美好乡村建设视角下的阜阳市农村土地流转研究

郭飞

摘 要：在新形势下，剖析阜阳市美好乡村建设背景下农村土地流转，将对安徽省其他地市起到示范性的带动作用。在文献综述基础上，介绍了阜阳市美好乡村建设与农村土地流转现状，剖析了制约二者发展的主要因素，提出了有针对性的对策。

关键词：美好乡村建设；农村土地流转；阜阳市

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）12-01-04

Abstract：In the new situation，analysis of Fuyangs rural land circulation in perspective of beautiful village construction，it has aleading and demonstrating function in Anhui province. On the basis of literature review，this article expounds the present situation of rural land circulation and beautiful village construction in Fuyang city，analyzes the main restrictive factor for the development of both and suggests that finally countermeasure having pertinency.

Key words：Beautiful village construction；Rural land circulation；Fuyang city

2012年9月，中共安徽省委、安徽省人民政府发布了《关于全面推进美好乡村建设的决定》，标志着掀起了全面建设安徽特色社会主义新农村的高潮。安徽省委书记张宝顺认为，美好乡村建设对完善农村基础设施、拓宽农民致富门路、扶持全民创业、繁荣乡村文化具有重要的现实意义。其实现路径主要有：要把中心村规划建设作为龙头工程，着力引导人口集聚；要把乡村环境整治作为主攻方向，着力建设生态家园；要把兴业富民作为根本目标，着力发展农村经济；要把管理创新作为重要保障，着力营造和谐环境；要把尊重农民意愿作为基本原则，着力发挥主体作用[1]。安徽省财政厅厅长罗建国认为，切实做好支持美好乡村建设的财政服务保障工作，关键是要做到“三合”，即资金要整合，工作要结合、部门要联合[2]。骆敏以月亮湾村为例，阐述了安徽美好乡村建设的现状及路径[3]。鲁成树尝试探索了美好乡村建设背景下不同区域的土地整治模式，认为土地整治是美好乡村建设的重要抓手，美好乡村建设是土地整治的重要目标[4]。张婷婷通过对肥西县基于土地整治的美好乡村建设的案例进行剖析，提出了适合于肥西县美好乡村建设的实施路径与发展模式[5]。金玥认为，加快发展现代生态农业对美好乡村建设起到明显的助力作用，提出了美好乡村与生态农业协调发展的可推广思路[6]。另外，在美好乡村建设过程中，还有学者认为需要加强规划引领作用[7]，有效实施村庄规划管理[8]，充分激发农民主体作用[9]，加强农村生态环境建设，健全相应环境法律法规[10]。

综上，在土地流转研究方面，囿于法规、资金、技术、管理等多种因素，不同类型土地的流转具有不同的特点，差异化的流转方式具有不同的适用范围，不同的经营主体需要特定的市场条件。当前美好乡村建设研究主要集中于土地整治、生态农业、环境建设、规划引领、实现路径等方面，而美好乡村建设视角下的土地流转研究还很薄弱。如何解决美好乡村建设过程中农村土地流转问题，破解农村土地流转过程中出现的问题、引导社会资本投入农村建设、创新土地流转机制成为当前美好乡村建设实现兴业富民生活美目标亟需解决的问题。因此，笔者作为阜阳市委美好乡村建设督查组成员，并参与了2013年度阜阳农委组织的农村土地流转调研活动，在充分掌握阜阳市2013年50个美好乡村建设重点示范村数据和阜阳市农村土地流转现状的基础上，剖析阜阳市美好乡村建设背景下农村土地流转，将对安徽省其他地市起到示范性的带动作用。

1 阜阳市农村土地流转现状

截至2013年12月底，阜阳市农村土地流转面积达23.53万hm2，占全市耕地面积的30.62%，2014年比2013年净增8万hm2，土地流转率由去年的27.6%增长到42%。通过调研我们发现，当前阜阳市农村土地流转发展形势正在发生深刻变化。（1）从零星流转向整体连片大规模流转变化。过去土地流转一般在3.33～6.67hm2，现在至少20～200hm2。如，颍泉区宁老庄花圃基地333.33hm2，临泉县单桥镇高效农业产业园666.67hm2，实现了规模化经营。（2）从单一流转向多样化形式变化。主要由过去个体户外出打工托管代种向转包、转让、租赁、互换、入股等形式转变，目前已形成全市域流转的新格局。（3）从传统种植向规模高效、特色产业方向发展。通过规模性土地流转，由传统、单元种植向规模高效、特色农业发展，向产业化、品牌化方向发展。同时，通过农民收取土地租金，采取转身企业打工的方式，为农民就业和增收开展了新途径。据统计：2013年上半年全市农户租金收入高达17亿元，劳动劳务收入20.8亿元，通过大规模经营（种植粮食、经济作物）收益65.4亿元，土地流转的劳动收入95亿元。（4）流转期限趋势向中长期变化。过去一般租赁1a，现在大都在5～20a，流转的期限逐渐延长。

2 美好乡村建设和农村土地流转互动

2.1 美好乡村建设推动了农村土地流转 当前，阜阳市农村耕地细碎化程度较高，全市耕地块均面积仅847m2，人均农村集体建设用地面积330m2，浪费严重。土地作为农村最大的资源和资产，是实现农村、农业发展和农民增收的重要保障。美好乡村建设作为当前盘活农村土地资源、提高农村土地资源利用效益的重要抓手，一方面通过中心村规划、权属调整、小块田地归并，使农用地细碎化程度得到缓解，利于机械化耕作，为农用土地流转奠定了基础；另一方面通过迁村并点，引导农民集中居住，进行旧村庄改造复垦，不但增加了耕地面积，节约了集体建设用地面积，也为集体建设用地流转创造了有利条件。通过对2013年50个美好乡村重点示范村调查，可以拆迁复垦旧村庄0.13万hm2，区内人均可增加耕地面积106.72hm2。扣除规划占用的农用地，可以置换0.08万hm2的建设用地指标。因此，美好乡村建设不但推动了农村土地的流转，而且有利于提高农村土地资源利用效益。

2.2 农村土地流转促进了美好乡村建设

2.2.1 农用地流转促进了美好乡村建设 兴业富民生活美是美好乡村建设的首要目标。农用地流转可以有效形成农业规模经营，提高农业比较效益，可以使有能力愿意经营土地的农户和工商企业获得相当土地形成规模经营，既能降低农业生产成本又有利于先进科技的推广和农业机械化的实行，从而提高农业产量和农业经营比较效益。与此同时，通过土地流转可以把大量农民从土地上解放出来转移到二三产业，促进了劳动力向非农产业转移，拓宽了农民增收渠道，加快了农民增收步伐，如租金收入、劳工收入。因而，农用地流转在促进了农村产业化和规模化经营同时，增加了农民收入，实现了美好乡村建设兴业富民生活美的目标。

2.2.2 集体建设用地流转促进了美好乡村建设 统筹城乡经济增长，实现城乡之间要素合理配置，进行集体建设用地流转是其途径之一。首先通过适当的土地集中与合理的土地置换，可以避免农村居民点过于分散的住房方式所造成的土地资源浪费，实现土地的节约集约。其次，通过农村建设用地复垦、置换建设用地指标，不但解决乡镇企业发展用地问题，引导劳动密集型产业转向农村，而且可以将集体建设用地流转后的收益用于村镇公共基础设施和公益事业用地的建造、翻新、维修，以及为村民提供医疗、养老等社会福利保障，对促进美好乡村建设和发展大有裨益。

3 制约土地流转与美好乡村建设的主要因素

3.1 土地利用总体规划的制约 按照《土地管理法》等有关法律法规，在乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内实施乡镇企业、乡村公益事业、公共基础设施和农宅建设，规划占用的土地涉及农用地转用的，必须按程序报批。2013年阜阳市50个美好乡村建设重点示范村占用农用地及其他地类近666.67hm2，其中，不符合乡级土地利用总体规划的面积约有400hm2。虽然美好乡村建设“允许借贷增减挂钩周转指标，实行先建后补”，但由于省每年分配的建设用地指标不足，县市区政府不愿将有限的指标用于农村建设，导致不符合土地利用规划的无法进行用地报批，符合规划占用的农用地因无用地指标而无法进行报批。这不但严重影响美好乡村建设进程，而且严重制约土地流转。

3.2 宅基地管理政策的制约 根据测算，阜阳市农村人口因分户每年需新增宅基地0.13万hm2。2009—2012年，阜阳市通过各类政策复垦了农村宅基地0.6万hm2，但根据年度土地利用变更调查数据显示，农村宅基地总面积却增加了573.33hm2，建新不拆旧现象较为明显。随着建设用地置换政策的停用，每年通过增减挂钩方式复垦旧村庄的面积不足400hm2。若无新政策的实施，农村宅基地面积将会只增不减。这不仅与美好乡村建设的目标相违背，不利于对耕地的保护，而且将使农村耕地的破碎的程度进一步加剧，严重阻碍美好乡村建设和土地大面积流转的进程。

3.3 农用地承包经营政策的制约 《农村土地承包法》规定，土地承包方案以及土地发包方给本集体以外的单位或个人，应当经本集体村民会议2/3以上或者2/3以上村民代表同意；农村土地承包经营权转让必须经发包方同意。这从法律上限制了土地承包经营权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置带来了障碍，制约了农村土地的流转。阜阳市二轮土地发包已经过了18a，承包期还剩12a，对于承包期满之后的政策，一些群众持观望的态度。另外，一些农民弄不清土地所有权、承包权和经营权之间的关系，害怕土地承包经营权流转后会失去了自己的承包地，农民缺乏对承包土地的安全感，导致不愿参与流转。同时，农村土地承包经营权流转管理缺乏具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，进一步导致了土地流转难。

3.4 美好乡村建设规划不全面的制约 美好乡村建设规划着重点放在了中心村建设规划上，而没有做全村整体的规划来统筹和指引本村的建设和发展，对于农用地和宅基地使用与调整也缺乏长远规划，农用地地块的不集中，严重制约着农村土地流转的顺利进行。

3.5 资金投入不足的制约 对于美好乡村中心村建设，省、市、县政府设立了专项资金，但所投入的资金仅能满足美好乡村建设的基础设施建设；对于农用地整理，虽说有财政部门的农业综合开发项目、农业部门的农田技改项目、水利部门的小农水项目、国土部门的高标准基本农田建设项目等各类支农项目，但单个项目投资少、标准低，资金分散、667m2均投入相对较少，耕地质量和农田基础设施得不到很大的提升；对于旧村复垦整治、拆迁安置，除目前比较成熟的利用增减挂钩的方式来解决外，无其他有效途径。政府财政资金投入不足，引入社会资金较少，美好乡村建设进程就相对缓慢，也将会导致建新拆不了旧，农用地整理效果不明显，这势必会影响土地流转的速度。

4 美好乡村建设视角下加速土地流转的对策

4.1 进行农村宅基地管理改革试点 紧紧抓住农村宅基地试点的契机，进行农村宅基地管理改革试点，尽快出台相关适合试点的暂行办法管理等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题，为美好乡村建设做好服务。要保证耕地占补平衡，积极探索“宅基地置换”模式。在试点的基础上正式出台相关政策法规，建立农村宅基地腾退奖励机制，做到宅基地面积稳步减少，破解现行宅基地政策和农转用指标较少的制约，加快农村集体土地的流转。

4.2 保障资金投入 首先在保证国家公共财政资金对农村投入基础上，整合各类涉农项目。采取按照“性质不变、渠道不乱、规模不减、各干其活、各计其功”的原则，整合上级下达给财政、农业、国土、水利等部门的项目，发挥集聚效应，共同推进项目区的建设，提高耕地质量，提升农田基础设施的保障能力。其次，吸引和引导社会资金的投入。出台相关激励和保护政策，深化改革，吸引、引导社会资金向农村、农业的投入。再者，探索农村集体土地融资资金机制。如，通过旧村复垦整治出来的耕地，除留用一部分指标用于美好乡村建设，将剩余指标纳入省耕地储备库，进行市场交易，所得土地收益专项用于旧村复垦整治，形成良性循环，集中破解占补平衡、美好乡村建设用地指标不足和美好乡村建设及农用地整理资金匮乏3大难题。

4.3 科学规划美好乡村建设 美好乡村建设规划不应只把着重点放在中心村的建设规划上，而应着眼全局，在土地利用总体规划的框架下，以整村甚至整镇为单位进行全域规划，在重点落实高标准基本农田建设任务的同时，结合村庄规划和布局、迁村并点、旧村整治、民居翻建改建、农村基础设施建设等的实施，因地制宜地开展土地置换、土地权属重划、土地规整以及废弃闲置地的开发利用等多种形式的农村建设用地整理，以农村建设用地整理为纽带，优化建设布局，促进人口适度集中，提高基础设施完备度，改善农村人居环境，建设美好乡村为土地流转创造条件。同时，把农业产业与第三产业结合起来，推动农业产业转型升级，围绕优势和特色农产品基地建设，加大农业产业结构调整，加快发展种植业、养殖业，延长农业产业链条，加快土地流转。

4.4 依法规范加快推进土地整治 坚持统一规划、分区指导、依法规范、公众参与的原则，以政府公共投资为主，充分调动农民的积极性、主动性和创造性，有重点有步骤地稳步推进农村土地整治。通过农用地整理、平田整地、归并零散地块，促进土地集中和土地适度规模经营，为农用地流转创造条件。通过集体建设用地复垦增加有效耕地面积，落实耕地占补平衡制度，置换节余的建设用地指标，优化农村土地利用布局，发展农乡镇企业，支持美好乡村建设。

4.5 差异化推进土地流转 建立真正的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制。在美好乡村建设中，严格执行《农村土地承包法》，依法规范农地流转，保障农民在农地流转中的主体地位和自主决策权。本着因地制宜、先易后难的原则，采取“确权不确地、定量不定位”的方式，对有合作经营意愿的农户，将土地分配在一起，便于形成土地合作社；对愿意转租的，将地块进行集中转租给同一种植大户或经营公司经营；对愿意入股合作经营的，将承包的土地作股构建股份制公司或转租给经营公司，获取土地分红或租金，以破解农用地承包经营权政策的制约。

4.6 搭建农村土地流转平台 加快制定农村土地流转政策，建立开放、竞争、公平、有序的土地产权交易和租赁市场；规范建立农村土地承包档案，加强农村土地承包管理，掌握各村人口、户数、劳力、承包地面积、外出打工经商人口、土地代耕情况、土地私自流转信息等；建立县、镇、村多级土地流转信息网络，成立农村土地流转服务中心，设立专门土地流转信息网站，随时公布土地流转供需双方信息，为深入开展农村土地流转工作搭建良好工作平台。

5 结语

农村土地流转对于农村的发展，对于解决“三农”问题都是极为关键的因素，是农业现代的一项基础性的工作。美好乡村建设作为安徽省新农村建设的提升阶段，因农村土地流转与美好乡村建设之间存在较高正相关性，所以，在美好乡村建设的背景下研究农村土地流转问题是当前美好乡村建设过程中必须关注的重要问题。

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（责编：徐焕斗）