创新深度贫困山区的扶贫开发方式

韩巨龙+李彦

贫穷不是社会主义，消除贫困、实现共同富裕是社会主义的本质要求。党中央、国务院领导心系百姓，高度重视扶贫开发工作，习近平总书记指出“小康不小康，关键看老乡”，实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，最艰巨、最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。李克强总理发出了扶贫攻坚的战斗指令，“向贫困宣战，决不让贫困代代相传。2014年，再减少农村贫困人口1000万人以上”。

深度贫困山区是这场扶贫攻坚战的难点，脱贫难度大，需要我们解放思想，开拓思路，创新扶贫开发方式。本文把深度贫困山区分为具备与不具备就地扶贫条件两类，来探究新的扶贫开发模式。

深度贫困山区面临的多重困境

第一，贫困缠身。由于自然条件的限制，贫困山区百姓的生活还非常艰辛，部分山区农民年人均纯收入低于785元，为深度贫困。有的山区百姓的贫困程度远远超出了人们的想象——大部分时间里，一天吃两顿饭，主食都是土豆，而且有时土豆几乎是唯一的食物。房间低矮、潮湿、昏暗，没有厨房，只能在堂屋里烧火煮饭，燃料是木柴。时间一长，满屋都是黑色的烟尘，用手一摸，如同被墨汁染过。相当一部分村不通公路，有的老人甚至从没进过城，若见到汽车，还会充满好奇。在有的村组，学生们每天上学要在路上花掉几个小时。

第二，生态脆弱。深度贫困山区的百姓有着强烈的致富愿望，但脱贫的出路在哪？他们通常寄希望于村边的大山，如果有矿，则修条土路，开始私挖盗采；有值钱的动物，则盗猎；有值钱的树木，则砍伐贩卖；实在不行，就毁林开荒，扩大耕种面积。

一方面，当人的生存权受到危害时，这些行为不应受到非议。如一位学者所说的，“美国人把搁浅的鲸鱼推入大海，这值得赞扬；鲸鱼被非洲难民捕食，这也应赞扬，因为它救活了一群人”。但另一方面，在部分深度贫困山区，生态十分脆弱，一旦破坏就很难恢复。无序开发会造成水源枯竭，植被退化，水土流失加剧，土地贫瘠化，当土地失去肥力，又没有可靠的水源，耕种收入势必下降。为了保收入，脱贫致富，农民们不得不再次毁林，扩大耕种面积。这似乎成了人与自然对抗性的死循环。

第三，发展困惑。深度贫困山区内有的百姓对脱贫致富感到困惑，因为他们或者外出务工，或者日出而作，日落而息地在山地里劳作，十分劳累，但是生活仍然异常困难。他们致富的意愿十分强烈，在某些小山村，村民们几乎把所有能耕种的山坡都开垦来种农作物，还会尽可能多地养些牛、羊。可是，由于近些年气候的变化和植被的破坏，这些“望天田”的收成越来越没保障，用以放养牛羊的草场也开始退化。又由于地处深山之中，交通不便，运到山里的化肥、农药等农业生产资料价格较高，出栏的猪、牛、羊也难以卖出好价钱。他们付出了，流了汗，可每年的收入仍没保障。未来的小康生活在哪里？他们非常困惑。

深度贫困山区扶贫开发与城镇化

部分深度贫困山区就地脱贫的代价太大，或不具备就地扶贫的条件。

“山高、坡陡、谷深、平地少”几乎是深度贫困山区共同的地形地貌特征，绝大部分地方坡度达30度以上。村民们大多居住较为分散，因为得有相当面积的山地才能养活一家人。有的几家人分别居住在不同的山头，如果有人上午朝另一个山头喊着约一起吃饭，对面山头的村民得马上启程，才能赶上一起吃晚饭，即“讲话能听见，窜门走半天”。由于居住分散，加之坡陡谷深，道路的修建和养护成本太高。而且，修建连接分散村组的道路以及陡坡地耕种，极易恶化本来就十分脆弱的生态环境。

但相对的，如果不修建道路、水利等基础设施，村民们的生产和生活成本就降不下来，农产品也出不去。以建房用的青砖为例，假设市场价为每块1元，当这些砖靠人背、马驮运到深山，价格可能抬高到每块1.5元，仅建材一项，村民在深山建房的成本就被抬高数万元。对一个贫困家庭来说，这几乎是不能承受之重。

要破解这个两难问题，需要我们解放思想，创新扶贫开发机制。把不具备就地扶贫开发条件地区的脱贫与城镇化结合起来统筹考虑，或许是值得探索的路子。

一方面，深度贫困山区的年轻一代大多不愿继续祖辈的生活方式。他们绝大多数都外出打工，向往城市生活，渴望着能留在城市。最终，部分贫困山村的消失是不可避免的，这也符合社会的发展趋势，所以在这些小山村做长期、大量的固定资产投入是一种资源的浪费。另一方面，用在深山里建房的成本几乎可以在县城或小集镇里购置一套商品房。而且，不少深山里花大价钱新建的房子使用率极低，仅在村民回家过年时使用，其它时间要么由老人守着，要么锁上大门，这也是一种浪费。

所以，出台政策帮助不具备就地扶贫开发条件的村民异地城镇化，是多赢的思路。村民们可以走出深山，融入现代生活，脱贫致富，政府可以把大量基础设施建设经费集中起来，在小集镇或县城修建更高标准的公共设施，同时也保护了当地的生态环境。为了达到这些目标，一要加大劳动力转移培训，让异地城镇化的青壮劳动力有一技之长。二要开发公益性就业岗位，确保异地城镇化的每户家庭最少有一人就业。三是扶贫要与居民最低生活保障等兜底政策配合起来。四要为异地城镇化家庭的创业、购房等提供优惠条件。

我国实行严格的土地用途管制制度，政府通过土地利用规划和年度计划控制用地指标，严格控制建设用地总量。随着人口向城镇集中，城镇建设用地日益紧张，而深山里不少农村建设用地闲置。为了改善农村生产生活条件，统筹城乡发展，国土部门于2008年出台了城乡建设用地增减挂钩政策，在保证各类土地面积平衡的前提下，地方政府可以申请城乡建设用地增减挂钩周转指标，在这方面，成都和重庆的探索经验可供借鉴。

在城镇建设用地紧张的地方，可以试点优先使用深度贫困山区的农村建设用地周转指标，把深山里适宜于耕种的宅基地复垦，不适宜耕种的直接退耕还林。用农村建设用地周转指标或其收益来支持深度贫困山区农民的易地城镇化，或者说农民以放弃深山里的宅基地和耕地来换取县城或小集镇的就业和住房优惠。这样，政府就把扶贫开发与城乡一体化结合起来推进，通过异地城镇化的方式帮助深山农民脱贫。endprint

深度贫困山区扶贫开发与产业发展

没有产业支撑的脱贫只是暂时性的，一个地方只有产业发展了，才有内生动力，才有造血功能，才能“有恒产者有恒心”，实现社会长期稳定和谐。发展产业的基本前提是资本、劳动力、土地等要素的优化配置，农村产业的发展离不开土地这个关键要素，因此土地流转尤为重要。

土地流转是农业现代化的需要。农业现代化已与工业化、信息化、城镇化并列，成为我国重要的现代化战略。实现农业现代化需要完善水利灌溉、道路等农业基础设施，进行土地整理，改善农业生产条件，并让科学技术更多地渗透到土壤改良、育种、种植、管理、收获、加工、销售等环节。只有推进土地流转，形成一定的经营规模，才能有效地推进土地整理、水利设施建设、农业机械化等，才能摊平科技投入、管理投入等成本，提高农业产业的比较收益，吸引人才、资本等要素投向农业，最终提高农业生产能力。

当前，我国农村“空心化”问题严重，种田的多是老人、妇女，这严重制约了农业生产力的进一步提高。当“谁来种田”成为问题时，推动土地流转，让种田能手来种田，再一次解放农村生产力，就成了重要而紧迫的工作。土地流转之后，农民在获取流转收益之外，可以放心外出务工，富余劳动力被转移到其它产业，可以延长我国的人口红利期，促进产业结构转型升级。

同时，土地流转也有较强的政策支撑。《农村土地承包法》规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。十八届三中全会进一步强调要赋予农民对承包地的流转权能，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

推进土地流转必须做好以下两项基础工作。

首先，加快推进农村聚居区建设，改变深山区农民高度分散的居住模式，使之较为集中地居住。一是可以改善农民居住环境，推进社会主义新农村建设，如果实现集中居住，政府可集中投资建设道路、学校、卫生等公共设施。二是为土地流转铺路。拆除农民田间地头的房屋，使之复垦为耕地，不仅便于推进土地整理，推广农业机械化等，还可以扩大耕地面积。三是形成“集聚效应”，并推动分工细化、专业化。一方面可以充分发挥种粮能手的特长，另一方面，由于集中居住的人口有一定规模，部分人可以从农业生产中分离出来，从事小饭店、小超市等生产和生活服务业。当然，也必须防止出现强迫农民住高楼等现象。

其次，加快推进农村“确权颁证”工作。产权是所有制的核心，产权清晰才能降低市场交易成本，培育真正的市场主体。著名经济学家厉以宁认为，农民应具有“三权三证”，“三权”为承包土地的经营权、宅基地的使用权、房产权，对应的“三证”为承包土地的经营权证、宅基地的使用权证、房产证。有了这些权证，就盘活了农村资源，把资源变成了资产，农民有了财产权利，可以进行抵押、入股、贷款等市场活动，为他们实现更多财产性收入打下坚实基础。

另外，“确权颁证”可以在一定程度上防止出现某些不法分子借土地流转之机强行霸占农民土地等侵权行为，农民也不用再担心自己的土地被平整若干年后，怎么收回的问题。十八届三中全会提出，“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”以及“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”，而“确权颁证”是实现这些改革目标的基础性工作。endprint