新型农业经营体系中农民土地保障问题研究

巴康+藏金锁+彭浩轩+才梦+王田宇+马岩

摘要：正如农村集体土地的所有权与家庭承包经营权分离后，并不改变集体土地的所有权性质一样，土地承包权与经营权的分离，也不应当改变原承包农户对土地的承包关系。这就可以使农户在土地经营权进入流转后继续维护其对承包土地的合法财产权利，从而在稳定农户土地承包权基础上实现土地经营权流转、集中，发展适度规模经营。

关键词：问题；对策；土地财产权利

中图分类号：F713文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）07-0056-01

一、农民土地财产权利保障的问题

（一）土地股份合作制的现状

土地股份合作模式，是指农民以土地的承包经营权折成股份，入股到农业经营企业或合作社，农民作为股东，按股分红，利益共享，风险共担。目前从其组织形式来看，主要以土地股份合作社为主。土地股份合作社主要有三种形式：其一为单一以土地入股，入股土地原则上不作价;其二是土地作价入股，参与经营开发;其三是承包土地与社区集体资产统一入股或量化，实行股份化经营。

近年，土地股份合作又出现了“龙头企业+合作社+农民”这一新的形式。即农民以承包地经营权入股，与工商企业、农民专业合作组织等所持有的其他股份一起合并进行合作经营，以进行土地流转，实现土地规模化效益的一种形式。这种模式建立了现代企业制度的组织架构，在利益分配上大都采取“保底租金+盈余分红”的模式。但这种模式也存在一些缺点：一是农民难以真正得到土地承包经营权入股的全部权利;二是企业行为短期化可能导致破坏性的开发，农民的长远利益难以保障。

（二）土地股份合作制的问题

作为农村土地经营制度的一项重大创新，它又存在一定的制度性风险。在初期离不开农村基层行政力量的扶持，但长远应按市场化来运行，以减少干预带来的管理决策与财务风险。此外，农村土地股份合作模式还存在亟待解决的风险。

其一是经营风险可能导致农民失地风险。显然，土地合作社的规模化经营带来的风险远大于家庭承包经营。这种风险主要包括自然灾害带来的来自于生产过程风险，农产品价格波动风险及契约风险。一旦土地合作社因经营不善或自然风险而出现亏损，资不抵债，作为其资产之一的土地有可能用于抵债。届时，不仅合作社对农民的承诺将很难兑现，而且入股农民的社会保障也会面临很大的不确定性。

其二是股份不能流通与抵押而导致流动性两难风险。如果社员因退股而退地，势必影响土地规模的完整性而不利于流转，土地合作社因之面临潜在经营风险；但不允许退股，农民利益又难以保证。在股权设置上，对土地股的折算、资金技术股的标准及其他股权的衡量都很难准确规定，对股权分配也很难科学设置。

二、解决农民土地财产权利保障问题的对策

（一）土地财产权利保障问题解决的依据

我国法律规定，在坚持农村土地集体所有的制度下，农户对其依法承包的土地享有占有、使用和收益的权利。这实际上明确了两个基本问题：一是明确了农户拥有的是土地的承包经营权，它不改变农村土地的集体所有权；二是明确了对承包到户的集体土地，只要不改变合同规定的用途，承包农户就可以自主选择各种实现土地收益的经营形式。 要维护农户在流转土地经营权后对土地承包权的合法财产权利，就必须加快明确农村土地所有权、承包权、经营权这三者的关系。农村土地制度的改革（指耕地经营制度的改革），必须坚持农村土地属农民集体所有的性质，必须保障承包农户的合法权利，必须有利于提高耕地的利用效率。农村的土地承包关系要保持稳定并长久不变，但承包农户的家庭人口、农村的劳动力数量却经常在发生变化。处理好这“变”与“不变”之间的关系，是培育和完善我国农村土地流转市场的关键。改革之初，农民创造了土地集体所有权与农户土地承包经营权的“两权分离”，由此确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。之后，面对农村劳动力流动和农户家庭人、地关系的变化，不少地方的农民又进一步创造了农村土地明确所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分离”概念。而实际上，也正是由于“三权分离”概念的形成和被普遍接受，才能够使农户在稳定土地承包权的基础上，去放心地流转承包土地的经营权。如果让承包农户因流转承包耕地的经营权而丧失他对集体土地的承包权，那他显然就不可能去流转自家承包土地的经营权。因此，正如农村集体土地的所有权与家庭承包经营权分离后，并不改变集体土地的所有权性质一样，土地承包权与经营权的分离，也不应当改变原承包农户对土地的承包关系。这就可以使农户在土地经营权进入流转后继续维护其对承包土地的合法财产权利，从而在稳定农户土地承包权基础上实现土地经营权流转、集中，发展适度规模经营。

（二）农民土地财产权利保障的防范措施

第一，加强立法，做实农民土地承包权。土地股份合作制度探索二十多年，目前国家关于农村土地承包经营权入股的规定只有《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等临时性法规，缺乏国家层面的立法。没有法律保障的土地入股将使农民土地承包经营权的资金化难以真正实现。

第二，规范农地流转行为，细化土地流转政策。政府应严格约束工商资本下乡导致的“非农化”与“非粮化”行为，保证参股农民的权益与国家粮食安全。

第三，建立土地流转保证金制度和土地流转风险基金制度，健全农村社会保障体系。保证金应由土地受让者缴纳，风险基金应该由政府财政和土地受让方共同出资，防止企业破产而损害农民利益，保障土地流转中农民的收益权。

第四，国家应加大对土地股份合作社的扶持力度。农村土地股份合作社与农民权益的保障息息相关，而农业生产经营风险大，投资回报率低，政府对农村土地股份合作社的扶持责无旁贷。国家应在财政与金融及税收等政策给予支持。

第五，土地股份合作社之间应加强联合，大力发展农村合作金融与土地金融，增加资金供给，从源头上缓解资金短缺的矛盾。同时引入信托工具，促进土地流转更加标准化与规范化，从而推进土地资金化与城乡一体化的进程。

参考文献：

[1] 陈锡文.构建新型农业经营体系刻不容缓[J].求是，2013(2)：2.

[2] 吴福明.土地股份合作须防范农民失地风险[J].中国证券报，2013(1)：11.

［责任编辑：王鑫］