新时期农村社区服务管理发展的思考

雷 洁

（湖北省社会科学院 政法所，湖北 武汉 430077）

“加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”[1]这是解决农业农村农民问题和新农村建设的一个重要要求。农村社区是新农村建设的一个重要组成部分，加快推进新农村建设，加强农村社区服务管理就成为当前农村工作的一个重要课题。

农村社区服务管理的模式多种多样。从规模上看，大的可以指一个乡镇甚至相邻的几个乡镇，小的指乡镇村内部自然形成的小型社区。我国农村社区目前主要是以乡镇辖区和村委会所辖区域为单位，乡村是最基本的群体组织，也是农村社会最基层的社会组织，他是我国农村基层政权组织稳定发展的重要保障。

农村社区是相对于城市社区而言的，其特点主要表现为：一是人口相对集中，居住人群比较单纯；二是居民一般以农业生产为主，自我服务意识强；三是生活方式简单，人际关系比较和谐，乡村文化色彩浓；四是组织程度不高，形式单一化。由于农村社区不同于城市社区，社区管理的现状、方式和效应也就有所不同，因而正确认识把握农村社区服务管理的规律和特点，充分发挥农村社区服务管理的作用，将对新农村建设发展起着巨大的推进作用。

一、加强和改善农村社区服务管理的意义

1．有利于推动城乡发展一体化和新农村建设。当前我国农村经济社会的发展已进入一个全面发展时期，以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体化的发展，极大地促进了农村经济社会的发展，农村城镇化和城市现代化的发展，也促使农村社区建设得到明显提高，农村在撤乡并镇、撤村建居等行政区划调整后，社区服务管理也就面临着更加艰巨的任务，社区服务管理迫切需要不断地发展创新。如何适应当前这一改革发展趋势，加快新农村建设，改变农村社区管理方式，提高农民生活、居住质量，就成为新农村建设发展的关键。为此，加快和推动城乡发展一体化，以城镇化带动新农村建设，大力发展乡镇社区服务管理的职能作用，就必须在乡镇地方政府的组织领导下，大力提高乡镇组织的服务职能，完善农村社区服务管理体系。加快新农村建设，建立有效的农村社区服务服务管理体系，提高社区服务管理意识，使社区内的村民、群众、社会团体等都成为社区服务管理的参与者，就能更进一步调动社区群众的积极性，使农村社区各项工作落到实处，社区服务管理水平得到进一步提高，这将为推动城乡发展一体化，推进社会主义新农村建设奠定一个良好的基础。

随着农村城镇化、现代化和农业产业化的发展，农村在农业生产、劳动就业、居住环境和服务管理等方面也发生了许多变化，一些乡镇单位的社会职能也逐步转向社会，落实到社区，农村社会正由“乡村人”向“社区人”转化，社区承担了“乡村”分离出来的一些社会职能，诸如为社区群众提供农业生产社会化服务，实现对社区内居民生活服务、社会保障、农业生产等支持帮助和管理，这都将为农村社会经济发展提供积极有效的社会保障。

2．有利于加强农村精神文明建设，维护农村社会稳定。精神文明建设是社区建设发展的一个重要组成部分，是社区开展群众性文化活动、倡导文明健康生活方式、反对封建迷信的重要阵地，它在建设文明和谐乡镇，文明和谐社区、农村特色文化，弘扬文明道德风范，建设社会主义精神文明过程中具有独特的不可替代的作用。因此，社区建设管理是实现农村社区社会主义精神文明建设的重要保证，同时也是实现农村社区文化建设发展，提高村民群众思想文化素质，满足农村日益增长的物质文化生活发展的需要；通过提高文化素质，引导创建科学的文化活动方式，能有效地化解农村社区中出现的问题和困难，维护社区服务管理，实现农村社会稳定和谐发展。

3．有利于推进农村乡镇体制改革和城乡一体化发展。统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，关键的就是要解决好农业、农村、农民问题，把农村各项改革顺利推进。乡镇体制改革的发展，就是要不断增强农村基层组织的服务能力，也就是在转变政府职能的同时，把那些不该管、管不了、管不好的事务交给社会和其他组织来管理，使农村基层组织管理得到不断地发展和完善。农村社区服务管理的发展，正是适应了农村乡镇体制改革这一发展的要求，而统筹城乡发展，加强农村城镇化和城市现代化的管理，撤乡并镇、撤村建居等行政区划的调整，更是加快推进了农村社区建设的步伐，这意味着以工促农、以城带乡的现代农业体系的形成，农村社区管理也将成为推进新农村建设的重要基础力量。

二、农村社区服务管理存在的问题

1．管理力量薄弱，没能得到相应的重视。从农村改革发展二十多年来的情况来看，农村在乡镇建设管理、社区建设管理方面做了大量的工作，并取得了明显成效。但是，随着社区工作的不断深入发展，社区在服务管理方面的力量就显得越来越薄弱（部分乡镇社区由于处于城镇中心，也得到相应的重视，服务管理工作就相对搞得比较好，而乡村社区服务管理工作就基本是自我管理了），服务管理工作不到位、组织力量薄弱、思想观念的落后，部分人员在工作能力、文化素质、法制观念、服务意识和管理积极性方面也普遍不高，而社区“行政化”管理的方式也依然浓厚，其管理方式、活动开展、服务实效等均严重滞后于农村经济社会发展，越来越不能适应新农村建设发展的需要。

2．政策、措施落实不到位。近年来，党中央先后制定和出台了许多切合农村实际，符合民心，能够调动广大农民积极性的政策和法律法规。然而，由于部分管理人员思想文化素质低、管理能力差，工作不认真负责，且对政策和法规领会不透、传不准、落不到实处，因而在农村许多政策法规不能很好地贯彻执行。比如有的农民不知道“新农村”的含义；又如农村联产承包三十年不变的政策已出台多年了，但至今仍有好多村没有完善承包手续；而部分乡村虽然在农家书屋和一些活动器材方面得到落实，但基本没发挥作用；管理措施不力、落实不到位，缺乏有效的监督职能，使许多村干部在管理方面随心所欲，这些都严重影响了农村社区的建设发展。

3．“重管理轻服务、重建设轻规划”现象比较普遍。目前，农村社区管理普遍存在着重管理轻服务、重建设轻规划的现象，提供的服务项目、服务质量难以满足社区居民的需要，多数社区服务还停留在传统性、邻里性和救助性的服务上，缺少面向整个社区居民的物质和精神需求的服务，也未完全实现由乡村管理服务向社区管理服务的转变；在社区建设规划方面也基本是以原城乡接合部的居民区为重点，社区缺乏整体规划设计和统一建设，很难满足现代农村社区建设管理发展的要求。

4．自治程度低。目前我国农村社区管理主要是以乡镇村为依托，社区自治程度不高，居民的自治组织性较弱，“行政化”色彩较浓。虽说在管理方面社区与乡镇政府的关系是指导与协调，但在实际操作中乡镇政府会以各种方式影响和控制社区活动，从而降低了社区自治的能力；在民主决策管理方面，社区自治活动理应由居民委员会负责并报告工作，且重要事情必须经由居民委员会讨论决定，但实际工作中个人因素往往决定一切，群众自治热情不高，有的根本不能代表社区居民的利益。这些问题的存在，反映了农村社区服务管理与农村城镇化和城市现代化的发展要求还存在一定差距，必须通过改革来加以完善。

三、农村社区服务管理发展的思考

农村社区管理处于乡镇政府与农民的最直接联系层面，其服务管理是否合理、有效，直接关系到农村基层政权建设和社会主义新农村建设的发展。从近几年农村社区建设发展的情况来看，农村社区管理应在建设规划、基础设施、队伍建设、环境治理、公共安全和社区文化等方面进一步发展提高。

1．科学规划管理。农村社区建设是城乡融合、统筹发展的必然趋势，它与城镇化建设目标一致，是以城镇化管理带动农村社区服务管理建设。所以，必须科学规划管理，系统全面地制定社区规划、建设规划、村镇规划、产业规划等。建设规划必须把长远目标和近期规划结合起来，根据新农村建设发展的需求，根据农村经济社会、农业生产发展、农民生产生活、农村社会环境及农村居民需求导向原则，合理规划设置社区建设规模，也就是找准农村社区建设发展特点，探索适合于农村社区建设发展的模式。如以乡镇、乡村为基础，在以紧紧围绕农业生产，保护农业自然生态环境条件下合理规划设置，既不能大拆大建盲目扩大建设规模，也不能不顾后果地搞撤村并居。

2．加强社区公共设施建设及维护。公共设施建设是农村社区建设的一个重要环节，也是农村社区建设最薄弱的一个方面。农村社区建设的发展，需要从公共设施建设入手，大力加强对公共设施及公益性服务方面的投入，政府需要在财政上给以大力支持与帮助，并在公共服务、公共管理和制度措施方面要有所发展创新，努力改变农村社区这一薄弱环节，为社区建设的发展打下良好的基础。加强农村社区公共设施的投入：一是要大力发展农村经济，通过农村经济社会的发展带动社区发展，从而实现农村社区建设与经济发展的协调互动；二是要整合农村社区资源体系，通过组织协调各种资源，有效地调整农村人才、物质、资金、技术等社区发展所需的资源配置，完善社区管理机制；三是要强化社区服务功能，提高社区居民自治的能力，通过实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督、自我发展的能力，促进农村社区的建设发展；四是要加强公共设施的保护与维修，保证投入的公共设施设备能正常使用。目前，一些乡村的公共设施普遍都破旧不堪，没人管理、没人使用，篮球场成了晒谷场、图书室成了摆设，大量的投入没有发挥任何作用。

3．加强基层组织队伍建设。居民委员会和村民委员会是农村最基层的自治组织，在社区管理中具有核心的组织领导作用。但居民委员会和村民委员会不是政权组织，也不是行政单位，它开展工作主要是依靠民主决策、民主管理、民主监督等方式进行的，所以组织队伍的作用是关键。在目前农村社区，由于社区管理还处于改革调整发展阶段，一些社区基层组织也才刚刚开始形成，且相关的改革措施也尚未跟上来，一些农村社区党支部和居民委员会之间、村干部与群众之间就出现了许多新的矛盾，社区管理也就难以全面开展实施。要真正体现社区自治的原则，做到依法管理社区，就要在基层组织建设方面有所改进和提高。一是要完善社区组织设置，使党组织与社区建制同步开展进行。二是要加强社区队伍建设，提高社区的管理水平和能力，把工作能力高、服务意识强、思想作风过硬、人民群众信得过的优秀人才选拔到社区队伍中来，尤其是要选配好农村社区党支部书记。三是要发挥党员的先锋模范带头作用，充分挖掘和发挥农村社区的各种人才资源，采取积极有效的措施，努力调动社区群众的积极性和创造性，最大限度地把各种力量凝聚到农村社区建设中来。

4．积极探索创新农村社区管理体制。统筹城乡发展，建设社会主义新农村，就要对农村社区管理体制进行不断地发展创新。要针对农村社会发展的特点、农村生产发展的需要、农村群众居住环境等特点，积极强化社区服务管理和公共服务功能；如积极探索改进农村社区服务管理体制，组建社区居委会，逐步理顺乡镇政府与社区居委会之间的关系，增强农村社区服务管理功能，逐步实现社区建设与居民委员会的有机统一；进一步健全社区党组织领导的充满活力的居民自治机制和党小组；加强对社区服务、管理、监督等方面制度措施的研究，特别是选举制度、居民代表会议制度等，保证社区群众各项民主权利落实到位。

5．加强农村社区文化建设。“让人民享有健康丰富的精神文化生活，是全面建成小康社会的重要内容”[2]。健康丰富的精神文化生活是促进社区文明和谐发展基本要求，是当前农村工作中的一个重要保证。要通过加强农村社区文化建设，使农村社区文化健康向上的发展。社区文化工作要从宣传教育、提高文化素质、强化管理等方面着手，要采取丰富多彩的文化活动形式，通过开展创建文化宣传月、文明和谐村镇、文明和谐社区、农民特色文化演出等活动，弘扬农村文明道德风尚，营造文明和谐的社区文化氛围，努力满足农村社区文化发展的需要。当前应加大对农村社区文化基础设施建设的投入（稳定、长期性的投入），如通过开展各种形式的教育培训、普法宣传教育和公民道德教育宣传，发挥农家书屋的作用等，使农民群众能更多地学习各种科学文化知识，掌握更加丰富多彩的社区文化知识，从而使社区群众文化生活水平得到全面的发展提高。

[1][2] 十八大报告辅导读本[M]. 北京：人民出版社，2012.