走出大山越远 离幸福越近

徐丹娅

本世纪初，我国采取了一系列支农惠农政策，财政支农资金大幅度增加，农业农村发展积极向好。但由于城乡二元社会经济结构长期存在，经济发展不平衡、城市化远落后于工业化、农民生活水平远低于城镇人口生活水平的局面始终未能很好改善，农村人口外流现象不断加速，农民进城的脚步不断加快。汪洋副总理在广东清远调研时曾指出，“走出大山越远，离幸福越近”，十八届三中全会和2014年一号文件对农村生产要素权益保障、推进农业转移人口市民化也作出了相关决定。本文将以湖北十堰丹江口市为例，对农村劳动力转移现状进行剖析和论证。

广角镜头：丹江口市劳动力转移的基本情况

2013年丹江口市农村劳动力监测资料显示：全市农村劳动力资源总数为207202人，农村从业人数193237人，本镇内从业人员123396人，其中在第一产业从业的81022人，在第二、三产业从业的42374人；外出劳动力69841人，全部农村劳动力转移到二、三产业人数达112215人，占58.07%，其中外出人数占36.14%（见图1）。

在20个乡镇（办、林区）中，以大沟林业管理区农村外出劳动力转移程度最高，达50.1%，六里坪镇从事二、三产业人数（含本地就业）占比最高，达74.2%。从地理位置与主导产业看，大沟林业管理区是丹江口市江北最偏远地区（山场面积占国土面积75%），以农业、林业种植为主，无工业企业，因此外向型就业劳动力人数最多；而六里坪镇紧靠十堰市白浪高新技术开发区，是一个以工业为主体的综合型乡镇，仅镇内工业园5000万元规模以上企业就有7家，经济总量连续多年位于十堰市、丹江口市乡镇之首，因此从事二、三产业的劳动力人数最多，并多在镇内本土企业就业。

纵向比较，石鼓镇2013年外出劳动力占比较2012年增长10%，增幅最大，土关垭镇、牛河林区从事第二、三产业劳动力占比增长5%，增幅最大，但总体上都在小波段范围内浮动；在村一级中，六里坪财神庙村农村劳动力转移程度最高，达78.1%。

具体来看，丹江口市劳动力呈现以下特点：

一是农村人口总量减少，劳动力兼业性减弱。2012年，全市乡村人口为26.71万人，占比58.1%，比2009年减少6.58万人，占比下降9个百分点。完全脱离农业生产、长年在外打工的农民工比例增大，打工的兼业性减弱，农村举家外迁劳动力不断增加。据不完全统计，超过三成的流动人口在流入地居住生活时间超过5年，全年平均回老家不足2次。

二是流动人口总量大幅增加，结构年轻化。2013年外出劳动力总量6.98万人，占全市农村总人口的22.15%，占从业劳动力的36.14%。新生代农民成为主力，20岁以下9151人，占全部外出人数的15.45%；21-49岁的50295人，占72.45%；50岁以上的10395人，只占12.1%（见图2），“80后”新生代农民工人数逐年增长。

三是农村转移外出人员文化程度总体偏低，但纵向比较有所提高。从外出务工人员文化程度看：小学及以下的6706人，占全部外出人员的9.6%；初中文化程度42324人，占60.6%；高中及以上文化程度20793人，仅占29.8%。但与2011年比较，三项指标中小学以下文化程度人数占比下降0.75个百分点，高中及以上文化程度人数占比上升5.1个百分点。

四是外出人员自发组织为主，在省外就业的仍占多数。由于劳动力市场发育不完善，政府和中介组织对劳动力转移的指导和参与程度不高，农民主要依靠自己的社会关系和血缘关系寻求就业机会，以降低择业风险和提高就业率。2013年全市自发外出就业人数为53892人，占全部外出的77.16%，通过政府和中介组织实现就业的仅占22.84%，这种以人缘、地缘关系为基础的“投亲靠友”和“以老带新”式流动，带有较为明显的“连锁迁移”特性，无法对劳动力资源进行最有效的配置。

从务工人员外出地点看，县内乡外的15089人，占21.64%；省内县外17279人，占24.78%；省外37354人，占53.58%，高于前两项之和，说明省外就业机会和效益仍高于本地。

五是部分劳动力流动呈现循环性和不稳定性。由于户籍制度和社会保障机制的刚性限制，使得外出劳动力在面临失业、生育、年老等问题时，将回乡作为规避和减少风险的最佳选择。同时，由于丹江口市作为南水北调核心水源地，1958年和2005年分别动迁移民26万人（其中二期工程移民涉及14个乡镇办事处，139个村，农村人口63380人），一期、二期搬迁移民相互交织，在移民搬迁安置工作中存在着新政策与老政策、新移民和老移民、外迁和内安、移民安置和环境保护等诸多方面的矛盾和冲突，库区城镇移民搬迁安置从城市迁往农村，又从农村返回城市，几经反复，导致劳动力的流动和转移也相应呈现循环性和不稳定性。

特写镜头：几种特殊背景下的劳动力转移现状

（一）移民内安——离土离乡背景下的倒逼迁移模式。

根据2013年4月对凉水河镇等4个乡镇120户移民的问卷调查显示，受调查对象人均收入8229.8元，高于全市平均水平1545元，人均工资性收入4658元，畜牧业收入275元、水产业收入407元、批发零售贸易业收入89元、交通运输邮电业收入62元、其他家庭经营收入55元、移民直补资金118元、三农补贴85元、低保救济金128元（见图3），可见工资性收入占总收入类型的绝对主体。endprint

分析原因，一是人均耕地不足、土地资源匮乏，第一产业发展缺乏生产资料。一期移民全市淹没面积347平方公里，淹没耕地20.3万亩，搬迁结束后移民人平耕地由1.12亩下降到0.32亩，目前全市有222个村民小组人平耕地在0.3亩以下，占移民总数的32.8%。

二是库区农业生产环境未得到合理保护，人口与耕地反向增减。库区移民为解决生存和弥补自然灾害造成的农业损失，毁林开荒时有发生，生态环境遭到破坏，使移民缺乏本地可持续发展的外部条件。

三是缺乏归属感的心理因素使得移民无法在安置地扎根。移民的安置主要分外迁和内安两种，前者主要外迁地为天门、宜城、武汉东西湖等平原地区，由于生活习惯和生产方式的较大差异产生的不适应，使得一部分外迁移民重返原籍，但由于丧失了土地等生产资料而不得不依靠外出打工来获取收入。

另一方面，内安移民同样面临生产基本要素质量、数量低于原居住地，配套设施、公共服务不完善等困境，在心理缺乏归属感的同时，再加上外出务工的机会、职业可选择性和收益远高于单纯从事第一产业，劳动力的转移成为必然。

（二）退耕还林——靠山不能吃山后带来的生产结构调整。

退耕还林工程是上个世纪末我国实施的生态环境建设系列工程之一。丹江口市于2001年被国家列为退耕还林试点县（市），到2012年，全市累计完成退耕还林面积40.1万亩，其中退耕地还林17.2万亩，荒山造林22.9万亩。退耕还林工程的实施，不仅极大地改善了生态环境，使退耕农民的生活观念、生活水平发生了根本性的变化，同时也促进了退耕工程地区农村劳动力的转移以及产业结构的调整，加速了消除贫困的进程。

一是一大批坡耕地退出耕作舞台，这些土地的所有者也因此成为农村剩余劳力，全市农村劳动力转移（市外）的人数由2000年的1.5万人增加到2012年的6.6万人，占农村劳动力的比重由2000年的10.5%增长到2012年的35.68%。

二是生产方式与生产结构发生改变。粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向高标准饲养转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，农村经济迅速壮大。

三是农民收入不断增加。2012年，全市退耕农户人均纯收入由2007年的2909元提高到5021元，5年增长72.60%，平均每年递增11.53%。这既与劳动力大规模外移打工有关，也得益于国家对于退耕还林户的各类补偿政策。

四是收入结构有所调整。从对全市100户退耕农户的监测调查数据看，2012年全年人均现金总收入为5013元，其中家庭经营现金收入2253元，林业收入133元，加起来接近现金总收入的一半。另一半来源于国家的各项补助款和外出打工收入，说明经济林给退耕农户的产出还很微小，效益尚未显现。

（三）“两高”企业转型——对劳动力吸纳能力呈缩减态势。

丹江口水利枢纽投入运行后，经国家批准，由丹江口电厂以直接供电的方式向丹江口库区的丹江口市、郧县、淅川县供电作为地方补偿，直供电电价为每千瓦时0.195元，远低于湖北、河南两省电网供电价。在这种背景下，以冶金产业和化工产业为代表的高耗能、高污染等“两高”企业快速发展起来，并发展成为丹江口市的支柱产业。这在为该市的社会经济发展产生积极影响的同时，也带来了一系列挑战和矛盾。

如今，这一矛盾在丹江口市经济发展中尤为突出，一方面电力资源减少，导致工业企业市场竞争力下降。南水北调中线工程实施前，丹江口水库以蓄水、发电为主，发电成本很低，上网电价仅为0.142元/度。南水北调中线工程实施以后，丹江口水库将以蓄水、调水为主，发电为辅，据测算，年发电量将减少9亿度左右。这不仅导致供电收入减少1.15亿元以上，而且直接增加丹江口市工业企业用电成本，因为减少的供电量要靠高价的倒送电来解决，倒送电的电价为0.372元/度，这将增加企业用电成本2.07亿元。电力资源优势的消失将对丹江口市原有的高耗能企业如电解铝、铁合金、建材、化工等行业形成严重冲击。同时，枯水季节的欠发电，往往使这些企业停产、半停产，造成减员、资产闲置。

另一方面，随着国家产业结构的不断调整，生态环境保护和建设加强，高耗能和高污染企业面临控制淘汰和转型升级。因此，随着“两高”企业效益的下降以及规模、数量的萎缩，对劳动力接受和承载容积率的贡献将会不断缩减。

聚焦镜头：新型城镇化背景下劳动力转移困境

第一，职业性转移为主，彻底转移不足。尽管转移劳动力大多是在第二、三产业即非农业部门就业（见图4），但由于户籍制度和就业制度等城乡分割体制的限制，他们仍然很难摆脱以世袭方式继承下来的农民身份。因此，尽管每年向城市转移的劳动力人数众多，但能真正融入城市，在城市（特别是大中型城市）定居的并不多见，只不过是做季节性和职业性的反复迁徙。

根据《人力资源蓝皮书：中国人力资源发展报告（2013）》提供的有关数据显示，当前我国农民工就业呈现出“短工化”趋势，表现为工作持续时间短、工作流动性高。65.9%的农民工更换过工作，25%的人在近7个月内更换了工作。农民工每份工作的平均持续时间都不长，在两年左右，而两份工作的时间间隔长达8个月。可见，农村转移劳动力对城市化率的贡献不足，未能实现人口的彻底转移。

第二，“半城市化”式的嵌入，游离于城市边缘。农村流动人口虽然进入城市社会，但他们被局限在初级劳动力市场，大多从事非正规就业，有限地参与城市的劳动分工，并没有与城市的社会、制度和文化系统实现有效的衔接。而城市对农村流动人口的接纳仅停留在经济系统上，把他们当做边缘经济的活动者，在身份地位上没有承认和赋予其城市市民或公民的身份，在生活和社会行动层面将其排斥在城市的主流生活、交往圈和文化活动之外，使得农村流动人口在城市的生活、行动得不到有效的支持，在心理上产生一种疏远乃至不认同的感受，处在半城市化状态。endprint

第三，城市就业压力增大，农村劳动力素质亟待提高。《人力资源蓝皮书（2013）》指出，我国就业总量压力仍然较大，今后一个时期，我国每年需要就业的城镇劳动力超过2400万人，但目前每年只能提供就业岗位1200万个左右，“十二五”期间应届毕业生数量还将保持在年均700万左右的高位，我国农村还有1亿多富余劳动力，每年需要转移就业800万至900万人。农村劳动力与城市劳动者在就业市场中的竞争愈加激烈，加大了农村劳动力在城市寻找工作的机会成本。

同时，随着产业升级、技术进步、结构调整速度加快，在创造了大量就业机会的同时，就业结构变化导致劳动力供给结构和劳动力需求结构出现较大的差异，缺乏技能的劳动力供大于求。2012年，丹江口市外出从业人员中参加职业技能培训的人数为26790人，仅占总人数的13.89%，其中持职业技术资格证书的占比为8.5%。2013年的数据也不容乐观，参加培训人数占总人数的16.22%，持职业技术资格证书的占8.5%。这些文化水平低，既没得到专业培训，也没有专业技术的农村转移劳动力，在就业范围的选择上受到很大限制，只能从事些低层次的简单体力劳动。而知识结构较好、工作能力较强的“80后、90后”新生代农民工对生存条件和发展空间更为重视，期望较高，企业和社会在短时间内又无法满足其要求，因此造成“用工荒”与失业并存。

反转镜头：对劳动力转移路径的思考

首先，农民的就业问题不能在农村内部解决。就农业本身来说，一方面，随着经济的发展，人均国民收入提高，第一产业的国民收入相对比重和劳动力就业的相对比重会呈现出不断下降的趋势，第一产业在国民经济中明显出现衰退产业的质性；另一方面，农村土地制度改革不断深化，土地资源进一步流转和集约，多种形式规模经营加速发展，专门从事第一产业的劳动力需求进一步下降，有限的耕地无法为庞大的农业剩余劳动力提供充分就业的机会，也无法满足农民增加收入的需求，这就使农业剩余劳动力向城市和非农产业的转移成为必然趋势。

2013年，丹江口有81022人在第一产业从业，占总人数的26%，比2000年下降了近40个百分点。因此，通过农业生产来消化农村剩余劳动力是行不通的。那么在农村能否发展二、三产业？答案仍然是否定的。这是因为二、三产业的大规模发展，与人口集聚水平和城市化水平呈正比，企业的形成需要具有城市特征的人口聚集区，才能实现规模化和效益最大化，农村居民居住分散，难以达到企业生产必需的市场“门槛”，无法实现外部规模经济。因此，农村劳动力的就业问题不能依靠农村内部解决，而应当引导和鼓励劳动力的自由流动。

其次，加快推进农业转移人口市民化是农村劳动力稳定就业的关键因素。城乡二元结构把城市和农村分割为两个“社会”，这使得农村转移劳动力在社会地位、劳动保障、公共服务等方面无法取得与市民同等的权利和待遇，这在很大程度上限制了农村人口进城就业和定居生活，成为制约农村劳动力稳定转移就业的关键因素。

打破城乡二元结构，需要加快推进农业转移人口市民化，要积极推进户籍制度改革，改变依附在户籍之上的各种权利，实现城乡劳动者权利平等、劳动机会平等、公共服务水平平等，为农村人口转变为城镇市民创造条件。

第三，持续提高农村人口能力素质以适应就业创业需要。科学文化素质低下的农村劳动力由于自身能力、素质的限制，在向非农产业转移过程中面临着转移率低、就业岗位层次低、收入低、巩固的转移率低等问题，导致就业难度不断加大。因此，要把提高农村人口能力素质水平和开发农村人力资源摆在更加重要的位置。通过提高农村基础教育水平和办学质量，夯实农村人口能力基础；完善农村教育结构，适应不同层次农村人口知识需求；广泛开展实用技术技能培训，使未继续升学的初高中毕业生等新成长劳动力都能接受适应就业需求的职业培训；鼓励社会组织、机构、企业及个人对农村教育和人力资源开发进行投资，促进劳动力技能培训手段多元化发展。各级政府要对农村劳动力培训和转移工作加强引导、组织、协调，不断加快农村剩余劳动力有序转移的步伐。同时，要充分发挥和利用好市场功能，加强农村劳动力流动的服务体系及中介组织的建设，开发信息咨询、就业服务、社会保险等工作，进一步提高农村劳动力转移质效。

（作者系湖北省扶贫办政策法规处副处长）endprint