况的调研报告

张静

一、上海市社区养老服务的主要举措和成效

上海市是全国最早进入人口老龄化的城市，也是老龄化程度最高的城市。截至2013年底，上海市户籍人口中60岁以上老年人比例为27.1%，远远高于15%的全国平均水平，已经进入深度老龄化阶段。尤其近5年来，各年龄阶段老年人口快速增长（详见图1）。总体上来讲，上海市人口老龄化程度高、速度快、高龄化突出，且纯老家庭及独居老人较多。经过十多年的探索和发展，上海市在社区养老服务方面形成了独具特色的做法，取得了明显成效。

图1：2009—2013年上海市老年人口增长情况

（一）依托政策支持，服务保障制度化。上海市自2000年开始探索社区养老服务做法。仅2005—2008年期间，就连续出台了三套政策文件，共40条扶持措施，关于社区养老服务的有17条，涉及到养老服务补贴、服务人员待遇等多个方面。其后又陆续出台规范性文件、地方标准，进一步明确社区养老服务对象、补贴范围和标准、资金来源、结算办法、工作流程等，全面规范上海市社区养老服务工作。2014年，出台《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》（沪府发 [2014] 28号），提出要统筹社会服务资源，完善政府购买服务等财政补贴政策，从服务项目、设施、机构各方面加大对社区养老服务支持力度。上海市精心设计、密集出台各项政策，为社区养老服务的繁荣发展提供了有力的制度保障。

（二）针对老年人需求，服务内容精细化。根据老年人实际需求，拓展健全以上门、日间、喘息服务为主要形式，涵盖生活照料、康复护理、精神慰藉等服务内容的社区居家养老服务体系（详见表1）。针对独居老人积极开展老年人结对关爱工作，让独居老人感受到社区大家庭的温馨。此外，还为社区中有需求的独居、重病和高龄老人等提供家庭病床服务，“十二五”以来，为老年人开设家庭病床8万多张。并在全国率先试点开展居家和机构相结合的舒缓疗护项目，为社区居民提供临终关怀服务。

（三）整合挖掘社区存量资源，服务平台实体化。服务平台是社区养老服务有效运行的重要载体。上海市推出了社区助老服务社、老年人日间服务中心、社区老年人助餐服务点等服务平台。各街道、镇努力挖掘社区存量资源，利用旧厂房、旧办公室，改造改建为养老服务设施，以服务设施支撑服务平台搭建。截至2013年底，全市拥有社区助老服务社230家，社区老年人日间照料中心300多家，共设立500多个社区老年人助餐服务点（详见表2）。服务平台的建成，切实解决了开展社区养老服务过程中的场地、设施等问题。

（四）引入物联网养老，服务手段科技化。物联网技术系统的运用，为打造上海市智慧养老服务体系提供了科技支撑。它是利用无线传输、互联网技术，通过智能终端设备和数据交换平台，为老年人提供集远程医疗、健康管理和生活监护功能于一体的现代化养老服务。即使是远在异国他乡的子女亲属亦可借助手机软件远程即时了解老年人的身体健康指数，适时监控老年人生活起居，根据实际需要完成电子化派工服务，开启了上海市社区养老服务的物联网时代。

二、上海市发展社区养老服务的经验

一是政府责任主体意识强，牵引有力。

构建社区养老服务，需要政府主导，谋篇布局。上海市通过制定规划、加大投入、分类指导，确立政府自身的责任主体地位。早在“十一五”期间，上海市就提出构建家庭自我照顾、社区居家养老服务与机构养老服务为一体的“9073”养老服务格局。2012年，《上海市民政事业发展“十二五”规划》和《上海市老龄事业发展“十二五”规划》具体下达了有关社区养老服务的多项指标任务。上海市积极发挥政府职能作用，强化责任意识，健全财力保障机制，逐年加大社区养老服务投入，硬软件水平不断提升。

二是政社互动活力足，资源充沛。上海市在发动社会力量投身社区养老服务、直接参与服务供给方面取得了实绩。一方面，通过政府购买服务，委托社会组织运作社区养老服务项目。甚至还以项目为载体，向社会组织购买管理服务。采取公益招投标方式，确定承接项目的社会组织，由专业机构对社会组织的服务情况开展第三方评估。另一方面，通过创新合作模式，鼓励企业深入参与社区养老服务。例如，在上海市浦东新区潍坊街道，由南鑫恺尔养老事业发展中心开办的“老伙伴”健康生活馆，为社区老人提供了便捷专业的健康指导与生活管理服务。

表1：上海市社区养老服务项目

三是政策执行分解细，服务落地。上海市在相关政策措施制定方面注重任务分解精细、可操作性强，有效保证了各项服务的落地性。细化养老服务产业发展扶持措施，从指导思想和基本原则、目标、任务、具体要求等几个方面，推动社区养老服务发展。完善长期照护补贴机制，形成一套评估机制，组建了一支3万多人的服务队伍，构建了一个市、区、街镇三级服务管理网络，拓展了助餐、助浴、助洁、助行、助急等一系列项目化服务，加强信息化建设，实现了申请审批等工作流程的网上无纸化操作，开展标准化建设，发布实施了多项上海市地方标准。

四是探索创新动力大，方式灵活。上海市社区养老服务发展首先基于其旺盛的需求，老年人口总量大、高龄化现象突出为其不断创新服务手段、拓展服务项目提供了源动力。同时也催生了政府主导、企业运作、社会支持、居民参与的社区养老服务运行方式，给予参与社区养老服务的各方主体以充分的创新发展空间。在学习借鉴香港和国外的做法上，上海市大胆尝试，推出喘息服务、“准老人”退休适应服务等，利用高科技手段和信息技术为老年人提供个性化服务。

综合来看，上海市在社区养老服务发展方面取得了显著的成绩。通过一项项服务落地，在熟悉和眷恋的生活区域接受养老服务成为上海市老年人的现实选择，实现了惠民生。通过上项目培育扶持社会力量参与社区养老服务，提升了基层社会治理水平。通过发展社区养老服务业，激发了市场活力，增加了就业岗位，拉动了潜在的消费需求，促进了经济增长。与此同时，上海市在继续创新发展社区养老服务上也面临诸多挑战。一是各区县在养老服务设施、服务质量等方面发展水平参差不齐；二是服务能力与服务需求之间尚存在差距；三是政府的监管职责边界需要进一步厘清。

表2：2013年上海市社区养老服务机构及使用情况

三、上海市社区养老服务发展的启示与思考

上海市创新发展社区养老服务为全国积累了新鲜经验，也给我们以深刻的启示。

（一）发展社区养老服务是应对人口老龄化浪潮的政策选择。我国人口老龄化快速发展，高龄化、空巢化问题加剧，家庭养老功能趋于弱化，社区养老服务具有植根社区不离家的优势，比较符合我国不离乡土的家庭养老文化传统，已成为倍受欢迎的养老方式。上海市作为我国第一大老龄城市，较早地开始实施相关举措，在社区养老服务领域取得了突破性进展。综观全国，社区养老服务普遍尚未发展成熟和规范建立，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，进一步明确了以社区为依托的养老服务发展方向。以此为导向，全国应相应制定专门的指导政策，启动发展社区养老服务时间表，与居家养老和机构养老相互衔接，积极应对人口老龄化。

（二）发展社区养老服务要以老年人的实际需求为导向，细分人群和服务产品。调查和研究老年人在社区养老服务方面实际需求的种类、数量，是发展社区养老服务的先决条件。2013年全国老龄办在北京、上海、广州等地开展全国十城市居家养老状况调查活动，为细分老年人群的特点和需求做了基础工作。该项调查折射出当前我国社区养老服务的一些基本情况，调查结果显示托老所、长期照料、社区小型养老机构、健康与医疗卫生等是急需开展的服务。目前上海市正在加大针对高龄、独居、失能、失智、贫困、独生子女伤残或死亡的老年父母等特殊困难老年人的养老服务补贴力度，同时在家庭照顾支持系统、科技助老等方面向他们实施政策倾斜。但这仅仅是一个开端，未来，如何在全国范围内做好不同类型老年人需求差异的甄别细分这一基础性工作，并据此开发与之相匹配的服务产品，是摆在我们面前的一项紧迫任务。

（三）发展社区养老服务要构建职能界定清晰的多元化供给模式。在发展社会事业的过程中，政府因其居于主导地位，占据资源的同时，往往也容易固化资源、损耗效率。社区养老服务是一项基于广大老年人个性化需求的社会事业，要想建立与之相匹配的服务能力，仅仅靠政府难免力有不逮。上海市在发展养老多元主体方面已经迈出了很大的步伐，但依然面临改革的瓶颈问题。相应的扶持优惠政策落实不到位，监管机制不健全，都会导致社会和市场资源进入渠道受阻。因此有必要列出政府、社会、市场在发展社区养老服务中的权能配置清单，厘清其各自职责边界。譬如在服务供给层面除基本养老服务外，应综合利用税费优惠、土地供应、补贴支持、人才培养等保障性措施手段，面向社会开放，引入市场机制活力，让社会和市场力量愿意并能够供给服务，满足老年人多元需求。

（四）发展社区养老服务要形成多部门合作联动机制。部门合作、条块联动是发展社区养老服务的重要保障机制。社区养老服务的发展离不开顶层设计、系统全局部署。就政府层面来讲，社区养老服务体系的建成，除了民政部门之外，还涉及到卫计、税务、住房和城建等部门职责落实，需要多部门协同合作。国家要求完善社区卫生服务功能，加快发展社区健康养老服务，严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发，给予养老机构水电气价优惠政策。这些规定和措施都需要其他部门密切配合执行。根据国务院的统一部署，在发挥民政部门主体职能作用的同时，应充分发挥全国老龄办的协调职能，建立健全包括民政、发改、卫计、住建、人保、银行、财政、税务等多个部门的联动机制，凝聚部门合力，共同推进社区养老服务发展。

（作者单位：民政部政策研究中心）