深化省直管县体制改革:困境与破解*

摘要：在省直管县体制改革进程中，存在着财权与事权下放不一致、权限下放与责任担当不对称、政府公共支出责任不明确、对县级政府的监督不到位、公务员行政能力不匹配等问题，主要原因在于思想认识不统一、利益需求不一致、制度体制不完善等三个方面。需要着眼于优化政府组织结构、实现有效的政府治理，从统一思想认识、协调利益关系、优化政府执行、健全运行机制等方面深化省直管县体制改革。

关键词：省直管县体制改革；问题；对策

中图分类号：D035.1文献标识码：A文章编号：1003-0751(2014)07-0018-05

省直管县体制改革是行政体制改革的重点内容。2010年，中央编办确定安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等八省区30个县（市）进行省直管县体制改革试点。党的十八大报告将“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”作为深化行政体制改革的重点之一。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对省直管县体制改革作了重申。近年来，学者们分别从省直管县体制改革的背景及意义、改革的可行性、推进路径、政府间权力分配等方面展开了有价值的研究，但是对深化改革的具体举措却探讨较少。本文在调查研究的基础上，着重梳理和分析当前省直管县体制改革进程中存在的主要问题和原因，提出深化改革的对策和建议。

一、当前省直管县体制改革面临的主要问题

省直管县体制改革，主要围绕着扩大县级政府经济社会管理权限、改变行政隶属关系、调整干部管理和垂直部门管理体制等方面展开。尽管取得了一些进展，但仍然存在着亟待解决的问题，突出表现在五个方面。

1.财权与事权下放不一致

在权力下放过程中，一些事权没有真正落实到位，事放了但权没放，个别下放的事权缺乏充足的资源保障和法律依据，试点县（市）政府没有足够的财力和法律依据履行相关事权。财政体制改革与行政体制改革不同步，导致行政权力分配与财政资源分配不对称，市县两级矛盾抬头。①尽管省、市、县三级政府间调整了财政管理权和部分干部管理权，但是，试点县（市）政府与原来所属的地级市政府之间仍然有千丝万缕的工作联系和人员联络，如维稳、计划生育等一些考核指标还是以市为单位下达。地级市政府需要履行部分管理协调职能，但是却面临着管事与管人相脱节的尴尬境地。

2.权限下放与责任担当不对称

按照权责一致的要求，试点县（市）政府必须承担与其管理权限相应的责任。但是目前“放权力度大、责任不匹配”的现象比较普遍。现有的制度规定偏重于强调权限下放的类别和数目，却缺乏与之相对称的责任约束。在改革实践中，试点县（市）政府在执行中央和省级政府相关改革政策过程中，积极向上级政府呼吁和争取管理权限下放、充分发挥自主权和自主性的行为居多，而作为改革先行先试者，对需要承担的政治、经济、行政以及法律等方面的责任认知不全面，责任担当不足。

3.政府公共支出责任不明确

省直管县体制改革赋予试点县（市）政府较大的自主权，在现有的政绩考核指标驱动下，大多数县级政府倾向于加大基本建设等生产性公共服务的投入，而科技、教育、卫生和社保等服务性公共服务并没有得到应有重视和相应改善。②同时，居高不下的行政成本又挤占了有限的公共服务支出。据统计，2012年某试点县政府一般公共服务支出占公共财政总支出的比重高达20.97%，远远高于所在省份的平均水平，也超出该县教育、社会保障和就业、医疗卫生支出所占的比重。可见，与重要民生领域的公共支出相比，保障机关事业单位正常运转、支持其履行职能等占用的公共财政资源还是相当多的。这就说明，在省直管县体制改革过程中，试点县（市）政府的公共支出责任不明确，更重视经济建设的投入和经济发展的成果，相对忽视与改善公民生存和发展条件密切相关的公共服务投入。

4.对县级政府的监督不到位

省直管县体制改革在权力下放和权力监督方面没有实现应有的平衡，权力下放的力度和幅度大于监督的延伸性和有效性。一方面，省直管县体制改革解除了原有的地级市对试点县（市）政府的行政指导和监督，由于管理幅度的扩大和地区之间的差异，省级政府面临着巨大的行政指导和监督的压力。尽管现代交通和网络技术可以提供工具性的便利条件，但是省级政府掌握的监督信息很不全面，很难实现对试点县（市）政府的有效指导和监督。另一方面，尽管一部分指导和监督权仍然由地级市政府履行，但是由于财权、事权和干部管理权限的调整，地级市政府对试点县（市）政府的指导和监督形同虚设，缺乏有力的指导和监督手段，导致监督的空洞化和低效能。上级政府指导和监督的相对弱化、真空状态和无序格局极易诱发部分试点县（市）政府的短期化行为和执行失范行为。

5.公务员行政能力不匹配

省直管县体制改革对省、市、县政府的职责进行重新划分和调整，相应地对政府公务员的行政能力提出了更高的标准和要求。而目前公务员行政能力却面临着不适应改革形势和要求的问题，突出表现为：行政能力不能很好地适应日益繁杂的行政任务，公共精神、责任意识、服务理念不足，缺乏工作的责任感和使命感，特别是创造性地执行改革方案的开拓意识和克难攻坚精神不够。由于管理幅度扩大、行政指导和监管等管理工作量增加，部分省级政府公务员出现了政策理解、把握和执行方面的能力不足，行政指导和协调等方面的本领恐慌。有些试点县（市）政府公务员简单地认为省直管后地位更加重要，却忽视提升自身行政能力，缺乏必要的能力培训。个别试点县（市）政府公务员在局部利益的驱动下，甚至借改革之名滥用职权、违背职责，不能规范行使上级政府下放的权力，存在权力部门化、部门利益化、利益合法化的现象。

二、当前省直管县体制改革存在问题的原因分析

造成省直管县体制改革实践中存在问题的原因是多方面的，既有主观因素，也有客观因素，主要可以归纳为思想认识、利益需求和制度体制三个方面。

1.思想认识方面原因

在省直管县体制改革进程中，不同层级的政府和行政官员思想认识不统一，改革共识不足。一般认为，选择县级而非更高层级作为行政层级改革的突破口，是因为县级冲击较小，有利于避免高层意见分歧，容易形成改革共识。③但是，从试点县（市）改革进展情况来看，并没有形成预期的改革共识。中央政府和高层力推改革，明确部署了改革进程；省级政府和领导大力支持和鼓励省直管县改革，而省级职能部门出于管理幅度增加、管理业务增多和管理能力不足等方面的考虑，担忧可能出现的管理失灵和管理不到位的问题；地级市政府作为利益流出方，对省直管县体制改革回避的多，回应的少，被动响应的多，主动承担的少；县（市）政府则积极支持省直管县体制改革，以获取更大的发展空间和创造更多的发展条件。但是，由于干部管理体制的变化和调整，试点县（市）的行政官员原来可以在地级市范围内交流和提拔，而实行省直管之后，干部调整的范围反而相对缩小了，他们普遍对个人职务的升迁存有担心和困惑。加之省直管县体制改革难度大、牵涉面广、利益主体多，一些政府官员患上了“改革疲劳症”，改革的担当精神、牺牲精神、主动性和道义感不足，容易在改革困难面前望而生畏、缩手缩脚，更不愿为改革承担责任和代价。

2.利益需求方面原因

在省直管县体制改革进程中，各级政府的利益需求不一致，特别是试点县（市）政府的特殊利益需求对改革进程和实效的影响最为明显，主要表现在三个层面。

一是较大的管理权和自主权使试点县（市）政府具有以权力谋取利益的内在冲动。在我国市场化的改革进程中，地方政府管理事务、发展创新等方面的权限不断扩大，逐渐成为有特殊利益结构和行为偏好的主体。在行使地方自主权的过程中，地方政府常常会经意或不经意地超越这些权限，自主地获取中央政府并没有赋予的权限，不但可以根据自身的行为偏好选择性地执行中央政府的政策和制度规定，而且还能基于对自身利益的考量，分配社会公共资源。④如果试点县（市）政府将可以自主支配的财政资源有效地分配在县域发展和民生领域，就可以更好地结合本地的实际情况，逐步提高公共服务能力和治理水平。但假如为了谋取更多的部门或个人私利，则可能产生滥用、挪用财政资源的现象。可见，大规模、大力度的权力下放会放大政府权力与自身利益的紧密联系，导致县级政府在行政审批、行政收费、行政处罚、招标采购、土地补偿等管理行为中，可能出现以公共权力谋取私利的情况。

二是权限下放改变了试点县（市）政府职能部门之间原有的利益格局。在我国现行的纵向政府职能配置结构中，下放给试点县（市）政府的经济社会管理权限会按照不同部门的职责范围进行对口转接，在试点县（市）政府部门职能转变不到位的情况下，更容易出现职能部门之间的争权夺利和推诿扯皮现象。

三是省直管县体制改革给试点县（市）政府公务员创设了“谋利”空间。试点县（市）政府正职领导高配为副厅级，形成了正职与副处级副职之间更为悬殊的行政级别，进一步加大了正职在县域发展策略选择、招商引资、人事任免、行政工作部署等一系列工作中的话语权和决定权，也为正职以职位权力谋取个人私利提供了温床。副职则可能为了引起正职和省管部门的重视，让自己的职务升迁驶入快捷通道，利用分管工作之便，创造更多、更大的政绩工程和面子工程。

3.制度体制方面原因

制度体制因素对省直管县改革的影响和制约具体体现为三个方面。

一是省直管县体制改革难以逾越地方政府财权与事权配置的体制性障碍。长期以来，我国地方政府间的事权配置一直缺乏明确的法律规范和制度规定，制度创新和制度供给明显不足。宪法和法律只是笼统地规定了省、市、县三级政府的工作职责范围，而没有明确划分各级地方政府职责权限，这就造成了事权配置的模糊性和变动的任意性。省直管县体制改革主要以政府文件的形式调整省、市、县三级政府事权配置，尽管可能在短期内推行力度较大，但是并没有从根本上触动和改变政府间事权配置的方式和结构，而且更多受制于事权下放力度和范围、官员任期调整、主要领导重视程度等人为因素，反而影响省直管县体制改革向纵深推进。在财权调整方面，省直管县体制改革只是通过提高转移支付力度和效率适度增强了县级政府的财力状况，却无法从根本上解决基于税种划分的地方收入自主权问题。

二是组织机构改革和运作管理改革失衡导致制度体系不完善。新形势下深化行政改革的一个重大议题是，如何实现组织机构改革与运作管理改革双管齐下、合理平衡。⑤但是，在省直管县体制改革中，调整政府间行政隶属关系和管理权限的组织机构改革备受重视，而如何实现事权下放与承接的有效衔接、如何提高组织绩效、改进地方政府履职方式等运作管理制度和机制的设计却没有得到应有的关注。这就造成改革的宏观部署与具体制度设计不配套。县级政府的改革探索停留在行政层级、隶属关系改革层面，无法在有效的制度规范、指导和约束下全面展开。

三是单中心、单一回路转换机制造成改革动力不足。⑥省直管县体制改革的目标和部署由中央政府逐级明确和下达，目前改革的实践探索仍然是以政府层级改革为中心，相对封闭于纵向的政府机构内部，缺乏政府与外部主体间的职能调整和权力重新配置的有效整合。试点县（市）政府的改革成效主要是向上级政府汇报、对上级政府负责，相对缺乏回应公民需求、对公民负责和对上级负责有效结合的激励机制和考核机制。在现有的“以行政逐级发包和政治锦标赛”为特征的地方政府行政体制中⑦，更容易造成有些地方政府和行政官员过于计较个人得失和局部利益，缺乏改革的担当精神、责任意识和创新动力。

三、深化省直管县体制改革的思路对策

深化省直管县体制改革，必须服从和服务于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这个总目标，从全面深化改革的需要出发，着眼于优化政府组织结构，以更大的勇气、智慧和共识，破解改革难题，渡过“深水区”。

1.统一思想认识

应从三个层面统一地方政府和行政官员的思想认识。

一是在政治层面上，坚持“以民为本、执政为民”。试点县（市）政府应当加大地方公共服务投入。在权力运行过程中，应当保证县域内公民的各项合法权益，更加注重民意，保障公民实现有序的和有效的参与，逐步提高决策的科学化、民主化水平，使决策更加体现民意、切合县情。

二是在管理层面上，提升治理能力。试点县（市）政府应当担负更多的责任，提高公共服务水平，提高政府机关效能，提升政府治理能力，实现从权力本位向权利本位转变，从政府单中心治理向多中心治理转变。

三是在伦理层面上，勇于担当责任。试点县（市）政府和公务员需要调整和优化责任认知结构，改变责任认知的碎片化现象，全面、客观地认识应承担的主要责任。

2.协调利益关系

协调省、市、县三级政府的利益关系是深化省直管县体制改革的必由之路，为此，要做好五个方面的工作。

一是转变职能。省、市、县三级政府都应当以政府职能转变为核心，突出管理和服务职能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，把不该由政府管理的事项真正转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，进一步简政放权，全面正确履行政府职能，实现有效的政府治理。

二是明确定位。在省直管县体制改革进程中，省、市、县三级政府应当明确自身定位、各司其职。省级政府应当在中央改革精神和宏观部署的指导下，承担和履行制定本省改革规划、敦促地级市政府及时放权到位、监督县级政府顺利承接和正确履行职权等责任。地级市政府应当正确看待改革过程中的利益流出，在事权、财权和人事权的调整中重新定位，及时下放权限，打破传统的行政隶属观念，与直管县建立合作关系。试点县（市）政府应当严格执行上级政府政策，确保改革方向不偏离、改革措施不走样，积极与省、市政府沟通和协调，顺利承接下放的权限，发挥体制机制的优势，在探索县域治理方面有所创新。

三是市县分治。在省直管县体制改革进程中，进一步明确市县分治的改革思路和设计，地级市作为城市型行政建制，主要负责本市的城区和郊区管理，县作为广域型的行政建制，主要管理农村地区的事务，将市县之间原有的行政隶属关系转变为事权明晰、地位平等的平行关系，在行政上统一由省直接管辖。⑧

四是划分事权。合理划分事权是协调省、市、县三级政府利益关系的基础，也是各级政府规范行政行为、配置公共财政资源的依据。要以业务同类、职责权相称和受惠规模效益为原则，合理界定各级地方政府在行政体系中的地位和作用，尽可能对权限作出整体性的区分，使其拥有相对专门的管理领域和专属的管理权力，改变目前的职权对等分配、总量分割的简单划分方式，避免职责同构问题。⑨

五是完善制度。由于县级政府的特殊利益需求对省直管县体制改革进程的影响比较明显，中央和省级政府应当及时出台相关制度，既要正视、保护和实现试点县（市）政府正当的利益需求，更要引导其正确处理改革中的利益关系，自觉维护和增进公共利益，避免政府自利性的消极影响，限制政府自身的逐利化行为。要建立和完善定期审计的制度，规范财政资金的使用范围和程序。要完善因公共利益需要的征地和拆迁等工作制度，严格相关工作规则和程序。要健全和完善环评制度，避免和防止破坏环境行为。要完善绩效评价制度，进一步突出和加强与民生相关的公共财政投入、改善民生的实际效果、政府治理能力和水平、公民对政府的满意度等评价指标的权重。

3.优化政府执行

县级政府的执行力在很大程度上决定了省直管县体制改革的成效和经验的可推广性，因此，优化政府执行行为是深化改革的重要途径。

一要加强干部队伍建设。试点县（市）政府应当充分利用省直管县体制改革提供的有利条件，进一步优化人力资源结构和部门人员配置。例如，可以在核定的人员编制总数内，适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制，加强公安、司法、法院、检察院等机构的人员配备。在提高执法队伍整体素质的过程中，应将执法权相对集中，整合执法主体，推进综合执法，理顺城管执法体制，提高城市综合治理水平和能力。

二要将改革政策执行“到位”。试点县（市）政府应当严格执行上级政府改革政策。在保证执行到位的前提下，试点县（市）政府应当结合区域发展的实际，充分利用体制机制和先行先试的优势，在承接管理权限下放、公开政府权力清单以及加强事中和事后监管等方面积极探索、大胆创新。

三要完善奖惩机制。一方面，当试点县（市）政府“有效执行”上级政府政策，特别是创造性地执行上级政策并取得良好效果后，应得到相应的物质或精神奖励。另一方面，在执行上级政府政策“失效”或“无效”后应受到相应惩罚，这样可以有效惩戒、避免和减少“执行后果可以忽略不计”的现象。因执行行为不规范而造成不良影响和严重损失的试点县（市）政府主要领导，除受行政处分之外，还应承担相应的法律责任和经济赔偿。

4.健全运行机制

运行管理是深化省直管县体制改革的重要内容，应着力加快三个方面的运行机制建设。

一是信息共享机制。省直管县体制改革既赋予县级政府较大的自主权，也使原有的政府纵向信息流动机制发生变化，这就必然引发各层级政府间信息互动关系结构的变化，对政府政务公开、信息整合等方面提出了新的要求。构建信息共享机制不仅有利于推进信息公开、加强对政府权力运行的监督，更有利于缓解不同治理主体由于信息不对称而引发的不平等地位，使资源共享、合作治理成为可能。这种新的信息共享机制既包含不同层级的政府之间，也包含党政部门、群团组织间、政府与市场、社会等不同权力主体之间的信息共享。

二是协调机制。省直管县体制改革在地方政府行政权力重新配置的过程中，必然要对省、市、县三级政府的责任和利益关系进行相应调整。要根据地方政府责任、权力和利益关系变化的现实需求，构建法治化的协调机制。以法律的形式规定和限定各级地方政府及其职能部门的责任、权力和利益界限及其冲突解决方式，明确省、市、县三级地方政府享有权力、职责范围、履职规则、责任分担等，逐步实现政府间关系的制度化、规范化和科学化。

三是监督机制。必须健全省直管县体制改革进程中的权力运行监督机制，实现对逐渐加大的县级政府自主权力的有效监督和制约。既要加强对县级政府决策和执行进行监督，更要强化、整合行政系统外部监督，构建起以人大为中心的体制性监督、纪检监察专门监督、审计等特种监督相结合，层级监督与法律监督、社会监督与网络监督相结合的复合型监督体系。⑩

注释

①高传勇：《省直管县（市）体制改革的内在逻辑与当下操作》，《改革》2013年第11期。②刘佳、吴建南、吴佳顺：《省直管县改革对县域公共物品供给的影响》，《经济社会体制比较》2012年第1期。③李学迎：《将县作为行政层级改革的突破口》，《行政改革内参》2012年第12期。④何显明：《市场化进程中的地方政府角色及其行为——基于地方政府自主性的视角》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2007年第6期。⑤周志忍：《深化行政改革需要深入思考的三个问题》，《中国行政管理》2010年第1期。⑥周志忍：《论改革动力机制的创新》，《行政论坛》2010年第2期。⑦周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海人民出版社，2008年，第311页。⑧陶希东：《“省直管县市”：我国深化行政体制改革的路径选择》，《上海行政学院学报》2009年第4期。⑨潘晓娟、吕芳：《攻坚：聚焦省直管县体制改革》，中国社会科学出版社，2013年，第165页。⑩徐晓林、朱国伟：《大部制治理结构优化的推进策略与支持机制》，《公共管理与政策评论》2013年第3期。

责任编辑：浩淼

收稿日期：2014-02-10

*基金项目：国家社会科学基金项目《城乡文化一体化发展研究》（12BKS038）、河南省社会科学规划决策咨询项目《省直管县体制改革运行中出现的问题及对策研究》（2014D029）、河南省软科学项目《河南地方政府公共服务市场化问题研究》（142400410841）的阶段性成果。

作者简介：贾博，女，中共河南省委党校公共管理教研部副主任，副教授，管理学博士（郑州451000）。