重视对次级区域发展差距的调控：以江苏省为例

夏永祥

2013年12月，中央经济工作会议提出，要继续深入实施区域发展总体战略，完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性。据此，应该重视对次级区域发展差距的调控。我国的区域发展差距既有东部、中部、西部与东北地区之间的一级区域差距，也有省市区及以下行政区内部的次级区域差距。在过去一段时期内，国家对一级区域发展差距很重视，所出台的相关战略和政策主要针对这种差距，而对次级区域发展差距则相对有所忽视，虽然各个地区也在努力缩小本地区内部的发展差距，但是效果参差不齐，不尽如人意。为了真正实现区域协调发展，必须重视对次级区域发展差距的调控，实现对一级区域发展差距调控与对次级区域发展差距调控的无缝对接，形成整体合力，提高区域政策的精准性和调控效果。

一、次级区域发展差距的含义与特点

次级区域发展差距是相对于一级区域发展差距而言的。我国幅员辽阔，区情复杂，不仅不同的大区域之间存在着发展差距，而且同一个区域内部也存在着发展差距。这些差距在空间上表现为犬牙交错状态，在发达地区内部，也有欠发达地区，而在落后地区，也有较发达地区。

在我国的经济体制下，经济活动一般是按照行政区划进行组织和调控的。几经变化，目前我国的行政组织包括5 级，即中央政府、省（直辖市、自治区）、市（地区）、县（县级市）、乡（镇）。在对区域发展差距的调控上，国家在一级层面上，把全国的31个省、市和自治区划分为东部、中部、西部和东北地区4 个区域，这4 大区域之间存在着明显的发展差距，从整体上看，发展水平自东向西，依次递减，东部地区发展水平最高，中部地区次之，西部地区最低，东北地区虽然资源丰富，发展基础好，但是由于资源枯竭和体制弊病，在新的历史时期，遇到了很多问题。这4大地区之间的发展差距形成了我国的一级区域发展差距，这是在最高层次和最大尺度上，对我国区域的划分和对区域发展差距的判定。在中央政府层面，主要根据这种划分来制定区域政策，例如西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略、中部地区快速崛起战略和东部地区加快发展战略都是缘此而来。

次级区域发展差距是指在一级区域发展差距的前提下，用更小的尺度，对省、市、区及以下4级行政区内部发展差距的概括和判定。在这些行政区内部，由于诸多主客观原因，发展也很不平衡，存在着明显甚至很大的差距。具体到31 个省、市、区内部，都存在着不同程度的发展不平衡问题，有一些市县率先发展和富裕起来了，而其他一些市县则仍然处于落后和贫困状态。例如，作为我国名列榜首的东部地区的经济大省和强省的广东省，就存在南北、东西之间的差距，粤北粤东和粤西的有些县，还相当落后和贫困，有些甚至还处在国家级贫困县的水平；同样，在第二经济大省江苏省，也存在着苏南、苏中和苏北三大地区的差距，苏中、苏北的有些县，也处于国家级贫困县的水平；在第三经济大省山东省，也存在东部、中部与西部的差距，有人称其为全国区域发展差距的缩影；在另一个经济大省和强省浙江省，也存在浙南与浙北的差距；甚至在上海市、北京市、天津市和重庆市4 个直辖市内部，同样存在着相当大的差距，特别是北京市与重庆市，还存在着上千万的贫困人口，与中心市区的繁华形成了巨大的反差；即使在面积仅有6万多平方公里、500多万人口的宁夏，也有着巨大差距，河套平原地区相对富裕，而西海固地区则非常落后和贫困；在内蒙古自治区和陕西省，整体上是欠发达地区，但是其中的鄂尔多斯市和陕北的一些县，由于拥有丰富的煤炭和石油资源，其人均GDP水平和居民收入水平竟然可以与香港一比。其余各省（区），莫不如此。如果再深入到地区级和县级、乡镇级行政区，也可以发现内部有着明显的发展差距。例如在经济大市苏州市，最好的镇年地方财政收入可达40多亿元，手头阔绰，而最差的镇年地方财政收入不足1亿元，连工资等基本开支也无法保证，要靠上级财政转移支付。对于这些区域发展差距，我们把它们统称为次级区域发展差距。

综合上述分析，可以看出，在全国的版图上，区域发展差距呈现出异常复杂的分布格局，既有绝对标准上的发达地区与欠发达地区的划分，也有相对标准上的发达地区与欠发达地区的划分，发达地区中也有欠发达地区，这种欠发达甚至可以是绝对标准上的欠发达，而欠发达地区中也有发达地区，这种发达甚至也可以是绝对标准上的发达。对于这些区域发展差距，我们可以划分为不同的层级，即一级区域发展差距与次级区域发展差距。

与一级区域发展差距相比，次级区域发展差距具有不同的特点：一是所涉及的空间较小，只是在一个省市区甚至更小的范围内，具体在几十平方公里到几十万平方公里之间，远远小于一级区域划分下的上百万平方公里；二是所涉及的人口较少，只是在某一个地方性行政区内部的人口，多则在一亿人左右，少则可能只有几十万人，也远远小于一级区域划分下的数亿人口；三是调控主体不同，它的调控主体一般不是中央政府，而是各级地方政府，包括省、市、区、县政府等。

二、次级区域发展差距的危害与协调发展的意义

虽然次级区域发展差距所涉及的空间较小，人口也较少，但是却具有很大的危害性。从经济角度看，它不利于次级区域内部的分工协作。在次级区域内部，由于资源禀赋等方面的差异，也需要开展分工协作，以便提高资源配置效率，但是，在存在发展差距的情况下，落后地区的资源不能得到有效开发，不仅制约了自身发展，而且也会制约发达地区的发展，使某些要素供应不足，从而使整个次级区域经济不能健康可持续发展。从政治和社会角度看，次级区域发展差距会造成区域内部不同地区之间居民收入水平和生活水平的差距，在全面建设小康社会和实现现代化的过程中，从整个区域的层面看，无论是总量指标，还是人均量指标，可能都已经达标，但是却掩盖了内部的差距，其中的落后地区，总量和人均量指标都大大低于平均水平，也没有达到标准值，这部分居民，也不能平等分享发展成果。这样的小康社会和现代化，都不是全面的，甚至是畸形的。如果差距达到一定水平，就会造成内部居民之间的矛盾和隔阂，不利于构建和谐社会。例如，2014年5月，中央政治局针对新疆，特别是源于南疆地区频发的暴力恐怖事件，连续两次召开会议，研究对策，认为为了实现新疆乃至全国的长治久安，必须采取治本之策，即采取特殊优惠政策，重点支持南疆喀什、和田、阿克苏等次级区域的经济和社会发展，让当地各族人民群众都能够共享我国改革开放和发展的成果，以化解与此相关的社会矛盾。

正因为如此，调控次级区域发展差距、实现协调发展就具有非常重要的意义，它可以在一级区域协调发展的基础上，进一步深化我国的区域协调发展，缩小区域划分和调控尺度，使区域政策避免大而化之，更加精准和具有可操作性，使政策资源真正配置到需要扶持的较小范围，起到雪中送炭的作用，从而使区域协调发展从大到小、从高到低，更加具体，落到实处，最终使全面建设小康社会和基本实现现代化真正变为现实。

从党的十五届四中全会提出西部大开发战略起，到十六届五中全会，中央陆续推出了振兴东北地区等老工业基地战略、促进中部地区崛起和鼓励东部地区率先发展4 大战略，并相应推出了一系列有针对性的政策。从10多年的实践来看，这些战略和政策都收到了良好效果，对于缩小4 大地区之间的差距起到了显著作用。但是，其中也确实存在着政策尺度过大、过于泛化、调控过粗等问题。今后，在贯彻落实科学发展观、统筹区域发展的过程中，应该不断调整和完善我国的区域政策，高度重视对次级区域发展差距的调控，不仅要控制一级区域发展差距，实现协调发展，而且要控制次级区域发展差距，二者具有同样重要的意义，后者是对前者的深化和补充。各省市区甚至地级市和县、镇也应该站在这样的高度，认识自己内部的发展差距，确立区域协调发展战略，而不能任其扩大。特别是对于那些整体发展水平已经较高、区域发展差距较大的省市区，更应该及时调整思路，弥补这一缺陷。

三、实现次级区域协调发展的途径

（一）统筹调控一级与次级区域发展差距，提高精准性与针对性

在不考虑次级区域发展差距的条件下，在对一级区域发展差距的调控中，东部地区在整体上是帮助者和资源流出地区，而西部地区甚至中部地区、东北地区整体上是受助者和资源流入地区。在这个过程中，由于忽视了各个地区内部的次级区域发展差距，因而东部地区中的欠发达地区，尽管力有不足，自顾不暇，但是也必须承担一定的支援任务，造成了不应有的负担，这是不合理的。例如，在我国长期的东西部地区对口支援中，在省、市、区对口的框架下，进一步落实到了地区对地区，甚至县对县的层面，东部地区的一些国家级贫困县，也不得不承担支援任务，事实上它们根本没有这种能力。反过来，西部地区的一些发展水平较高的地区和县，却要接受支援，这是锦上添花，从整体上降低了调控效果。所以，应该统筹协调一级与次级区域发展差距的调控，在东西部地区的对口支援中，应该控制在省、市、区层面，东部地区的发达省份，在整体上可以作为帮助者，拿出一定的财力、物力与人力，支援西部地区，而在省内不再向下进一步细分和落实，从而可以降低其中欠发达地区的支援负担。而西部地区的接受支援省、市、区，在对来自东部地区的支援资源分配上，可以根据本地区内部的发展差距，有差别地进行分配，欠发达地区应该多得，发达地区少得甚至不得。例如前述之对新疆的支持，来自于中央和东部地区的帮扶资源，并不应该在新疆内部平均分配，而应该重点向南疆等区内欠发达地区倾斜，它们是欠发达地区中的欠发达地区，因而实际上是绝对欠发达地区，尤其需要来自全国和自治区内部的帮扶。对南疆地区的发展，既要从国家层面进行顶层设计，举全国之力，对口援疆，又要在新疆内部，优化资源的空间配置格局，对南疆地区实行特殊政策，打破常规，特事特办，缩小与北疆及内地的差距。

（二）高度重视次级区域协调发展，制定和实施协调发展战略

在存在次级区域发展差距的行政区，都要根据实际情况，制定协调发展战略，作为本地区的总体发展战略之一。协调发展战略既包括在发展目标、速度、进程上的逐步接近，也包括空间布局上的协调。这些战略的核心和重点，是分类指导，在继续鼓励条件好的地区率先发展的同时，加快落后地区的发展，从而在动态过程中缩小差距，实现共同发展。协调发展战略制定后，关键是落实和实施，由此，要有针对性地面向落后地区，推出一批促进经济和社会发展的工程项目，例如扶贫工程、富民工程、帮扶工程等，帮助他们提高发展和收入水平。

（三）实行政策倾斜，扶持落后地区

为了实现协调发展，政府必须重点对落后地区实行全方位的优惠政策，包括财政上的转移支付、税收上的减免退税，金融信贷上的重点支持、重大工程项目布局上的优先考虑、建设用地配额的优先分配，还有人才培养工作、基础设施建设等方面，通过这些优惠政策，帮助它们发挥优势，弥补不足，克服困难，缩小在发展条件上的差距，营造一个好的发展环境，吸引要素流入，提高发展能力。

（四）正确处理政府和市场的关系，确立科学的区域协调发展调控机制

从次级区域协调发展战略的提出和确立，再到组织和实施，都是党和政府在发挥主导作用，经济手段、行政手段和法律手段并用。次级区域发展差距的形成和扩大，主要是市场调节作用的结果，而为了实现协调发展，必须高度重视和发挥政府的作用，政府对此负有义不容辞的责任。政府不仅要提出区域协调发展的战略和方针，而且要负责组织和实施，要制定切实可行的方案，构建完善的政策体系，并且不能停留在会议、文件和口号上，而要通过扎实的工作，把它们变为行动。但是在具体项目的实施上，又要按照市场规则运作，以提高经济效益。只有政府与市场结合，才能收到成效，实现区域协调发展。

（五）加强基础设施建设，构建要素流动通道

落后地区基础设施建设普遍落后，不仅内部要素流通不畅，而且也严重制约了与发达地区的交流，因此，加快落后地区发展的前期基础性工作就是加强其基础设施建设，为吸引外部要素流入创造良好的条件。基础设施建设首先是道路建设，要根据地形条件，选择铁路、公路、航空、水路等交通方式，疏通交通大动脉，彻底改变交通不畅的落后局面。基础设施建设还包括开发区的前期建设以及市政建设，为本地居民和外来人口创造良好的生产和生活条件，为协调发展奠定了坚实的物质基础。

（六）对落后地区的帮助和扶持，要坚持“输血”与“造血”并举

在对落后地区的帮助和扶持中，既要重视在短期内对落后地区“输血”，提供必要的无偿帮助，以帮助群众解燃眉之急，渡过眼前难关，更要重视在长期内培育落后地区的“造血”功能，通过营造良好的发展环境，吸引外部要素流入，推进工业化、城镇化和农业现代化，提高区域发展水平和居民收入，从而最终走上依靠自己力量发展的良性道路。片面强调和采取单纯的“输血”或者单纯的“造血”做法，都是不可取的，前者会造成落后地区的严重依赖思想，永远等靠要，结果永远发展不起来，而后者连落后地区群众的当前生存需要都不能满足，又何来长远发展！

（七）加强要素交流，推动产业转移

要素交流既包括资金、技术的交流，也包括人才的交流，要通过政策引导，使发达地区的这些要素向落后地区流动。例如，作为对口支援的重要内容，发达地区由政府甚至以大型企业牵头，在落后地区建设一批高质量、高水准的工业园区，以此作为平台，推动发达地区的要素和产业向落后地区梯度转移。工业园区要按照“政府引导，市场运作”原则运作和管理，聚集大量的资金、技术和人才，成为落后地区的“增长极”，促进它们的工业化和城市化，增强地区经济总量，解决就业，增加居民收入。人才交流也是对口支援的重要内容。为了把发达地区的成功经验推广到落后地区，应该加大二者之间的人才交流，一方面，从发达地区的市县选拔一批高素质干部到落后地区长期任职或者短期挂职，把发达地区的发展思路、工作作风推广和移植到这些地区，要动员发达地区的高校，到落后地区帮助发展教育事业，例如建设学校，培养人才，在工业园区中，也要有发达地区的企业管理人员；另一方面，让落后地区的干部到发达地区挂职锻炼，耳濡目染，学习和借鉴发达地区的决策和管理经验，从而在整体上提高他们的管理水平。

为了全面实现我国的区域协调发展，必须经过长期艰苦的努力，要有打持久战的思想准备，既不能盲目乐观，急于求成，也不能畏缩不前，无所作为。相信经过长时期、甚至几代人的努力，一定可以实现各级区域协调发展、共同富裕的目标。

四、江苏省区域协调发展的措施与经验

改革开放以来，在全国一级区域发展差距扩大的同时，省、市、区及以下行政区内部的次级区域发展差距也在扩大。面对这种差距，许多省份都进行了调控。由于思想认识上的差距和调控路径、措施等方面的不同，调控效果不尽相同，有些省份的区域发展差距得到有效遏制，但是也有些省份的区域发展差距仍在继续扩大。因此，需要及时总结各地区在调控次级区域发展差距方面的经验教训，相互交流和借鉴。

江苏省是全国的经济发达省份，2012年以来经济总量名列第二。但是在省内却存在着严重的区域发展差距，具体表现为苏南（苏州、无锡、常州、南京和镇江市）、苏中（扬州、泰州和南通市）和苏北（徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁市）地区的差距，发展水平自南向北依次递减，苏南地区最高，苏中地区次之，苏北地区最低。面对这种差距，历届江苏省委、省政府坚持区域协调发展战略，着力调节和缩小发展差距，取得了明显成效。江苏省调控省内区域发展差距的经验，可以为其他省份提供有益的启示与借鉴。

早在1984年，江苏省委、省政府就提出了“积极提高苏南，加快发展苏北”方针；1991年，提出“因地制宜，分类指导，促进地区经济协调发展”；1992年，提出“发挥区域优势，推动经济协调发展”；1994年，第九次省党代会正式把“区域共同发展战略”作为江苏省三大发展战略之一；2000年，江苏省调整全省行政区划和地区划分，在新增设扬州市、宿迁市的基础上，把包括南京、镇江市在内的整个长江以南地区归入苏南地区，把长江北岸的扬州、泰州和南通三市作为苏中地区，其余五市作为苏北地区，分别召开三大地区发展工作会议，明确分类指导方针，提出“提升苏南发展水平，促进苏中快速崛起，发挥苏北后发优势”。从此，江苏省区域共同发展战略正式形成，成为全省经济和社会发展的重要战略之一。党的十六大以来，在贯彻落实科学发展观的过程中，又不断赋予这一战略以新的内容，使其进一步完善。

为了实现区域协调发展，江苏省主要采取了以下措施：

1.加强南北合作，实行对口支援

根据苏南、苏北地区的差距和各自的优势，省委、省政府积极推动南北合作，发挥优势，互惠互利。在地级市层面上，实行“一对一”帮扶结对，具体是苏州支援宿迁，无锡支援徐州，常州支援盐城，南京支援淮安，镇江支援连云港。在此基础上，进一步深入和落实到县、区层面，例如张家港市支援宿豫区，吴中区支援宿城区，有些县、区甚至深化和具体到镇、村层面。由于合作和帮扶对象具体，责任明确，措施得力，因而效果良好。

2.实施分区战略，优化空间布局

针对三大地区的不同区位条件，省委、省政府确立和实施了四大分区战略，覆盖到全省所有地区，从整体上优化全省的发展格局。按照时间顺序，主要有：1990年，提出“四沿”发展战略，即加快发展沿海，重点发展沿江和沿沪宁线，积极建设东陇海沿线，这一战略覆盖和照顾到了苏南、苏中和苏北所有范围；1996年，提出和实施“海上苏东”战略，意在落实和加快南通、盐城和连云港3个沿海市的发展；2002年，推出沿江开发战略，意在首先推进苏南地区资金、技术、人才等要素跨江向苏中地区转移，进而向苏北地区转移；2006年后，在苏中和苏北有针对性地实施“扶贫工程”、“帮扶工程”、“富民工程”等一批工程，加快贫困地区发展；2009年，《江苏沿海地区发展规划》获得国务院同意，从而使得江苏省沿海开发战略上升为国家战略。所有这些分区战略的提出和实施，有力保障了区域共同协调发展战略的落实。

3.建设工业园区，推动产业转移

作为南北对口支援的重要内容，苏南地区以市县甚至以大型企业牵头，在苏北地区建设了一批高质量、高水准的工业园区，以此作为平台，推动苏南地区的要素和产业向苏中和苏北地区梯度转移。这些产业中，既有纺织、服装、机械制造等传统产业，也有电子、光伏等新兴产业。工业园区按照“政府引导，市场运作”原则，聚集了大量的资金、技术和人才，成为苏中、苏北地区的“增长极”，对于促进它们的工业化和城市化、增强地区经济总量、解决就业、增加居民收入都发挥了重要作用。有些市县和企业承诺10年内不从园区和企业盈利中拿走一分钱，进一步加大投入，保证企业和园区可持续发展。这就使苏中和苏北地区实现了从早期传统的被动接受输血型支持向主动造血型自我发展的道路转变。

4.加强基础设施，构建南北通道

长江天堑把苏南与苏中、苏北分开，限制了南北交流和共同发展。改革开放前，长江江苏段只有南京长江大桥一座桥梁，而且运输能力有限。改革开放以后，江苏省以长江桥梁和高速公路、铁路建设为重点，构建南北通道，先后在长江上建成了南京二桥、三桥、江阴大桥、润扬大桥、苏通大桥等一批桥梁和京沪高速江苏段、沪宁高速、宁连高速、宁通高速、杭苏通高速、沿海高速、徐宿盐高速等一批高速公路，以及新长铁路，彻底改变了南北不畅的落后局面，极大地方便了三大地区的要素交流，为协调发展奠定了坚实的物质基础。

5.加强人才交流，推广苏南经验

人才交流也是南北合作的重要内容。为了把苏南地区的成功经验推广到苏中和苏北地区，江苏省加大了南北人才交流。一方面，从省直机关和苏南地区的市县选拔一批高素质干部到苏中、苏北地区长期任职或者短期挂职，把苏南地区的发展思路、工作作风推广和移植到这些地区，还动员苏南地区的高校，到苏北地区帮助发展教育事业，例如建设宿迁学院，培养人才，在工业园区中，也有大量的苏南地区企业管理人员；另一方面，让苏中、苏北地区的干部到苏南地区挂职锻炼，耳濡目染，学习和借鉴苏南地区的决策和管理经验，从而在整体上提高他们的管理水平。为了解决苏北落后地区的就业问题，提高农民收入，苏南地区还重点吸收和安置苏北地区的农村转移劳动力，优先招聘他们。

6.实行政策倾斜，加快苏中、苏北地区发展

为了加快苏中、苏北地区发展，江苏省委、省政府颁布和实施了一系列优惠政策，包括财政税收、金融信贷、建设用地、重大工程项目布局、人才培养、基础设施建设、对口支援等方面，通过这些优惠政策，帮助苏中、苏北地区发挥优势，弥补不足，克服困难，缩小在发展条件上的差距，营造一个好的发展环境，吸引要素流入，提高发展能力。

通过以上一系列战略、方针和措施的实施，江苏省区域协调发展取得了明显成就，三大地区的发展差距得到有效遏制，趋向收敛。以一些重要的经济数据为例，1978年，苏南地区地区生产总值121.05 亿元，人均672 元；苏中地区生产总值57.91亿元，人均370 元；苏北地区地区生产总值73.5 亿元，人均301 元。三大地区人均地区生产总值之比为2.23∶1.23∶1。1984年，这一比例扩大为2.8∶1.6∶1；1993年，达到峰值，为4.4∶2.1∶1。此后，就趋于缩小，1999年，缩小为3.8∶1.9∶1；2007年，缩小为3.4∶1.7∶1；2012年，进一步缩小为2.48∶1.52∶1。其他数据如财政收入、固定资产投资、利用外资、进出口总额、城乡居民收入、社会消费品零售总额等，也都经历了一个类似的先扩大、后缩小的运行轨迹。这些表明，江苏省的区域协调发展战略是成功的。

但是也要看到，截至目前，江苏省区域协调发展还存在一些问题，主要有：由于区域发展差距的惯性，缩小区域发展差距是一个长期而艰巨的任务，稍有松懈，差距就会重新反弹；前一阶段的区域差距缩小，主要表现在经济发展方面，而社会发展的差距缩小则较慢；在苏中和苏北地区内部，发展也不平衡，存在着差距，对于这些差距，同样需要高度关注和解决，等等。

［1］夏永祥，魏立桥.中国区域经济关系研究［M］.兰州：甘肃人民出版社，1998.

［2］周明生，卢名辉，万伟.以科学发展促进江苏区域共同发展的探索与思考［J］.江苏行政学院学报，2009，（2）.

［3］范玮.江苏改革开放30年.区域共同发展［C］.北京：中央文献出版社，2009.

［4］沈正平，等.江苏发展道路与发展特色研究.南北统筹，坚持区域协调发展［C］.南京：凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社，2005.

［5］夏永祥.江苏经验对广东有何助益［J］.同舟共进，2014，（1）.