新形势下基层央行履行金融稳定职能面临的挑战、困境与对策选择

●王磊

新形势下基层央行履行金融稳定职能面临的挑战、困境与对策选择

●王磊

全球金融危机以来，经济金融运行复杂性进一步加大，各国央行纷纷加大力量维护金融稳定。当前作为我国央行分支机构的基层人民银行在履行维护金融稳定职能时，仍然面临众多的挑战和困境。如何提高基层央行维护金融稳定的履职能力，是当前需要研究和探索的重要课题。

基层央行 金融稳定 挑战 困境 对策

当前，国内外经济低迷增长，国内金融改革与创新加快，广大地市和县域地区各类经济金融矛盾和问题相互交织和叠加，基层央行难以有效监测、化解、处置金融风险，维护区域金融稳定面临着众多的挑战和困境。如何提高基层央行维护金融稳定工作的履职能力，确保辖区金融业稳健运行，显得十分重要。

一、新形势下基层央行履行金融稳定职能面临的挑战

当前基层央行维护金融稳定工作面临着诸多挑战，既有经济金融运行中的风险隐患积聚，又有识别和化解风险的低效率，还有受金融改革和创新节奏加快的新冲击。

（一）当前基层地区隐藏着众多风险隐患，影响区域金融稳定

一是部分领域和行业受国家政策调控影响大，风险突出。受政府融资平台清理规范，一些地市县域政府财政支持力度有限，融资平台贷款偿付风险加大。在继续严格执行房地产市场宏观调控的背景下，部分控制成本能力较弱、资金实力不强的房地产企业财务状况有所恶化。受国内外经济增速放缓，订单减少，生产成本上升，产能过剩等因素的影响，船舶、光伏、纺织等行业中的部分企业出现停工、半停工情况，生产经营较为困难。

二是银行业金融机构潜在风险不容忽视。部分农村法人机构管理不够规范，信贷台账缺失、贷款手续不全、合同管理不严、风险管理流于形式等现象依然存在，信贷资产质量出现下滑态势。一些农村信用社、村镇银行，客户、行业贷款集中度、存贷比偏高，流动性风险较大。另外，商业银行表外业务资金最终大都流向信贷政策限制领域，隐含风险不断积聚。

三是证券行业经营风险加大。受宏观经济下行，原材料、人工成本上涨等因素影响，部分地市县域上市公司出现持续经营亏损。基层地区证券公司产品同质化竞争严重，盈利模式单一，经营具有高度的不稳定性和周期性。部分中小证券公司采用不正当竞争方式争夺市场份额，个别营业部违背监管规定，使用过低佣金争夺大客户，部分经纪人无执照展业或多人挂靠一个执照开展业务、代客理财。

四是保险市场秩序混乱。部分保险公司重业务拓展轻风险管理，人员变动过于频繁，险种结构不平衡，盈利能力持续下降，业务增长不容乐观，违规经营现象较为普遍。部分保险公司不严格执行审批备案条款，费率、手续支付不规范。还有一部分公司不履行告知义务、高保低赔、银保销售不规范、给予客户佣金回扣和代客户签名。一些寿险公司因“保单受益低，到期给付慢”等，而引发的满期给付客户吵闹事件时有发生。

五是非银行融资机构蕴含风险隐患较大。近年来，地市、县域非银行融资机构获得快速发展，违规经营现象较为普遍。部分融资性担保公司对外放贷违规募集资金，有的办理完注册验资手续后立即抽走资金，有的担保资金使用不规范，用于投资固定资产或民间借贷。部分小额贷款公司违规募集资金，公司治理制度不完善、股东关联交易多、贷款集中度高。部分农民资金互助合作组织跨区域经营，没有建立规范的财务报表制度，未按规定提取风险准备，抗风险能力较差。一些典当行超范围经营，变相吸收存款或高息集资，违规发放贷款。

（二）基层地区监管体系不健全，降低了及时识别和化解金融风险的效率

当前基层地区金融监管体系建设远落后于金融业实际发展。不够健全的监管体系，致使基层央行难以及时有效掌握风险信息，降低了及时识别和化解金融风险的能力和效率。目前绝大多数地市和县一级没有证监会、保监会派出机构。银监会派出机构也仅设立到地市一级。跨行业、跨地区、跨机构的金融监管更是处于“真空”状态。同时，对于近年来发展较快的农民资金互助合作组织、融资性担保公司等具有融资功能的非金融机构，受人员、专业经验和法律地位的限制，导致部分机构违规经营行为难预防、难调查、难取证、难监管，在很大程度上加剧了基层地区金融风险。

（三）金融改革与创新为维护区域金融稳定带来新冲击

党的十八届三中全会后，金融改革和金融创新的力度明显加大。随着市场规则、市场主体、市场行为、市场环境的变化，必将进一步提高金融业活跃程度，但同时也必然给现有的金融体制带来一定程度的冲击，为维护区域金融稳定带来新的挑战。一是利率市场化的深入推进，利差收窄、盈利空间缩小，冲击中小法人金融机构传统的经营方式、盈利模式和生存空间。二是降低金融行业准入门槛，鼓励民营资本参与银行业，村镇银行、金融租赁公司、小贷公司等新型银行和金融组织可望得到加速发展。民营资本大量进入金融领域，如果没有相应的监管措施及时跟进，加大基层地区风险隐患。三是互联网金融的快速发展将影响传统金融。信息科技特别是云计算、大数据、移动支付等的快速发展为互联网与金融深度融合提供了重要支撑，同时也带来新兴金融主体的企业性质、资金来源、授信依据、准入门槛等多方面与传统金融较大差异，以及网络本身的风险，会加大金融风险爆发的可能性。

二、新形势下基层央行履行金融稳定职能面临的困境

地市县域人民银行担负着维护金融稳定的重要职能，但由于受到内外部多种因素的影响，履行职能时面临众多困境。

（一）现行金融稳定立法不够完善，增加基层央行维护金融稳定工作难度

一是现有金融稳定的相关规定过于原则，可操作性不强。《中国人民银行法》虽然明确规定了维护金融稳定是中国人民银行的职责，但并没有相应地规定履行职责所需要的有效、完备的配套措施或手段。人民银行内部也没有出台维护金融稳定的实施办法和操作规程。当前各级人民银行的金融稳定工作都在自我摸索，各具特色，还没有形成统一体系。这加大了基层央行依法维护地方金融稳定的难度。

二是融资性组织机构的市场监管信息共享严重滞后。目前，典当行、担保公司、小额贷款公司、农民资金互助社的准入完全受制于地方政府行政监管，缺乏法律层面上信息共享和沟通的规定，导致基层央行难以及时准确掌握这些与金融业关联度极高的行业运营状态。

三是金融机构风险评估与预警机制在基层地区不健全。基层央行在实际工作中主要凭借以往的监管经验对金融机构的风险状况、程度进行判断、分析和识别。这种粗略的工作方式，不能及时有效、准确地反馈风险信息状况，难以适应日益复杂的金融形势要求。

（二）没有建立自上而下的协调机制，增加了基层央行维护金融稳定工作的协调难度

维护金融稳定是具有宏观性和全局性的工作，涉及领域广，需要协调的部门多，工作难度大。由于没有建立自上而下、统一的工作协调机制，基层央行与当地监管部门、金融机构、地方政府及相关职能部门之间凭借“地缘、人缘”关系开展协调协作，缺乏有效的沟通和协作机制。

一是部分地区基层央行与地方政府的金融稳定工作协调还不顺畅。主要表现为，地方政府重点关注地方经济建设，关注信贷资金对当地的投放量，而对金融业本身的发展没有建立有效规划，没有与当地产业经济发展相融合，以地方政府为主导，人民银行为牵头，各部门配合的协调机制难以形成。

二是基层央行与监管部门信息共享机制推动困难。只有微观审慎监管将风险防范关口前移，做好严格监测、预警约束、措施到位，宏观审慎维护区域金融稳定才能保证。但在基层地区实际工作中，由于微观审慎监管与宏观审慎分析难以有效结合，定期信息沟通共享不到位。

（三）快速发展的金融业务与松散的联合监管机制矛盾，难以促成基层地区形成维护金融稳定工作的合力

随着我国经济快速发展和金融改革力度持续加强，区域性银行、证券、保险业务法人机构及其分支机构在基层地区分布增多，小额贷款公司、村镇银行等新型农村金融机构不断出现，经济金融发展的跨区域性、交叉性加剧。这对金融风险联合监管提出新的要求，需要一个更加紧密的区域稳定联合监管机制。而目前联合监管机制松散，跨区域、跨市场的金融管理信息交流和风险预警通报不健全，难以形成齐抓共管、协调联动、合力监管的工作局面，难以形成多部门联合维护区域金融稳定的工作合力。

（四）金融稳定工作专业性要求日益提高，与基层央行工作人员素质结构存在矛盾

金融稳定工作不仅要分别对单家金融机构、单个行业风险开展风险评估，还要对各个领域监管信息进行整合和综合研判，而且要对金融创新业务的关联性风险及其传导影响进行整体把控，因此要求工作人员具备较高的业务素质。但当前基层央行缺乏相应的制度配套，无论在组织机构设置方面，还是在人力配备方面，均无法满足这一需要。一方面，由于基层央行履行金融稳定工作的职能部门主要是货币信贷管理部门，没有单独设立工作部门，对维护地方金融稳定的人、财、物投入不够，使金融稳定工作处于兼职、分散、非独立状态，难以达到应用效果。另一方面，基层央行干部队伍，尤其是县支行，年龄老化，综合性高素质人才欠缺，难以满足工作需要。

三、新形势下维护区域金融稳定，推动金融业稳健运行的对策选择

基层央行要在上级各相关部门的支持下，树立宏观金融管理理念，完善工作机制，坚决守住不发生系统性、区域性风险的底线。

（一）加快完善金融稳定立法，为基层央行开展金融稳定工作提供法律保障

金融稳定法律的建立健全对金融稳定体制能否发挥作用至关重要。

一是完善金融稳定法律体系。构筑全面、系统的金融稳定法律体系，以法律形式确定中国人民银行在为维护金融稳定工作中的权威性和主导地位，理清涉及金融稳定的相关机构和政府部门的具体权责，并作出法律性规定。使各级人民银行在维护地方金融稳定工作中有法可依、有章可依。

二是加强金融稳定制度建设。尽快推出存款保险制度可在金融机构经营困难或面临破产时，提供债务清偿保证，维护存款人信心。完善最后贷款人制度，明确对问题金融机构救助标准、操作规程以及全方位多层次的救助手段，降低道德风险，缓解中央银行压力。完善金融机构市场退出机制，规范市场退出的程序和方式，弱化政府行政干预，防止个别机构的风险演变成系统性风险。

三是增强金融稳定法律法规可操作性。明确人民银行及其分支机构维护金融稳定职责的具体工作要求，对职能进一步细化。赋予人民银行履行金融稳定职责的必要手段。明确维护金融稳定的法律责任，既要对人民银行及其工作人员失职、渎职等行为作出明确规定，也要对地方政府、各级地方政府部门、金融监管当局、社会团体、金融机构等在金融稳定工作中的失职、渎职、不配合甚至犯罪等行为的法律责任给予明确，便于形成金融稳定工作合力。

（二）构建一个平台、两大制度、三项机制，完善基层金融稳定工作框架

基层央行要争取地方政府对防范化解金融风险工作的重视和支持，实现区域金融稳定地方政府负责制，逐步将防控系统性金融风险纳入地方经济建设中。

一是致力于金融稳定工作平台建设。构建一个在地方政府统一领导下，把人民银行、金融机构、地方经济主管部门以及司法部门、媒体等各方人员联系在一起的金融稳定工作平台。能够开展定期化、制度化高层会议，交流对辖区经济、金融形势的看法，协商经济金融运行中的重大问题，分析金融风险状况，研究制定风险处置预案。在发现重大风险隐患尤其是跨部门、跨市场风险时，各成员单位能够进行联合检查、调查，避免监管真空。

二是建立金融稳定工作信息员制度和季度例会制度。通过信息员制度定期了解金融机构改革、运行和风险情况。如本年度出台的重大金融改革措施；改革进程中存在的主要问题和风险隐患；金融机构安全性、流动性等主要风险指标的变化及原因。通过季度例会，定期共同研判形势，交流沟通各自领域的情况，讨论下一步工作措施。

三是要建立健全风险处置、激励约束、打击非法金融工作机制。在金融风险的处置机制方面，及时识别并化解处置各类金融风险，对重点金融风险实施严格监控，有效防止风险传递和蔓延。在金融业发展激励约束机制方面，运用财政奖补资金建立正向激励机制，督促和引导金融业自觉增强抵御金融风险的能力。在打击非法金融活动工作机制方面，推动有关部门按照“属地管理”和“谁主管、谁牵头、谁审批、谁负责”的原则，严格履行监管职责。

（三）加强经济金融风险监测，有效防范金融风险

基层央行要从国家金融安全高度加强对辖内经济金融整体风险的监测、预警和报告，及时分析研究辖区经济金融运行情况和存在的问题，及时发出预警，并制定和实施相应的对策。联合地方政府相关职能部门，加强关注担保、典当、小贷公司、农民资金互助组织等非银行融资机构的经营及风险状况。评估和研判非银行融资机构与银行存贷款及其表外业务、房地产市场、民间融资以及非法集资等之间的业务交叉和风险传导，以及对辖区金融稳定的影响。

（四）加强金融生态环境建设，夯实金融稳定基础

基层央行要致力于健全“地方政府领导，人行牵头、部门联动”的工作机制，推动金融生态环境创建工作开展。推动地方政府不断丰富创建工作机制和内容，加强财政政策与金融政策的协调配合。支持和帮助金融机构尤其是地方法人机构改革、发展与稳定运行。杜绝行政干预，强化司法保护，形成依法维护金融债权的合力。积极配合有关部门规范金融市场秩序，净化金融发展环境。

（五）健全工作机构，整合资源，增强金融稳定工作的保障

基层央行维护金融稳定，也需要加强人民银行自身内部建设，健全工作机构，提升整体工作能力和水平。

一是要尽快批准基层人民银行设立独立的金融稳定部门。将具有丰富工作经验和专业技能的人员调整充实到金融稳定工作岗位，承担日常信息收集、汇总、分析和风险预警及提示等工作，确保各项工作落到实处。

二是充分运用和发挥“两管理两综合”作用。基层央行通过“两管理两综合”工作开展，加强内部协调整合，提升中央银行系统合力。适时开展专项执法检查和综合执法检查，通过现场检查和行政处罚，帮助金融机构规范业务经营，提升管理水平、增强防范金融风险的能力。统筹运用金融统计、征信、支付结算、账户管理、反洗钱、经理国库、反假货币等人民银行相关金融管理职能，充分发挥在防范金融风险、维护金融稳定中的重要作用。

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[3]张庆莲，张丽丽.基层央行履职新模式面临的困难[J].中国金融，2011（15）

[4]人民银行资溪县支行课题组.基层央行履行金融稳定职能的难点与对策[J].金融与经济，2012（14）

[5]朱远思.基层央行构建金融稳定机制的思考[J].当代经济，2012（14）

（作者单位：中国人民银行南通市中心支行 江苏南通 226007）

F830.33

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1004-4914（2014）05-143-03