河南省城乡公共服务均等化现状分析

刘清云LIU Qing-yun

（郑州理工职业学院，新郑451100）

0 引言

改革开放以来，全社会的“生存”压力逐渐减退，“发展”压力日益突出，在全社会需求快速增长的前提下，公共服务欠缺成为目前的突出矛盾。党的十六大以来，政府在三农问题上较为重视，也实行了一些有力措施。十八大中提出，要推动城乡发展一体化，加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。十二五规划及2013年中央1号文件都对城乡一体化发展提出了要求。河南省响应中央号召，在公共服务均等化方面也做了大量工作，但仍然存在诸多问题。

1 河南省城乡公共财政预算支出严重不均

根据河南省2011年统计年鉴数字显示，2011年河南省市级和乡镇级公共财政预算支出相差悬殊。从总量来看，市级2011年支出1009.54亿元，而乡镇级别仅仅为258.78亿元。乡镇公共财政支出仅仅为市级的25.63%。从教育指标来看，市级支出为146.43亿元，而乡镇只有17.19亿元；社会保障和就业市级支出92.75亿元，乡镇只有23.89亿元；医疗卫生市级支出54.90亿元，乡镇级2.64亿元。无论从总量指标还是分项指标，城乡公共财政预算支出悬殊很大，可见其不均等。

2 教育资源分配不均

2.1 教育经费投入的城乡差距

根据《2010年中国教育经费统计年鉴》数字显示，城镇小学国家财政性教育经费18542442000元，农村小学14098289000元；城镇初中13440278000元，农村初中9093416000元；城镇高中4615059000元，农村高中411743000元。从总量看农村和城镇都有很大差距，城镇的拨款费用远远多于农村，这无疑造成了农村经费投入不足。

2.2 师资的差距

一个学校教师的数量及教师的质量决定着学校的教学水平，一个地区的教育水平也是通过这两个指标反映的。河南省城乡教师资源分布不均，尤其是农村教师编制缺乏严重，2010年，河南省教育事业的专任老师110万，其中学前教师5.83万，中小学教师87.2万，中职专任老师5.95万，高校专任教师7.15万，其他3万多人。全省所有专任老师中，专科以上学历35.16万人，初中本科以上学历12.72万人，普通高中本科以上学历9.88万人。中职教师仅占全部教师的人数5.41%，职业学校教师人数偏少，尤其是农村的学校缺编现象严重。专业性较强的学科，教师缺乏更为严重。许多农村职业学校请不来老师，优秀教师不情愿到农村教学，导致了农村的教师在紧缺的专业编制比较缺乏，一个专业教师担任三门以上的专业课，这样教师的负担较重，教学质量很难保证。

3 医疗卫生资源配置不均

河南省医疗卫生资源分布及机构的设置也存在差距。城市里不仅拥有医疗设备先进的大医院，也有方便就诊的社区医院，较好地满足了城市居民的医疗卫生服务需要。相比之下，农村的医疗条件比较落后。农村不仅人均医疗设施资源拥有量少，且一半以上的村子距离最近的医院和卫生室在1-3公里。据统计，2011年，河南省村设置的医疗点数是64131个，村或群众集体办的是38123个，乡卫生院567个，乡村医生或卫生员联合办的有3940个，个体办的有20709个，其他792个，共计128262个。相比2010年增加了许多。乡村医生有123431个，卫生员8926个，诊疗次数22961万次。全省诊疗次数6914亿次，农村诊疗次数仅占全省的0.03%；农村卫生工作人员共132357人，全省卫生机构人员数是622445人，农村卫生人员仅占总数的21%。而且农村卫生工作人员大多没有职业资格证。

4 社会保障不均等

目前，河南省农村社会保障体系建设滞后，距离实现农民“困有所救、病有所医、老有所养”等目标，仍有很大差距。主要表现在：

4.1 养老保险制度的差距

城镇企业职工养老保险制度强调风险共担，较多地体现了社会保险原则；农村社会养老保险制度突出个人的养老责任，以土地保障和家庭保障为主，由于缺乏政府财政和政策支持，农村养老基金几乎全靠农民自己交费，许多农民因此不愿参加农村养老保险。

4.2 基本医疗保险的差距

城乡居民实行不同的基本医疗保障模式和运行机制，城镇职工参加基本医疗保险，由用人单位和个人共同缴费，实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式，其保障水平比较高；城镇非从业人员和中小学阶段的学生等人员参加城镇居民基本医疗保险，以家庭缴费为主，政府给予适当补助，属自愿行为；农村居民自愿参加新型农村合作医疗制度，其保险费由个人、中央和地方政府共同分担，但是由于个人交费比例低，制约了医疗服务的保障范围，新型农村合作医疗主要以大病统筹为主。因此，农民在看病时所报销的比率比城镇医疗报销比率低的多。

4.3 最低生活保障的差距

2007年，中国政府决定在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，虽然农村低保人数增加比较快，并超过城镇低保人数，但城乡保障水平不同。根据省财政厅、省民政厅联合下发《关于做好2011年城乡居民最低生活保障和农村五保供养的通知》，2011年1月起城市低保对象人均补助水平不低于145元提高到160元，农村低保对象人均月补助从60元提高到72元。城市是农村的2倍还多，即使把城镇生活成本比农村高的因素考虑在内，这个差距仍显过大。

4.4 社会福利救济差距

由国家支出的社会福利救济从2005年到2011年六年间费用在提升，2011年农村社会福利救济费是522394万，社会救济总人数415.8万人，人均1256.29元，城镇社会救济费361763万元，救济人数143.5万人，人均2521元。城镇人均救济金额是农村的2倍，如表1所示。

表1 河南省由国家支出的社会福利救济主要费用情况单位：万元

5 城乡统筹下实现河南省公共服务均等化的对策

5.1 破除城乡二元结构，加快城乡一体化制度建设

我国长期以来的二元化结构制约了城乡一体化发展，要想推进一体化，需打破这个结构。首先，可建立城乡统一的户口登记制度，使城乡居民身份均等；其次，建立统一的的社会保障制度，无论从义务教育还是医疗都应均等化；再次，建立城乡统一劳动市场，形成就业平等、择业均等的制度。

5.2 合理分工，建立区域协调发展机制

要想城乡一体化发展，仅靠中央政策支持不够，中央和地方要明确责任分工，提高工作效率，尤其是公共服务供给的责任划分，明确各级政府公共服务提供的范围。建立绩效评价系统，保证各级政府在基本公共服务方面的效率，要让公民对公共服务数量及质量满意。明确基本公共服务问责制度，奖惩结合，将公共服务指标纳入考核体系，建立问责制度，加强对政府的监督。

5.3 推进财政制度改革，提高转移支付均等化效率

城乡间财政能力的缩小有利于优化财政资源的配置。长期以来，河南省城乡、地区间公共财政投入不均等，要缩小这个差距，需要将财政支出向农村倾斜，加大农村投入，调整财政支农资金分配结构，扩大农村公共服务支出比重，加大在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，以均等化为目标，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。

按照基本公共服务均等化的要求，进一步完善省以下财政管理体制，增强基层政府提供公共服务的能力。积极推进省直管县的财政管理体制改革，探索“乡财县管乡用”财政管理方式，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。

5.4 加强公共服务投资机制建设，形成以政府为主体的多元化投资体系

实现城乡公共服务均等化，仅依靠政府力量远远不够。根据国际经验，应发挥政府在公共服务供给过程中的主导地位，借助第三方力量，共同承担公共服务供给的责任。充分发挥企业及民间组织在农村公共物品供给中的作用。第三方力量的介入，不仅可以引入竞争机制，也可以更好地满足农村对公共物品、公共服务的需求。因此，要加强公共服务投资机制的建设，形成多元化投资体系。

5.5 改革公共服务供给决策机制，建立有效的农民需求表达机制

一直以来，公共服务供给的决策都是自上而下，没有真正了解农民的需求，因此，要对公共服务供给决策机制进行改革，建立有效的农民需求表达机制。农民的公共需求存在多样化地特点，需要建立需求表达机制，更好地了解农民的特殊需求，以至于更好地服务。

[1]http://www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjcbw/tjnj/A06201401inde x_1.htm.2012年河南省统计年鉴.

[2]http://www.bjbookwang.com/huanyudns/html/2011-12-20/20 11122010231.html.2011年中国教育统计年鉴.

[3]中华人民共和国卫生部.2008中国卫生统计年鉴[Z].北京:中国协和医科大学出版社，2008.

[4]迟福林，方栓喜，匡贤明，王瑞芬，常英伟.加快推进基本公共服务均等化(12条建议)[J].经济研究参考，2008(3).

[5]迟福林，殷仲义.中国农村改革新起点：基本公共服务均等化与城乡一体化[M].北京：中国经济出版社，2009：155.