美国推动私营企业参 与 航天工业的分析与启示

·文|北京空间科技信息研究所 原民辉

美国推动私营企业参 与 航天工业的分析与启示

·文|北京空间科技信息研究所 原民辉

随着当代科技革命、产业革命和新军事变革的发展，航天武器装备系统越来越复杂，航天工业的技术含量越来越高，军民两用技术呈现出双向转移和扩散的趋势，融合度也越来越高。从世界范围看，大力推进航天工业军民融合、寓军于民的武器装备科研生产体系建设，统筹协调国防建设与经济建设，已经成为世界主要航天国家的共同选择。作为世界主要航天强国，美国鼓励私营企业参与航天工业建设、推动航天工业军民融合式发展的历史比较悠久，并有许多航天工业军民融合的成功案例。为了更好地推进我国航天工业军民融合系统的构建和发展，有必要对美国鼓励私营企业参与航天工业建设、促进其航天工业军民技术融合的基本做法、特点进行全面的分析，以从中得到启示并借鉴之。

一、制定和实施私营企业参与航天工业发展的战略规划

在冷战期间，为了强化美国国防力量和保持世界霸主地位，美国推行了国防工业“先军后民、以军带民”的政策，而作为美国国防工业重要支撑力量的航天工业也深受影响，并由此形成了军用航天与民用航天两个分割的体系。随着新技术革命的兴起，美国政府发现航天工业军民分割的成本过高，由此开始航天工业军民一体化的发展道路。这种模式的主要做法是：通过制定航天工业战略规划，实现军用和民用技术的双向流动，促进航天工业建设的良性互动。

1.国家决策层直接负责航天工业的顶层设计

1989年，美国成立了以副总统任主席的国家航天委员会，在宏观管理层面统筹航天工业军、民、商综合发展。国家航天委员会协助总统制定、修改、实施美国航天政策，确定航天规划的目的和指标，监督和协调国防部、NASA、商务部等政府机构的航天军用和民用活动以及具体实施中遇到的问题，促进军用、民用、商业航天合作和技术、信息的交流，为美国谋取国家空间安全、空间技术发展、空间外交、空间经济发展等多方面的利益。

2.政府机构具体推动私营企业参与航天工业的发展建设

如果说美国国家决策层负责航天工业顶层设计，那么，落实顶层设计的就是相关政府管理机构。具体而言，在军用航天方面，在国防部参谋长联席会议下设航天司令部，负责军事卫星的研制组织工作、日常测控、管理工作。在民用航天方面，主要由NASA负责制定美国民用航天发展规划。在商业航天方面，由商务部牵头组织航天企业来开展这方面的商业活动。特别是考虑到航天工业军民结合性较强的特点，美国政府又设定了一系列跨部门协调机构，如国防高级研究计划局、国防部技术转移办公室、航空航天技术委员会等机构。

3.通过国家科技计划推动私营企业参与航天工业的发展建设

美国政府通过制定一系列国家科技计划推动航天工业的发展，具体来说主要有：《国防科学技术计划》、《技术再投资计划》、《先进概念技术演示计划》、《两用科学技术计划》、《利用民用技术节省使用与保障费用倡议》、《国防部制造技术计划》、《独立研究与开发计划》、《北美技术与工业基础组织计划》、《技术转化倡议》、《国防生产法案第三篇计划》、《国防转轨战略》、《国家安全科学技术战略》、《军民两用科学技术计划》、《中小企业创新计划》、《中小企业技术转移计划》、《创新伙伴计划》。美国政府相关机构则负责监督参与国家计划的私营企业航天项目研发创新以及制造工艺。以《中小企业创新研究计划》、《中小企业技术转移计划》为例，NASA每年都通过这两个政府扶持性计划推动私营企业参与航天工业军民两用计划，由NASA联合管理办公室负责政策指导， NASA首席技术办公室负责对私营企业进行技术支持。

二、改革和完善私营企业参与航天工业发展的体制机制

美国政府不仅从国家层面上积极完善推动航天工业发展的组织架构，还积极改革和完善私营企业参与航天工业发展的体制机制。

1.改革航天军民研发体系与技术标准机制

美国政府以《军用规范精简方案》为基础，对军用航天标准和规范进行了大量改革，尽量采用民用航天标准和规范，积极利用民品的设备、设施、规范和标准，由此形成统一的航天工业基础。通过多年的努力，打破了航天军用标准体系独立封闭的格局，节省了大量研究和维护经费，提高了经济效益。同时美国政府对航天产品供应商之间关系进行适当调整，在与私营企业签订航天项目时，鼓励私营承包商在研制生产中大量使用低成本的军民两用零部件，同时与低层级零部件供应商签订资助合同，资助其研制和生产低成本的军民两用部件，以满足上级的产品供应商，这样可以开发出既能满足军事航天需求又能满足民用航天需求的产品，如诺格公司以军民两用零部件生产相同军用标准的航天产品。美国政府通过改革航天军民研发体系与技术标准机制，调整航天产品供应商之间关系，降低了私营企业进入航天工业的门槛，降低了私营企业参与航天项目的研制风险和开发成本，大力促进私营企业的技术向军用航天转移，优化配置私营企业的整体研发和生产资源，使私营企业参与航天项目的风险得到了最大限度的分散。

2.制定军事航天与民用生产体系的有机结合机制

美国政府特别注重利用私营企业的高新技术来实现航天工业的跨越式发展，从而推动美国军民一体化的国家技术与工业基础的发展战略实施，并最终实现航天工业的“一套资源、两种能力”。在具体实践中，美国为了实现航天工业的军民融合发展方式，制定了军事航天与民用生产体系的有机结合机制，主要有：对私营企业的技术项目实行重组与合并机制；由政府引导大型军工企业与中小私营企业进行技术合作机制；提高航天项目分承包商中的私营企业的比例机制；支持私营企业参与航天项目合同的竞争机制；加大从私营企业航天产品的采购力度机制。

3.制定鼓励私营企业航天技术研发的独立研发补贴机制

大多数私营企业从事的航天项目风险大、周期长、投资回报无法预期，因此美国政府为了鼓励私营企业参与航天技术的研究与开发，常常以项目合同的后续利润以及商业实现价值、知识产权为奖励，设计研发补贴机制，如国防部的独立研究和开发政策等。这种政策不仅为私营企业创造收益而且通过降低边际成本的办法来推动私营企业参与航天工业的发展。这种方式使私营企业有极大的热情参与航天技术的研究与开发，并可以在后续的项目中获取高额的利润。

4.“设计与技术竞争采办机制”鼓励私人企业投资航天研发

美国的《公平竞争法》中明确规定，签订军配合同时应进行全面公开并兼顾质量和价格的公开竞争，不能采取封闭的投标方式，这就为私营企业打造了一个公平竞争的环境。同时美国政府还推出一项政策，制定“设计与技术竞争采办机制”对主要承包商合同给予奖励。这种机制鼓励私营厂商进行政府任务导向型的研究、开发与投资并参与竞争，成功者将得到进一步的研发资助或者获得具有丰厚利润的后续合同，该政策的推行不断引导私营企业从事政府航天计划导向性的研发活动，不仅为政府航天工业发展规划的实施提供新的推力，更为私营企业进入航天工业提供便利途径。

三、制定和保障私营企业参与航天工业发展的法律法规

美国政府认为航天工业事关国家大事，体现国家意志，必须有一整套法律法规作保障。因此，美国政府出台了一系列的法律、法规，这些法律与法规对推动私营企业参与航天工业的发展形成提供了制度性的保障。

1.通过国家层面的法律体系保障私营企业参与航天工业建设的权益

美国出台了一系列国家层面的法律体系，这些法律体系完备、层次分明，具有最高层次的法律效力，成为保障私营企业参与航天工业建设的基本法律依据。主要有《国防授权法》、《国防拨款法》、《国家竞争力技术转移法》、《国防生产法》、《联邦采办精简法案》、《国防工业技术转轨、再投资和转移法》、《联邦技术转移法》、《国家工业储备法》等。同时在前文也已经指出，美国还组织实施了一系列具有法律性质的国家科技计划以及一系列的“航天白皮书”、“航天咨文”等。通过这些法律、法规以及国家科学计划、白皮书的颁布、实施，宏观上用政策性法规引导私营企业参与航天工业建设的总体发展思路，为私营企业参与航天工业制定了行为依据，强化了私营企业参与航天工业的制度机制，形成了多层次、完善的私营企业参与航天工业法律体系。

2.通过对制度空白领域法规的动态修订强化私营企业参与航天工业建设的保障力度

为了推动航天军民两用技术产业化发展，美国政府不断增加、修改技术转移和应用等与产业化相关的法案，如前文中提到的《联邦技术转移法》、《国家竞争力技术转移法》等法案。新修改的法案强化了航天技术转移与应用的功能，奠定了航天军民两用技术产业化的法律基础。同时，美国立法机构和行政部门审时度势，即时废除、修订过时的、不适用的法规，并制定新的法规，以推进采办改革，这也为推进私营企业参与航天工业建设创造有利的外部环境。加之，美国历史上一直是保护自由竞争，抵制产业垄断的国家，注重通过法律约束企业之间的兼并行为，特别是一些大型军工企业的重组和合并，限制了大型军工企业的垄断，这在一定程度上保护了航天工业的私营企业发展。

四、选择独具特色的航天军民两用发展模式

美国政府选择和制定了一系列符合本国国情的航天军民两用发展模式，这些发展模式极大地促进了私营企业参与航天工业建设力度。

1.创建航天工业军民一体化的科技产业链

美国航天工业的私营企业大多是军民结合型企业，这些私营企业在一些技术领域中，民用产品水平赶上甚至超过了军用产品的水平。例如千年系统公司（Millennium Space Systems）的主营业务就是系统集成、航天和技术服务，都是军民两用的科技产业链。很多像千年系统这样的私营企业经过严格的招投标，与美国政府签订了生产产品与提供技术服务的合同，拓展了航天工业军民一体化的科技产业链。

2.培育开放型航天产业链和航天军民结合型创新主体

奥巴马政府公布的新太空探索计划中明确表示，鼓励私营企业开发空间探测活动。加之美国航天工业的创新主体是市场导向型的，而产业链基本上是开放型和社会化的。因此，既有国家政策的引导，又有开放型和社会化的产业链，私营企业在开发技术时，有各种手段实现技术和资源的军民融合，成为基础研究、预先研究的主要力量。许多私营企业都接受联邦政府的研究和发展资助，承担科研任务，通过与政府更加密切的合作得到了进一步的发展，实现了技术和资源共享，通过参与到国家大型航天项目的建设，不仅能增强企业活力、激发市场竞争力，同时也成为航天工业的创新主体。

3.注重航天军民两用的科研合作模式

美国政府长期关注航天军民两用技术与私营企业的科研合作，这些私营企业从事与航天项目研发的相关工作，形成一个非常庞大的科研体系。私营企业也在积极探索研制低成本的发射卫星和运载火箭技术，希望满足政府用户的同时，也可以应用于商业任务。尤其是美国私营企业现在涉及领域越来越广泛，且掌握新技术的能力也越来越快，如美国空间探索技术公司（Space X）。美国政府的这种以私营企业为主导的科研合作机制，再加上通过政策调整、规划引导和国家技术创新资源倾斜配置等措施，以满足私营企业的发展需求为主要目标，形成以私营企业为主导和核心的创新机制。

★ 2013年9月29日，Space X公司成功发射猎鹰-9

4. 积极推动私营企业的航天产品和技术出口

美国政府注意实行刺激航天产品出口的优惠政策，对出口航天产品的中小厂商给以税收优惠，还采用补偿贸易的方式激发买方购买，并由政府出口信贷承担出口风险。美国政府的外事部门可以为其国外采购提供政府商业支持和政策保证，美国商务部作为航天工业企业的贸易顾问，对产品采购全程跟踪，并为航天工业私营企业提供市场研究、贸易咨询、企业合作、贸易数据分析等服务，帮助私营企业熟悉出口贸易资助的政府计划，明确其出口努力方。

5.加强私营企业参与航天工业建设的金融支持力度

美国政府通过国防预算支出的方式将国家资金投放到航天工业中，并通过军民一体化的机制调整美国航天工业的结构，从宏观上推动私营企业参与航天工业建设。美国政府也通过小企业管理局，授权其为私营企业提供贷款并对企业的经营进行指导，为中小企业得到政府订单提供帮助。同时，美国政府积极引导民间资本通过资本市场进入到航天工业，利用资本市场以风险投资基金的形式对航天工业的基础性技术进行投资，这对于处于发展初期的私营企业来说至关重要，促进了私营企业技术转移与快速发展。

6.完善航天军民技术融合信息交流平台与产业化服务系统

美国建立了完整的航天军民两用技术、技术人才、信息数据库、信息交流平台，理顺和拓宽了私营企业与政府的合作渠道，有效地提高了航天技术开发、技术转移及产业发展整个链条的效率。这当中做得较好的当属NASA，其因完成航天军民两用技术产业化成绩显著，被美国国会授权负责管理美国政府所属研究所科研成果的技术转让工作。NASA与私营企业建立了良好的信息沟通渠道，NASA的技术存量容易被私营企业了解，私营企业也容易得到NASA的必要帮助，NASA尽可能地协助私营企业解决问题，而私营企业拥有技术产业化的敏锐性和商业化推广的经验，且更了解民用领域的技术需求，只要得到NASA的支持，很容易利用其商业化推广能力，将新技术实现产业化。

五、美国推动私营企业参与航天工业发展措施对我国的启示

1.制定私营企业参与航天工业建设的顶层设计

当前，我国航天工业的战略定位模糊、产业组织转型滞后、市场化进程较慢、航天企业管理链条较长，运行和发展机制滞后等问题依然十分突出。这必然分散航天工业核心竞争力的培养，也在一定程度上造成航天工业生产要素配置不合理、效率低下，严重制约着我国航天工业的快速发展。这里，除了我国航天工业发展机制改革不到位原因外，还和我国航天工业忽视顶层设计有关。因此，对私营企业进入航天工业就要从国家战略利益的高度和长远发展目标来看待，要制定私营企业参与航天工业建设的顶层设计，要认识到私营企业对促进航天工业体制改革、提升军工企业活力和竞争力，增强航天工业整体竞争力都具有积极作用。

2.完善私营企业准入航天工业建设的法律保障

当前，要重点研究产业政策、标准规范等问题，尽快消除私营企业进入航天工业的制度性、技术性和行业性壁垒，完善私营企业参与航天工业建设的政策法规和配套制度，促进私营企业参与航天工业发展进一步走向系统协作。对已出台法律中涉及航天工业发展的相关法律规定，应加以细化，使之更具实效性、针对性和操作性。清理现行法律法规中与私营企业参与航天工业发展政策相冲突的地方，适时推进相关政策上升到法规规章层次，明确私营企业参与航天工业成果与技术转化方式、权属及利益分享、保密及解密等方面的权利义务，进一步完善市场准入和退出制度，为推动私营企业参与航天工业发展提供良好环境。

3.构建私营企业参与航天工业建设的科学规划

当前，从我国私营企业的发展水平以及技术能力来看，私营企业能够为航天工业生产和建设提供重要支撑。但是，需要进一步指出的是，私营企业参与航天工业生产和建设需要政府通过科学规划和进行合理引导，要界定航天军品市场开放的范围和层次，明确哪些领域允许和适合私营企业进入，并对私营企业进入的程序和方式进行规范，为私营企业参与国防产品生产提供指导和帮助。这样才会使私营企业能够了解进入航天领域的程序，在硬件建设方面满足航天工业军民两用产品的生产要求，达到相应的安全生产以及保密条件，并结合自身的实际情况选择合适的方式参与到航天工业生产和建设中。

[1] 林蔚然,高露.美国航天工业管理体制机制与调整措施[J].中国航天,2006(6)：37-38.

[2]国际政治与经济综合研究课题组.国际太空竞赛及其对世界经济的影响[J].世界经济与政治论坛,2010(2):13-22.

[3]Bellais.R. Defense innovation technology transfers and public policy[J].Defense and Peace Economics,2006(17):273-286.