国家开放大学基层教学点发展研究——宁夏电大基层教学点发展实证分析

高世民

（宁夏广播电视大学，银川 750001）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出全民教育、终身教育、学习型社会、人力资源强国的目标，2012年9月23日至24日，国家开放大学建设研讨会在北京召开，揭开了全国范围内的国家开放大学建设和发展的理论和实践研究的序幕。有理论认为，国家开放大学的建设存在很强的路径依赖，是说其需要依据原广播电视大学的基础路径实施战略转型和发展，也有理论认为国家开放大学的根在基层，是说基层教学点的发展至关重要，需要大力推动基层教学点建设，促进基层教学点发展，实现全民教育、终身学习、学习型社会、人力资源强国的战略目标。

一、国家开放大学基层教学点发展的基本问题

1.国家开放大学基层教学点的基本概念和内涵界定。

国家开放大学基层教学点目前仅仅是一种提法，并没有建成符合建设方案的现成教学点，从理论上讲，国家开放大学基层教学点应该是国家开放大学办学体系中最基层的组织单元，也就是最基层组织，这种基层组织可以是一个学习中心，也可以是一个县级电大或市级电大，还可以是一个企业办理的教学班等，其最主要的特点就是面向基层，一线教学，直接接触当地学生、当地文化、经济、社会环境等，以当地所在区域的经济社会发展为背景、依据开放大学办学支持实施招生、教学、管理、考核等，是秉承国家开放大学办学理念宗旨，执行国家开放大学办学计划的教学管理单位。国家开放大学基层教学点建设遵循什么样的原则、执行什么样的标准、实行什么样的管理体制、怎样对基层学员提供招生、教学、考核、毕业等管理、应该有什么样的规范？开设何种专业、建设何种资源、从教师聘请、教师管理等方面如何科学设计？都是要在试点阶段搞清楚的问题。因此国家开放大学基层教学点既是国家开放大学下属的基层教学单位，同时也是某地区某行政或教育部门的某机构，也可能是某企业集团内设的某些教育培训机构，也就是说这些基层教学点不是纯粹隶属于国家开放大学的基层办学机构，而是国家开放大学联合社会各种力量为国家全民教育而做的各种教育联合，即联合办学。因此，这些基层教学点具有双重身份，办学体制特殊、机制特殊，将会呈现出各类不同的形态。随着社会的进步、国家开放大学也可能与社会上热爱教育事业的民营企业联合办学，形成新的基层教学点。归纳起来说，基层教学点至少应该有以下几点特性：（1）基层教学点的体制多元性。即国家开放大学与各市县级行政教育部门联合，以各种形式兴办教学点，这一点符合国家开放大学的建设方案。（2）基层教学点身份的多元性。该特性是指基层教学点具有多重身份，既是国家开放大学的基层教学点，又是某行政教育部门的内设机构。（3）基层教学点管理的双重性。即由体制多元和身份多元的影响，决定其管理也是双重管理。行政财务上归所在地行政教育机构管理，教学办学上归国家开放大学管理。（4）运行的特殊性。由于是双重管理，决定其运行机制是特殊的，其教师及管理人员的聘任具有专职和兼职并行的特征，可能造成一定的管理难度。

2.国家开放大学基层教学点发展的基本认识。

国家开放大学基层教学点作为基层的教学组织，其发展包含着这样的含义，即通过国家开放大学的建立，通过各级基层教学点组织的共同参与及活动，使得基层教学点的战斗力、效率和士气得到提高，把基层教学点的事情办得更好。也就是说国家开放大学基层教学点应该越办越好，越来越能够为区域经济社会发展提供教育支持，提升区域人力资源质量。如果将原基层电大3000多个教学点作为发展基础的话，其含义应该是在原来学历补充教育的基础上增设更加开放灵活的教育形式，使基层教学点在全民学习、终身教育、学习型社会中发挥巨大作用。有观点认为原基层电大教学点完全具备国家开放大学基层教学点的功能，因为其具备系统优势和信息优势，也有观点认为社区教育是基层电大发展的新机遇，基层教学点应该在稳定学历补充教育的同时大力发展社区教育，为此，昆山电大、常州电大已经首先做出了尝试，建立了社区大学、市民学校、在线学习中心等，并从政府、企业、行业等各个方面建立社区教育管理体系，这些尝试受到了当地政府的重视和支持，已经取得了不小的成绩。因此，国家开放大学基层教学点的发展应该具备以下几种含义：（1）立足原电大基层教学点继续发展。（2）原基层电大教学点必须全新改变办学理念，重新适应新发展。（3）差异化发展和错位化发展是国家开放大学基层教学点的新特色。（4）原基层电大教学点从能力、资源、管理上必须有大幅度的提升才能适应全民教育、终身学习、学习型社会的发展。

二、宁夏电大基层教学点发展状态的调查与分析

1.教学点办学基本情况。

截止到2013年初，宁夏电大保存下来的基层教学点共有21个，主要分布在宁夏区内的5个地级市中，它们分别是银川市5家（银川市电大分校、贺兰县电大工作站、永宁县电大分校、灵武市电大工作站、宁夏新闻系统分校）、石嘴山市4家（石嘴山市电大分校、平罗县电大工作站、惠农县电大工作站、西北煤机厂电大工作站）、吴忠市5家（吴忠市电大分校、青铜峡市电大工作站、同心县电大工作站、盐池电大工作站、红寺堡电大工作站）、中卫市3家（中卫市电大分校、中宁县电大工作站、海原县电大工作站）、固原市4家（固原市电大工作站、隆德县电大工作站、西吉县电大工作站、彭阳县电大工作站）。与2005年之前相比，已经停办的有14家，分别是石嘴山市的陶乐县电大工作站、固原市原州区工作站、泾源县电大工作站、银川铁路系统分校、宁夏电力系统分校、宁夏煤业集团分校、石嘴山矿务局工作站、宁夏卫生系统分校、宁夏农业系统分校、宁夏检察院分校、司法警官职业学院分校、西北轴承厂工作站、宁夏监狱局工作站、青铜峡铝厂工作站。停办的工作站数量约占总量的40%，对宁夏电大来说，这样多的教学点停止办学，是非常重大的损失，说明其教学点发展存在较严重的问题，这些问题不解决，仍然会影响其他教学点的继续发展，可能还会带来其他教学点的停办，产生更大的损失。

2.教学点办学困境与问题。

（1）办学体制困境及弊端。

宁夏电大基层教学点的体制和机制，除吴忠电大拥有独立法人地位外，其他教学点都是法人虚位，具体表现形式就是×××（电大）这种形式，但不论是独立法人和非独立法人教学点，都存在办学体制不畅问题，总结起来，主要表现在以下几个方面：

①地方教育行政部门对电大教育认识不足，没有给予足够的重视，没有作为职责范围内的重要工作来抓。②电大工作人员的人事任免权完全隶属于地方教育行政部门，人员任免频繁，流动性较大，所任免的人员结构不合理，学历层次低，难以适应现代远程教育工作的需要。③从事电大工作的人员个人发展道路不畅，在评职称、职务晋升、薪酬待遇等方面利益得不到保障，工作积极性不高。④有的教学点工作人员无编制，人员不稳定，严重影响工作效率。⑤有的教学点完全没有办学自主权，无办公经费，无固定的办公场所，无权自主支付教师课酬，办学较为艰难。

（2）教育经费投入和使用。

①有的教学点不能获得教育主管部门的任何经费投入，相反所收入的电大学费不但要承担电大办学的正常支出，同时还要挪电大学费作他用，如青铜峡电大与教研室合并，教研室的所有开支全部依靠电大收入，只好压缩电大教学经费。

②有的教学点教育经费不能满足办学需要，政府的支持仅限于电大人员的工资，为电大办学提供最低层次的办公、办学的场所和设备，没有满足电大发展需要的人员编制和改善办公、办学设施设备的机制，电大越发展，受上述问题的制约因素越突出。如吴忠电大分校就属于这种情况。

③有的教学点教育经费基本满足办学需要，政府在场所设施设备方面给予了必要的支持，但只是共享资源，无独立支配权。如中卫电大。

④有的教学点教学设备老化严重，但政府没有经费支持，紧靠电大收费难以为继，影响学生学习。

（3）学费标准。

宁夏电大目前的学分费标准是：本科最低毕业学分为71学分，每学分60元，总学分费4260元；专科最低毕业学分为76学分，每学分50元，总学分费3800元；这个收费标准已经执行了10多年，教学点认为这种收费标准已经不适应电大办学的需要，普遍认为收费标准过低且没有调整机制，学费收入少，成本开支大是每个教学点的实际困境。

（4）教师课酬及师资队伍。

基层教学点教师授课酬金标准不同，有25元/课时、30元/课时、40元/课时、45元/课时四种情况， 由于自治区电大没有针对基层教学的课酬发放的统一标准，各教学点根据自己的情况发放，上述四个标准，即便以最高者45元/课时计，也是比较低的市场标准，宁夏各高校的教师授课标准都在50元/课时以上，低课酬造成教师难以聘请，有的教学点为了节省经费，大量压缩授课，难以保证教学活动开展，优良的教师队伍难以形成。

（5）教学资源及设备实施。

有些教学点认为资源够用，信息及时，设备够用，有些教学点还存在以下几种情况。

①教学资源不能保证所有专业的使用，特别是网上资源部分专业基本没有，网络基本上能通畅，信息也能及时传达，教室和教学设备完全不能满足教学需要。

②教学资源基本够用，网络基本通畅，信息基本及时，但教室、教学设备尚不能满足需要。

③教学资源不够用，选修课教学资源太少。网络比较通畅，信息及时，教室和教学设备能够满足教学需要，但多媒体教学设备太少，不能满足多媒体教学需要。

三、国家开放大学宁夏分部基层教学点发展策略及建议

宁夏电大基层教学点发展中获得了一定的经验和成效，为宁夏成人教育事业做出了不小贡献，但同时其发展中也存在着非常多的问题，政策的缺失、体制机制的不畅、资源的短缺等都阻碍着基层教学点的进一步发展，在国家开放大学建设的宏观背景下，如何抓住时机，破解基层教学点发展难题，是急需解决的问题。应该说，国家开放大学的设立为各基层教学点发展提供了新的契机，同时现有的各基层教学点也为国家开放大学基层教学点的发展提供了一定的组织基础，如何在原电大基层教学点基础上科学合理地发展国家开放大学的基层教学点，是国家开放大学建设中的重要课题，需要坚持原则、选择科学的发展策略。

1.基层教学点发展策略。

（1）政策供给带动发展策略。国家开放大学基层教学点发展离不开国家层面的宏观政策支持，也离不开国家行政各层面的微观政策制订，国家从宏观层面要出台有关国家开放大学发展的相关政策，各级地方政府要从国家宏观政策规定出发制定适应当地教育发展的相关政策，形成宏微观相协调的政策体系，发挥政策效应为国家开放大学办学提供推力，为各地基层教学点发展提供各类便利条件，如办学场地的供给选择、办学资源的开发利用、办学师资的整体培训等。有了各级政府的政策推动，才能从各地实际出发兴办国家开放大学基层教学点，为基层教学点发展提供原始动力。

（2）因地制宜差异化发展策略。国家开放大学基层教学点发展需要因地制宜，不搞一刀切。地域的不同，经济文化发展特点和程度的不同，决定其所开展的教育类型和目标不同，有的地区注重学历教育，有的地区注重职业教育，有的地区注重社区教育，有的地区三者兼而有之，不同的教育类型和目标决定其教育投入、教育方式不同，国家开放大学基层教学点发展要认真调研不同地区的教育需求，实施因地制宜的发展策略。对于经济文化发展程度高的地区，应该加大投入力度，全面开展社区、学历、职业教育等，对于经济文化发展相对滞后的地区，应该有重点地选择教育类型，从重点入手，逐步推开各类教育。

（3）开放有序多元合作策略。国家开放大学基层教学点的发展应该体现开放性办学的特点，应该允许各类有志于教育事业的社会组织与国家开放大学合作办学，但这种开放应该是有序的，一个地区何种组织能够兴办国家开放大学基层教学点，需要设置一定的门槛和标准，形成兴办资质约束，同时，一个地区设置多少基层教学点，也应该做出科学的设计和评价，不宜过多，形成恶性竞争，也不宜过少，造成供给不足，对于符合标准和门槛的组织，要优先发展，对于相对于门槛和标准还显不足的组织，则考虑缓慢发展，对于彻底不符合办学要求的一些组织，则应令其退出办学，停止发展。

2.建议与思考。

（1）加强理论学习，提高对国家开放大学办学意义的认识，重视基层教学点发展。国家开放大学的兴办关乎我国全民教育、终身学习、学习型社会、人力资源强国的伟大目标的实现，这些目标的实现必须充分依靠遍布城乡各地的基层教学点，可以说，基层教学点是国家开放大学办学的基础和支柱，没有强大的基层教学点网络支撑，国家开放大学的战略目标则无法实现，因此，各级地方政府要从国家教育改革和发展战略的高度出发，充分认识本地区基层教学点建设和发展的作用和意义，从政策上和经济上给予大力支持，积极推动和引导本地区的基层教学点发展建设。具体的措施是政府行政教育部门要广泛开展远程教育、全民教育、终身学习、学习型社会、人力资源强国等方面的理论学习，明确国家开放大学兴办的时代意义，从思想上认识到国家开放大学基层教学点的重要性，从而在行动上有所作为。

（2）积极探索基层教学点办学体制机制创新，科学合理设计办学体制机制。如前文所述，宁夏电大原有基层教学的办学体制机制存在很多问题，核心问题是基层教学点没有法人地位，丧失办学自主权，使其在办学的过程中不能充分行使相应的权力，造成办学积极性不高，动力不足，不能满足学习需求等。国家开放大学建设方案中仍然坚持多元体制合作办学的原则，鉴于宁夏电大多元体制办学的实际状况，国家开放大学基层教学点的建设应该坚持合作体制办学的前提下教学点的独立法人资格和绝对办学自主权，保证基层教学点办学的健康顺利发展，从体制上杜绝办学阻力，形成发展动力。基层教学点大发展不但需要办学体制的创新，教学点内部的办学机制也需要作出相应的改革，多年来，宁夏电大基层教学点内部运行机制欠灵活，在招生、教学、管理等方面设计欠合理，造成管理混乱、效率低下的现象时有发生，比如教师课酬调整机制、学费调整机制、教学硬件资源投入和更新机制的滞后，都很大程度上影响了教学点的发展。国家开放大学教学及管理又增加了新的任务，更需要科学合理地设计符合现代远程教育需要、符合全民教育和学习型社会需要的办学体制机制，进行这样的创新会遇到重重阻力，需要多方的努力和配合才能有效。

（3）加大师资队伍开发力度，培养优质教师资源。国家开放大学基层教学点发展要建立教学、管理、技术支撑三支人力资源队伍，技术队伍是管理和教学队伍的基础，管理队伍是关键，教学队伍是核心，由于各地区的师资拥有量不同，有的较多，有的较少，因此要根据自身办学任务需要，采取切实有效的措施，努力建设一支结构合理、素质优良、富有活力的专兼职教师队伍。国家开放大学教育不同于以往的电大教育，其教育目标和类型都发生了较多的变化，原有电大的师资队伍需要接受更加先进的理念及技术培训，以适应新的教学及管理需要，更好地为学生服务。

（4）增加投入，改善办学条件，提供优质办学硬件资源。国家开放大学开展的教育学习形式会越来越多样化，从传统的课堂面授到网络在线学习、到移动学习、再到泛在学习等，都需要基层教学点要改善办学硬件环境，既要满足传统学习形式的需要，也要顺应时代，满足现代远程学习形式的需要，需要在办学硬件上做出不断的投入，这些硬件有办公场地、面授教室、网络教室、媒体教室、网络信息、课程资源等，国家开放大学基层教学点必须注意到办学硬件的变化，及时更新和补充新设备设施，改善办学条件，从硬件上保证办学需求。

（5）开展教学模式研究，积极探索不同教学模式的适应性，为不同的受教育群体提供教学服务。国家开放大学的教学对象发生了很大的变化，提倡全民教育，覆盖我国城乡各地，这种教育不同于以往的精英教育，需要鉴别不同的教学层次和需求，推出不同的教学方式以满足不同学习者需求，即需要走差异化教学的道路。国家开放大学基层教学点是一线教学单位，直接面对学生提供学习支持服务，最需要在教学模式上做出努力，开展不同的教学模式，提高教学质量和效率。如传统的面授教学、广播电视教学，现代的网络教学、移动学习、泛在学习等，都有其不同的适应性，基层教学点要广泛开展这些教学模式的试验，总结各种模式的有效性，针对不同的教学对象提供不同教学模式，为学生提供学习支持服务。

［1］ 邓幸涛.国家开放大学建设研讨会暨2012年全国广播电视大学党委书记校长会议综述［J］.中国远程教育，2012，（10）.

［2］ 沈君华，朱晓青.开放大学兼职教师队伍建设：问题与对策［J］.中国远程教育，2012，（10）.

［3］ 孙艳萍，江小青，孙鸿飞，狄晓暄.远程教育导学教师的现状、问题与思考［J］.中国远程教育，2012，（12）.

［4］ 方庄.适应新要求承担新使命努力办好中国特色开放大学［J］.中国远程教育，2012，（8）.

［5］ 参见中央广播电视大学《国家开放大学建设方案》.