地方政府视阈中的美国联邦主义释义

陈国申

摘〓要：〖ＨＴ5”F〗美国的联邦主义不但是一种联邦与州分权的国家结构形式，而且是规范联邦、州与地方政府关系的一种政治哲学。地方政府在美国联邦主义的发展过程中有着特殊的意义。殖民地时期的地方政府曾孕育了联邦主义思想；联邦主义正式诞生后最先被用来规范联邦与州的关系，这便是二元联邦主义，其中看不到地方政府的影子；后来为了消除种种治理危机，美国的政治家们尝试践行了多种联邦主义，其中包括相互依赖的联邦主义、新联邦主义和竞争的联邦主义，地方政府回到了联邦主义政治哲学中。与刚性的联邦主义政治制度不同，联邦主义作为一种处理不同层级政府间关系的政治哲学具有一种与时俱进的特性。〖JP〗〖ＨＴ5”Ｈ〗关键词：〖ＨＴ5”F〗联邦主义；联邦制；地方政府〖ＨＴ5”Ｈ〗中图分类号：D7712〓〖ＨＴ5”Ｈ〗文献标识码：A〓〖ＨＴ5”Ｈ〗文章编号：１００８－７１６８（２０14）０3－0096－06〖ＨＴ〗〖HJ〗〖ＢＨＤＷＧ２，ＦＫ４2＊2Ｆ〗〖ＢＧ）Ｆ〗〖HT7”〗〖HJ0〗〖HT〗〖HJ*5/7〗〖FL（K2〗〓〓联邦主义(Federalism)在政治学中并不是一个新词，人们对它的理解似乎已经约定俗成。“联邦制，又称联邦主义，是一种纵向分权的政体。在这种政体下，政府的权力和职能根据宪法分别属于中央政府和各下属机构——就美国来说，就是十三个州（今天是五十个）。”[1]根据这种理解，在联邦主义中根本没有地方政府的位置。应当承认，这是国内学术界对美国联邦主义的一种权威而传统的解读。在笔者看来，这种观点片面地把联邦主义当成了一种国家结构形式，而忽略了它的另外一层含义，即用纵向分权来解决不同层级政府间关系的一种政治主张或政治哲学，即使将其视为一种政治哲学，也只体现了早期联邦主义的特征，即只包含联邦与州关系的二元联邦主义，而忽略了后来的“三层蛋糕”、“大理石花纹蛋糕”等联邦主义模式。本文试图以地方政府为视角，解释地方政府在联邦主义发展过程中所发挥的作用及联邦主义对地方政府的反作用，以期对美国联邦主义做出更加全面的解读。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗一、联邦制确立之前的联邦主义思想〖HT〗英文Federalism有两层含义，既包括联邦主义的政治制度，又包括联邦主义的政治哲学。二者既有存在形态的差别，即理念与制度之间的差异，又有产生时间的差异，理念先于制度，制度是理念的物化。也就是说，在美国联邦制产生之前，联邦主义政治哲学就早已存在了。联邦主义政治理念起源于清教徒的圣约思想。联邦主义是由拉丁语Foedus和希伯莱语Brit发展而来的。“就其最初的形态而言，联邦主义思想是关于神学政治的，它把上帝与人之间的关系界定为两者是由契约以伙伴关系联系起来的，这种伙伴关系旨在使他们对世界的福利共同负责。”[2](p.135)通过订立契约，人们就他们的治理关系也达成一致，这些原则被认为是永远真实可靠的，并且与神圣的天意保持一致[3](p.14)。这种神学思想能在北美大陆生根，与大陆上的早期殖民者的清教徒身份有关。在他们身上，希伯莱人的契约传统依稀可见。根据这种传统，上帝和其选民订立契约，信徒们遵照神的旨意又相互订立契约组织起来。作为美国政制基石之一的《五月花号公约》写道：因上帝的名义，阿门，我们特于上帝面前，神圣而共同地自相缔结、召集和联合在一起，组成一个民众政治团体；凡制订、设置和颁布正义和平等的法律、法令、法案、典章，以及随时设置的职守，务使其能适合且便利于殖民地的公众利益。根据这种契约精神，美国人形成了一种订立契约、相互联合建立地方政治实体的传统。1639年的《康涅狄格基本法》首次尝试并形成了重叠设置世俗政治实体的做法，创立了康涅狄格政府，下面包含哈特福德镇、温莎镇和韦瑟斯菲尔德镇，而这三个镇的每一个镇政府都保持不变。1662年英王颁发特许状，正式认可了殖民地开拓者培育的这种“联邦式”政府。“美国联邦制中的核心观念是依赖订立圣约把‘我们联合在一起的程序，形成自治的关系社群。这些关系始于新英格兰的小镇，扩展至殖民地特许状、州宪法、邦联宪法、联邦宪法及构成当代美国社会的新的秩序模式。”[4](p.56)〖JP〗随着殖民地与英国关系的恶化，越来越多的殖民地日益要求实行地方自治，新英格兰地区利用圣约思想建立民主政府的模式在北美各洲广泛流行起来。革命胜利之后，联邦主义就自然而然成了立国者们几乎唯一合理的选择，建立联邦制的合众国成为了再自然不过的事情。康涅狄格州建立150年之后，它的子孙继承了源远流长的联邦主义传统，提出了康涅狄格式的妥协，并拯救了费城会议[5](序言)。会议之初弗吉尼亚方案主张大中央制，新泽西方案主张强州制，当两种方案僵持不下时，正是力主各州团结、中央与各州平衡的康涅狄格方案达成了二者的妥协，打破了僵局[6](p.34)，美国联邦制才得以正式确立下来。〖JP〗从上述美国建国的历史来看，联邦制正式产生之前，联邦主义作为一种通过订立契约形成联合世俗政体的政体创制形式已经产生，只是当时人们把它用来设立地方政府进而合成州政府。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗二、二元联邦主义〖HT〗二元联邦主义是联邦制产生之后的最早形态。它确立的目的是既要形成统一的国家以防分裂，又要避免联邦侵犯州权，于是就通过联邦宪法明确规定联邦与州政府的权力划分，在各自权限范围内互不干涉，结果形成了一种联邦与州相互角逐权力的局面，被学者们称之为“零和博弈”模式。在这种联邦模型中，只有联邦和州两级政府，它们进行权力的争夺，一方获得权力只能以另一方减少为代价，地方政府在这种体制中得不到任何重视[7](p.18)。二元联邦主义根据联邦和州在竞争中所处的地位不同，又可以分为三种类型：联邦中心联邦主义（NationCentered Federalism）、州中心联邦主义（StateCentered Federalism）和联邦与州均衡的二元联邦主义（Dual Federalism）。这三种类型往往被学者们简化为二元联邦主义一种形态，而联邦中心联邦主义或州中心联邦主义都是它的变种。最早提出二元联邦主义概念的是美国学者艾沃德·考文（Edward S.Corwin）。他认为，在1930年以前，在美国处于支配地位的是二元联邦主义。这种理论认为，比较理想的联邦主义应当是以州和联邦主权分离为基础建立起来的，二者的交迭部分应当降到最低程度，除非绝对必要时才可以，比如选举活动或关键项目的执行问题[8](p.67)。联邦与州权力均衡的二元联邦主义只是二元联邦主义的理想形态，其中每级政府无论州还是联邦政府在它法定的责权范围内都居于至高无上的地位[7](p.19)。但事实上，在联邦主义体制下，这种状态很难达到。在州权与联邦政府权力相互博弈的过程中，要么联邦政府处于优势，形成以联邦为中心的联邦主义，要么州政府处于优势地位，形成以州为中心的联邦主义。由于联邦与州的权力划分明确且互不干涉，因此二元联邦主义又被学者们称为“分层蛋糕”联邦主义（LayerCake Federalism）。这个比喻是由以倡导合作联邦主义而著称的著名学者莫顿·格罗逊(Morton Grodzins)提出的，这个概念的提出主要是为了区分二元联邦主义和合作联邦主义（Cooperative Federalism）：二元联邦主义可以比作“双层蛋糕”，合作联邦主义可以比作“大理石花纹蛋糕”(MarbleCake)，前者各层之间界线清晰、联系脆弱，后者在各层之间则有着像大理石花纹般错综复杂的联系[8](p.67)。二元联邦主义只包含联邦和州两个政府层级，从中找不到任何地方政府的影子。美国学者的评价是，“虽然地方是最重要的财政和劳动力来源，但在二元联邦主义中，地方政府完全被忽略了，因为美国宪法中没有提及地方政府的角色,而州宪和州法院的判决中都把它当成了州的创造物并从属于州政府”[7](p.20)。随着1930年代罗斯福新政（New Deal）运动的开始，二元联邦主义逐渐失去了其解释力。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗三、相互依赖的联邦主义〖HT〗1920年代末，美国暴发了几乎是毁灭性的经济危机，被斯密们推崇的自由市场无法实现自救，出现了所谓的“市场失灵”。为了从这场史无前例的危机中摆脱出来，民主党总统罗斯福上台后推行新政，扩大联邦政府权力，强调包括地方政府在内的各层政府的合作。人们把这种执政理念称之为相互依赖的联邦主义（Interdependent Federalism）。与二元联邦主义相比，相互依赖的联邦主义强调不同层级的政府为共同目标的实现而齐心协力，强调分享权力和责任。不同层级间的权力游戏不再是零和博弈，而变成了正和博弈。而且，在这种模型中，地方政府也被当成了一个相关因素[7](p.20)。其中包括人们常提到的合作联邦主义(Cooperative Federalism)和很少提及的创造性联邦主义（Creative Federalism）。合作联邦主义又被称为“大理石花纹蛋糕”联邦主义。格罗逊解释道：“美国的联邦主义经常但却错误地被描述为一个‘三层蛋糕（ThreeLayer Cake），更准确的描述应当是‘彩虹（Rainbow）或者‘大理石蛋糕，它的最大表征是不能分清层次的色彩混合，这些颜色看起来呈垂直或斜纹状，并且绞在一起。其色彩看起来像大理石蛋糕一样，在这种模型中，各级政府的功能也是混合在一起的”[9](p.10)。“虽然这种理论主要讨论联邦政府与州政府之间的关系，但它也认为，联邦主义规则中，既包含联邦与州又包括州与地方政府的关系。”[8](p.8)在这种联邦主义中，包括地方政府在内的各级政府都会被考虑到立法或公共政策的制定之中，因为联邦和州都不可能做到对地方居民不计其数、不断变化的各种需求的完全了解，地方政府也更无法完全依赖自己的力量来解决它所面对的问题，最后三层政府必须通过充分合作、分享权责的方式来解决这些问题。合作的表现就是联邦为州和地方政府提供大量的专项资金和一般性财政补贴。1958年～1968年间出现的创造性联邦主义，在某种意义上说，是合作联邦主义的逻辑延伸[10](p.100),也有学者把它称为合作联邦主义的“堂弟”[7](p.21)。约翰逊总统倡导推行了创造性联邦主义，它强调扩大国家、州、地方政府和私人（公司）之间的合作，如果现有的政府组织不能充分地解决现存的问题，那么新政府或准政府形式就应当创造出来。创造性联邦主义成为了1960年代中期伟大社会时代（Great Society Era）联邦政策的精确描述。相互依赖的联邦主义打破了二元联邦主义传统，它在强化联邦与州政府联系的同时也把地方政府纳入了联邦主义的政策体系，加强了包括地方政府在内的三层政府之间的合作关系，这对于缓解1930年～1969年间的社会危机有着积极意义。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗四、新联邦主义〖HT〗就在相互依赖的联邦主义通过加强三级政府合作缓解社会危机的同时，大量新的或准政府机构被不断创造出来提供多种公共服务，联邦政府也因此背上沉重的财政负担，出现了巨大的财政赤字。国会也“成了全国的市议会”，总统看起来更像市长，开始“承担起日常生活中最粗俗的家务管理”[11](pp.62，59)。地方政府在得到大量财政支持的同时，也受到了更多来自联邦和州的约束，自主性大为降低。力主还权于州和地方政府的新联邦主义（New Federalism）就在上述背景下产生了。新联邦主义是美国保守党人尼克松和里根上台后，为解决相互依赖联邦主义出现的一些诸如联邦负担过重、大量财政赤字、州和地方政府自主权弱化等问题而对联邦主义政策做出的一种调整。这种政策的口号是收缩联邦权力，把过去归州和地方却集中于联邦的权力交还州和地方，甚至里根还提出了回归“二元联邦主义”的目标，决定“在缺乏明确的宪法或国会立法授权的情况下，假定的主权应属于各州”[12](p.122)，以此试图扭转美国政府的中央集权化倾向，恢复联邦与州政府之间的权力平衡，使州和地方政府的权力得以复苏。新联邦主义实现这种政治目标的措施主要有一揽子资助和岁入共享计划。所谓一揽子资助（Block Grants）是将一些专项资助合在一个广义的名目之下，减少对州和地方政府发放资助的限制[13](p.65)。岁入共享计划是指由联邦、州和地方政府共同分享岁入，即联邦政府将征收的个人所得税的一部分，按一定的方式分给州和地方政府，并给州和地方政府在一定范围内自由使用这笔拨款的自主权。正如里根总统指出的那样，“我们的公民感到他们失去了对政府必要服务的最基本的决定权，比如学校、福利、道路甚至垃圾收集等方面。他们是正确的，交错的政府管辖权和多层级的政府体系像迷宫一样让普通公民在解决最简单问题时都不知所措。他们不知到哪里寻求答案，谁负责解释，归功于谁，归责于谁，投票支持或反对谁”[14](p.13)。新联邦主义的支持者们认为，它可以让公民们既享受到集权的优势，比如一定的公共物品的提供规模，又可以享受到分权的好处，比如与当地居民偏好相符的地方公共产品的多样化[8](p.8)。在保守党新联邦主义的政治哲学中，地方政府的确享受到了更多的财政自主权，但联邦政府财政紧缩也给地方政府带来了比较大的财政压力，地方政府的公共服务能力并未有太大改善。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗五、竞争联邦主义〖HT〗相互依赖的联邦主义和新联邦主义虽然在联邦集权的程度上有所区别，但大量存在的政府干预是二者的共同特征。政府干预采用之初效果还比较显著，20世纪末期的干预却表现为更多的负面影响即政府失灵。“负债丑闻成为了一个重大问题，美国政府负担着2.8万亿的政府债务，每年支付的借贷利息就超过了联邦向州和地方政府提供的援助，‘政府失灵现在成了我们要解决的一个核心问题。假定州和地方政府都是‘大公司，节约、高效应当在整个联邦中得以强调。”[8](p.87)〖JP〗正如20世纪初合作联邦主义是为了克服市场失灵一样，在20世纪末提倡的竞争联邦主义则是为了解决政府失灵问题。与二元联邦主义下联邦与州之间的竞争相比，竞争联邦主义既强调政府纵向间的竞争，也强调横向间的竞争，即肯卡德（Kincaid）所谓的“政府层级间的”（Intergovernmental）和“管辖权间的”（Interjurisdictional）竞争[8](p.89)。前者指不同层级间的政府竞争，包括联邦与州政府之间、州与其地方政府之间、县和其版图内其他地方政府之间、一般目的地方政府和辖区内特别区政府之间的竞争；后者指同一层级政府不同管辖权之间的竞争，包括州与州政府之间、同级或同类地方政府之间的竞争。〖JP〗竞争联邦主义主张利用市场竞争机制来解决政府失灵问题。以往政府失灵的重要表现是过分强调合作导致了政府间责任不明、资金使用效率低下等问题，而竞争机制正是把明确责任、提高效率当作了解决问题的钥匙。“在这种意义上，竞争联邦主义是一种经济理论，它提倡自由市场，它的核心理念是竞争。只有竞争能够克服市场中的垄断问题，也只有竞争能够使联邦体制中的政府臃肿、集权化和政府失控这些问题的解决成为可能。”[8](p.87)著名学者托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）解释道：“竞争联邦主义把众多政府设想为一个大市场，在此，消费者——纳税人通过入住能够满足他们政策偏好的地方可以实现对想要的公共产品和公共服务的自由选择。在这种体制中，州和地方政府通过为公民提供一系列价廉质优的公共产品和公共服务来争取消费者——纳税人。在一个多中心的政府体制中，政府能够提供不同性价比的服务，公民个人的偏好可以比单一政府体制中得到更好的满足，即便这个单一制政府是一个民主政府，它最多也只能提供能够满足大多数人偏好的一种服务。”[14](p.14)尽管联邦政府在政治、经济和社会政策上有一些全国性的宏观控制，保持了全国公共产品提供的大致均衡性，但在竞争联邦主义中，各州和地方政府还是因为彼此的竞争而提供丰富多彩且物美价廉的公共产品及服务，以此来不断地吸引异地居民和公司的入住。〖HS2〗〖HT4”H〗〖JZ〗六、结〓论〖HT〗以地方政府为视角来研究联邦主义，我们就会发现一个全新的联邦主义：它有着多变的面孔、丰富的内涵及不同的价值追求，并不单纯是联邦与州之间分权制衡的单一模式。地方政府在联邦主义中地位的不断变化造就了联邦主义多变的面孔。联邦制正式确立之前，新英格兰地区居民已有根据圣约思想通过订立契约建立地方政府进而合成州政府的先例，由此诞生了联邦主义思想。托克维尔那种“乡镇先于县，县先于州，而州又先于联邦”[15](p.45)的说法也证实了地方政府在联邦主义诞生中的作用。美国建国之初的二元联邦主义只是被用来调整联邦与州两级政府关系，地方政府完全被看成州的创制物，从联邦主义中销声匿迹了。随着20世纪二十年代末经济危机的到来，地方居民及政府所面临的问题成为了全社会的问题，联邦开始支持和帮助地方政府解决这些问题，地方政府重新进入联邦主义的视野中，从此联邦主义进入了相互依赖的联邦主义时期。当联邦政府为此感到不堪重负时，新联邦主义又应运而生，联邦政府开始向州和地方放权，地方政府的自主性开始加强。为了解决政府失灵的问题，包括纵向和横向全面竞争的竞争联邦主义又被提到了改革日程上，由此地方政府获得了更大的自主权，地方政府在联邦主义体系中的地位和作用上升到了前所未有的程度。联邦主义面孔的变幻反映了美国人民“权力中心观”的不断发展。早期圣约思想所反映的是一种大家通过订立契约形成独立政治实体以保护个人安全的单中心权力观，人们把这些单个政府联合起来的时候，就萌生了联邦主义思想。当建国者们把联邦主义思想应用于联邦宪法后，形成了联邦与州分权制衡的双权力中心观，这种二元联邦主义表达了人们渴望统一而又担心政府加害个人自由的复杂心情，如《联邦党人文集》所言，“在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，……人民的权利就有了双重保障。两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己”[16](p.265)。相互依赖的联邦主义则把地方政府纳入联邦主义的视野，以帮助地方更好地克服危机。尽管当时地方政府在其中可能还只是一个小角色，但它是地方政府一极权力进入联邦体系的开始。新联邦主义针对联邦权力过于膨胀的问题进行了反思，更加强调三层政府功能的差别而非权力的大小，从而实现一种新的权力间的平衡。“联邦、州和地方政府之间，没有更高的或更低的权力中心，只有政治决策和政治行动更大或更小一点的舞台，权力的分配则可以看作在不同的舞台上出于不同的目的而包含不同的载荷。”[2](p.45)相比而言，竞争联邦主义形成了多中心权力格局，它更加突出同级地方政府间的竞争以及由此带来的公民福利的增加，从而逐渐克服政府失灵的弊端。一种真正的多中心治理模式由此形成，那种认为不同政府间权力只能是此消彼长的零和博弈的观点由此成为历史。政府间既竞争又合作的治理模式使得政府权力间的正和博弈正在成为可能，由此为公民制造了更多样化、更充足的公共产品及服务。〖JP〗联邦主义政治哲学的发展揭示了美国宪政改革灵魂。作为一种制度形态的联邦制是“死”的，但调整政府间关系的联邦主义政治哲学是“活”的。作为处理美国不同层级政府间关系的一种政治哲学，联邦主义因经济、社会与政治条件的发展而不断被赋予新的含义：当人们对某届政府的绩效不满且该政府所实施的联邦主义政策又无法消除这些不满时，新的联邦主义模型就很可能被创造出来以克服先前联邦主义政策所造成的一些问题。作为与公民联系最紧密、直接为公民提供各种公共服务的最基层政府，地方政府感受公民不满情绪的触角非常灵敏，并通过周期性的全国大选将其感受到的信息传递给参与总统竞选的政治家们，以促使他们在竞选以及未来的执政过程中对基层的不满和需求作出反应，这种反应体现在纵向政府间关系上，便促进了联邦主义政治哲学的发展，并使其在发展的过程中获得了活力。美国联邦主义虽然根植于其特定的国情和历史条件，但其发展变化的轨迹还是体现了一种更为普遍的政治学原理。正如托克维尔所言：“一个良好政府的主要目的在于为人民造福，而不在于不顾人民的疾苦而建立一定的秩序。”［15］(p103)探究这种更为普遍的政治学原理并从中汲取营养，正是我们不断关注他国政治体制的真正动力所在。〖JP〗〖HS1*2〗〖HT5H〗参考文献：〖HT5”F〗〖HJ*2〗[1]〖ZK（〗李红梅.略论美国联邦制的历史发展[J].学术交流,1998,(6).〖ZK）〗[2]〖ZK（〗[美]丹尼尔·J·伊拉扎.联邦主义探索[M].彭利平.上海：上海三联书店，2004.〖ZK）〗[3]〖ZK（〗[美]文森特·奥斯特罗姆,等.美国地方政府[M].井敏,等.北京：北京大学出版社，2004.〖ZK）〗[4]〖ZK（〗[美]文森特·奥斯特罗姆.美国联邦主义[M].王建勋.上海：上海三联书店，2003.〖ZK）〗[5]〖ZK（〗[美]文森特·奥斯特罗姆.复合共和制的政治理论[M].毛寿龙.上海：上海三联书店，1999.〖ZK）〗[6]〖ZK（〗曹绍濂.美国政治制度史[M].兰州：甘肃人民出版社，1984.〖ZK）〗[7]〖ZK（〗Russell L.Hanson.Governing Partners：Statelocal Relations in the United States[C].Boulder:Westview Press,1998.〖ZK）〗[8]〖ZK（〗Daphne A.Kenyon,etc.Competition among States and Local Governments[C].Washington,D.C.:The Urban Institute Press,1991.〖ZK）〗[9]〖ZK（〗Claude E.Barfield.Rethinking Federalism[M].Washington and London:American Enterprise Institute for Public Policy Research,1981.〖ZK）〗[10]〖ZK（〗Herbert Sydney Duncombe.Modern County Government[M].Washington,D.C.:National Association of Counties,1977.〖ZK）〗[11]〖ZK（〗〖JP2〗James Macgregor Burns,etc.Government by the People[M].Englewood Cliffs:PrenticeHall,Inc.,1989.〖ZK）〗〖JP〗[12]〖ZK（〗Joseph F.Zimmerman.Contemporary American Federalism:the Growth of National Power[M].Leicester:Leicester University Press,1992.〖ZK）〗[13]〖ZK（〗[美]施密特,等.美国政府与政治[M].梅然.北京：北京大学出版社，2005.〖ZK）〗[14]〖ZK（〗Thomas R.Dye.American Federalism[M].Lexington:D.C.Heath and company,1990.〖ZK）〗[15]〖ZK（〗[法]托克维尔.论美国的民主（上卷）[M].董果良.北京：商务印书馆，2002.〖ZK）〗[16]〖ZK（〗[美]汉密尔顿,等.联邦党人文集[M].程逢如,等.北京：商务印书馆，2004.

endprint