去行政化背景下档案文化功能实现机制的构建

倪丽娟　尹航

摘要：我国档案馆存在着严重的行政化管理倾向，导致其独立性和职业精神的双重缺失，从而阻碍了档案文化功能的实现。在国家深化事业单位去行政化改革的背景下，档案馆作为事业单位体系的组成部分，理应顺应时势，推行去行政化改革，构建权力制衡机制、自主用人机制和绩效考核机制，彰显档案馆的独立性和职业精神，从而促进档案文化功能的全方位实现。

关键词：去行政化；档案；文化功能

Summary：There exists serious administrative tendency in the management of our archives， which leads to double missing of both Independence and professionalism of archives， Hindering the realization of the cultural function of the archives. Under the Background of further deepening the reform of de-administration of public institutions， the archives， as a constituent part of public institution system， should launch the reform of de-administration by building mechanism of power balance，free employment and performance evaluation in compliant with the trend， Revealing the independence and professional spirit of the archives ，in order to promote the all-round implementation of the realization of the cultural function of the archives.

Keywords：De-administration；Archives；Cultural function

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），对加快事业单位的分类改革作出具体部署。《决定》提出了推动公办事业单位与主管部门理顺关系、推动事业单位去行政化、逐步取消事业单位的行政级别以及建立事业单位法人治理结构等举措。去行政化并非第一次提出，2010年出台的《国家中长期人才发展规划纲要（2010年～2020年）》和2012年出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中，都曾涉及事业单位“去行政化”。此次《决定》再次提出事业单位去行政化，传递了党和政府整体部署、系统推进的决心和意志。就实践效果而言，《决定》突出了事业单位改革的重点，不仅提出了事业单位改革的思路与举措，也提出了具体的路径，这无疑为推动事业单位去行政化打了一针强心剂，昭示着事业单位终究会走出行政化的藩篱，打破传统的政事不分的格局，回归其公益属性。我国档案馆是法律规定的文化事业机构，是档案文化功能发挥的主体，然而行政化的管理倾向是我国档案馆的痼疾，阻碍了档案文化功能的实现。档案馆作为我国事业单位体系一个有机组成成分，理应顺应形势发展的需要，将自身纳入事业单位的框架内进行变革。因此，档案馆应该抓住国家公办事业单位去行政化改革的契机，变革以往的行政化的运行模式，回归文化事业单位的本来面目，促进档案文化功能的实现。

1 单位去行政化的涵义

事业单位是具有中国特色的组织形态，以提供社会服务、增进社会福利为直接目的，是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。我国事业单位脱胎于计划经济时代，长期以来在“大政府、小社会”的管理框架内运行，由政府代表国家予以包办并直接控制，形成行政机关和事业单位一体化的管理模式。在这种一体化的管理体制里，事业单位受制于政府的事业行政管理机构的管理，变成行政机关的延伸和附属，从而导致事业单位的行政化。其对外暗示着某种强制力和优势地位，对内则奉行上下有别、层级分明的组织方式，失去了独立的宗旨、使命及存在的依据，然而在其本质工作方面——提供公共服务产品的数量、质量和效率却往往不尽如人意，与其公共服务的宗旨背道而驰，严重滞后于经济社会发展的进程，加剧了社会中不和谐的因素，因此，亟须本着“政事分开”的原则，进一步深化事业单位去行政化的改革。

去行政化，一般来说就是淡化某个行业或某项工作的行政色彩，最大限度地剥离行政的束缚，从而凸显行业、职业的主导地位。[1]具体到事业单位去行政化，主要涉及两个方面的问题，一是调整政府与事业单位的行政隶属关系，主要内容是改变以往事业单位的政府附庸的角色与地位，推行政事分开，管办分离，去除政府对事业单位的“统、包、管”模式，政府则以提供主体的身份对事业单位承担政策支持、资金提供、服务监管等责任，让事业单位充分享有自主发展的权利；二是打破事业单位内部的行政化的管理模式，主要内容是取消事业单位的行政级别，变革事业单位内部治理结构、管理方式和运行机制，打破等级制的权利分布格局，改革人事管理制度，实现业务与行政的分离。

2 档案馆的行政化倾向束缚了档案文化功能的实现

档案产生并贯穿于文化发展全过程，具有与生俱来的文化功能。档案馆是档案文化功能发挥的主体，因此，档案文化功能的实现与档案馆的文化事业机构作用的发挥息息相关。然而，行政化的管理倾向侵蚀着档案馆独立性和职业精神，抑制了档案馆的文化事业机构作用的发挥，阻碍了档案文化功能的实现。

2.1 档案具有与生俱来的文化功能。我们若探讨档案的文化功能，应首先将档案置于人类文化体系中去考察，从而明确档案在文化系统中所处的地位。[2]所谓文化，“是由共识符号系统载荷的社会信息及其生成和发展”[3]，也就是说，文化不仅仅是一种社会信息，也是一个动态的过程，是人类将其在社会实践活动中产生和形成的认识成果不断累积、创造并传承的过程。档案是人类在社会实践活动中直接产生并形成的，是其他社会信息的源头，是社会信息最基本的载荷形式，档案为了更好地指导社会实践，始终处于不断积累、更新、传播的动态过程中。[4]因此，可以说档案产生并贯穿于文化的全过程中，具有内生的文化内涵和品格，从而衍生出相应的文化功能。总体而言，档案具有文化积淀、文化传承、文化教育的功能。具体而言，档案克服了人类自然记忆容易失真、丢失的缺陷，翔实地记录和汇总了一代又一代的人在社会实践中所获得的智慧结晶和知识财富，使文化得以存储并积淀；今人通过档案继承了前人历史文化的精粹，成为当今文化的组成部分，又将自身的文化缔造通过档案传给后人，使人类文化自身衍生出独特的历史继承性；档案具有其他材料无法比拟的真实性和权威性，从中可以探寻历史发展的轨迹和规律，增强历史认同感和民族凝聚力，使其成为民族文化教育的生动素材。

2.2 行政化的管理倾向造成档案馆独立性和职业精神的缺失。随着市场的经济化和政治的民主化，档案馆从党政机关的大院里搬离出来，并在法理意义上完成了从党政机要部门到文化事业机构的转变。然而局馆一体的机构设置，使档案馆成为档案局的内部机构，实际上仍为党政系统的组成部分，并且享有行政机关的级别，其管理机制也表现出与党政机关的高度化契合，行政化的管理机制在档案馆管理活动中占据主导地位。档案馆受政府直接管理，档案馆事务的重大决策由政府主导甚至垄断，机构设置和人员编制由政府设定，运营经费由国家财政拨款，人员享有行政级别，呈现出自上而下垂直一体化的权力等级结构，其内部资源的配置、馆藏建设、人才引进和资金使用等所有涉及档案部门改革和专业化发展的决定权都归政府掌控，使档案馆不能按照文化事业主体的要求独立发挥作用，未能以文化事业机构的面目独立面向大众。除此之外，受机关管理方法和工作作风的影响，“行政式”的思维方式和“官僚式”的工作习惯已经深入我国档案馆和工作人员的骨髓当中，加之行政级别和行政权力的催化，严重扭曲了档案馆工作者的自我认知，以“官员”自居，将自身的角色设定为高高在上的管理者，而不是提供档案利用的提供者和服务者。探寻为官之道，淡化职业操守，缺乏对档案工作真正的认同和坚守。总之，档案馆的行政化管理倾向严重蚕食着档案馆的独立性、侵蚀着档案馆的职业精神。

2.3 独立性的缺失和职业精神的失范阻碍了档案文化功能的实现。独立的档案馆品格和端正的档案馆职业精神是档案文化功能实现的基础，而独立性和职业精神的双重缺失严重制约了档案文化功能的实现。独立性的缺失迫使档案馆高度依附于党政机关，服务重心向党政机关倾斜，将自身的发展和社会地位的提高寄希望于“领导满意与重视”，下意识地成为党政机关的辅政部门，自然会详于政事而略于文化。在政府的庇佑下，不觉间依赖思想严重、竞争思维弱化、危机意识不足，职业惰性也随之产生，貌似档案馆的生死攸关与其“文化事业机构”的身份担当没有直接利害关系，长期置于公共文化设施建设之外，馆藏政治韵味浓厚，缺乏历史厚重感和文化意蕴，工作开展辅政导向明确，文化导向模糊，从而遏制了档案文化功能的实现；职业精神的失范、权力崇拜和官本位意识的冲击与侵蚀，使档案馆工作人员忽视自身的核心价值和责任意识，抹杀了原本应以追求专业精进的职业本质，热衷于追求“加官晋爵”的政绩，淡漠于创造“百姓认可”的业绩，造成职业能力的荒废和失落，继而导致档案馆的僵化和低效率。人浮于事、效率低下成为档案馆难以根除的顽疾，发挥馆员积极性、主动性和创造性更是沦为口号与空话，没有心思去挖掘档案所蕴含的文化价值，没有动力通过宣传或改善服务增强社会的档案意识，档案隐含的文化功能自然也无法为世人所知。

3 档案文化功能实现机制的构建

深化行政体制改革，尤其是加快事业单位的去行政化改革，是推动档案馆回归文化事业机构本来面目最强大的力量，也是推动档案文化功能实现的最强大力量。档案馆所存在的行政化的管理问题，说到底是整个体制、机制问题。虽然短时期内，我们无法期待现有档案管理体制的彻底变革，但我们可以根据事业单位改革的最新方针和措施，尝试在行政权力的干预和档案馆自身价值的实现之间寻找一个均衡点，寻求档案馆管理机制创新的路径，逐步推进和深化，最终实现档案馆去行政化的嬗变，实现档案的文化功能。

3.1 权力制衡机制。构建权力制衡机制最为合宜的路径选择就是建立档案馆法人治理机构，这也是《决定》倡导的、已有研究和实践证明的解决政事不分的有效途径。建立档案馆法人治理机构，使其真正成为法人主体，对外能够充分享有独立运作的自主权，对内能够保证权力运作的合理性，维护和保障公共利益。从外部讲，将档案馆从党政机关系统剥离出来，取消它的行政级别，使其成为一个相对独立的经营单位，能够独立行使法人权能，承担法人职责；从内部讲，根据决策权、执行权和监督权相互分离、相互制衡的原则，构建由档案馆理事会、执行机构和监督机构构成的组织架构，协调档案馆利益相关主体之间的权利、责任和义务。其中理事会是法人治理机构的核心，由政府部门、社会人士等组成，是档案馆的决策权力机构，行使档案馆的重大事项的决定权，比如档案馆的发展规划和战略等；执行机构由档案馆馆长及其副职组成，负责执行理事会的决议，以及档案馆的日常运营和业务管理；其中监督机构由政府部门、社会公众、理事会和内部职工构成，监督理事会的决策是否合法合理，以及执行层的执行行为是否规范有效。[5]权力制衡机制“使档案馆成为一个享有充分自主权的独立运作的机构”[6]，能够根据环境的变化调整战略，适时地投身到国家和地区的文化规划和文化建设活动之中，增加文化工作的话语权，实现档案的文化功能。

3.2 自主用人机制。自主用人机制就是不完全取决于行政任命，而是根据岗位特点和需求，结合自身实际需求，以聘用制为基础的档案馆人员选拔机制，以确保档案馆享有最大限度的独立人事任免权。鉴于档案独有的政治性和保密性，档案馆的人事任命暂时还不能完全摆脱行政力量的干预，但仍可以根据自身发展规律量力而为，变革现有的用人机制。具体而言，档案馆不应再照搬或拘泥于党政机关科层式的岗位结构，而是应该按照职业自身特点和发展要求科学设岗，并根据岗位性质和工作特点，分别采取委任、选任、聘任等多种形式的任用制度。对专业技术岗位，拟定专业人员的任职资格，并逐步建立执业资格注册管理制度，通过公开招聘和考试择优录取，确保聘任人员具备其岗位所要求的专业知识和能力，促进专业技术岗位人员的职业化和专业化；对管理岗位，改变单一的行政委任制，综合考虑管理水平、业务能力、资格经历、工作业绩等因素，试行馆内民主选举、行业协会推荐、社会公开招聘等任用方式，剥离管理岗位的所附着的行政级别和行政权力，强调管理职位的执行能力和服务功能。自主用人机制有助于选拔出真正职业化和专业化的馆员队伍，有利于遏制馆内官僚作风，促进档案馆工作人员职业精神的重塑，自觉成为档案馆彰显文化功能的重要推动力量，帮助实现档案的文化功能。

3.3 绩效考核机制。绩效考核机制就是破除以领导满意为导向的行政化式的考核标准，建立一套科学有效的考核评估体系，并据此评定和测量档案馆工作人员的行为和效果，以作为档案馆员工奖惩获得、薪酬变动、职位升降的客观依据，从而实现以激励档案馆员工的进步带动档案馆功能提升的良性发展模式。首先，应充分认识社会公众参与绩效考核对档案工作改进的重要性，将社会公众满意度引入到工作考核指标体系中并作为重要依据，再结合档案主管部门的评价和档案馆自身业务的评价，构建系统的考核体系，不仅考核工作人员的业务素质，还要考核他们的工作效能和服务品质，使考核指标体系更加全面、客观；其次，应充分考虑到档案馆不同岗位所特有的工作内容和重要程度，基于科学的工作结果分析，有区分性地设计绩效标准及指标权重，避免“一刀切”行为；再次，要重视绩效反馈和绩效改进等后期工作，及时将考核结果反馈给被考核者，帮他们分析绩效考核成绩、确认优势和不足、纠正工作行为，从而达到提高其工作绩效，促进专业发展的目的；最后，应该根据考核结果，按照奖优罚劣的原则，建立激励措施和约束措施并行的奖惩体系，使考核成绩与奖金发放、薪酬调整、职位升降紧密关联。考核机制能够充分地激发档案馆工作人员的主观能动性，积极去挖掘和探索档案馆的文化品质，实现档案的文化功能。

构建上述三个机制并促进它们之间的有机协作，能够促使档案馆重新恢复独立性和职业精神，担当起文化使者的身份，肩负起公共文化服务的职责，采取更为积极的措施，全方位推动档案的文化积淀、文化传承和文化教育功能的实现。档案馆管理的去行政化注定是一个从量变到质变、缓慢而艰巨过程，行政干预与行业自主之间的博弈将贯穿整个过程。然而随着我国政府职能转变的加快和行政体制改革的深化，去行政化的趋势必将会扩展渗透至整个事业单位体系，档案馆无疑也会被卷入事业单位改革浪潮之中，摆脱行政色彩，增强文化韵味，促进档案文化功能的实现。

*本文为黑龙江省教育厅人文社会科学项目“档案文化功能实现研究”（项目编号12532258）和教育部人文社科项目“信息文明视阈下档案文化转型研究”（项目编号2YJA870015）的阶段性成果。

参考文献

[1]裴利娜.中国高校去行政化的研究[J].中国科教创新导刊，2011，17：47.

[2][4]任汉中.论档案的文化价值[J].档案学研究，2005，02：11～14.

[3]蔡俊生等著.文化论.北京市：人民出版社，2003，31

[5]丁宁，郭亚晖.基于公共文化服务的档案馆运行机制探讨[J].档案，2013，03：16～19.

[6]丁宁.公共档案馆，还是国家档案馆——基于政治与行政视角的解读[J].档案，2013，05：8～11.

（作者单位：黑龙江大学信息管理学院 来稿日期：2014-06-16）