协商民主制度化的价值、问题及路径探析

王学俭+杨昌华

摘 要：协商民主作为中国特色社会主义民主制度的重要组成部分，它的制度化与国家治理现代化是一种共生性的关系，国家治理的现代化指向对协商民主提出了制度化的诉求。协商民主制度化内涵着协商民主制度本身的建构和制度的认同两个维度，其中，前者是协商民主制度化的首要枢机，后者是协商民主制度化的内在保障。针对协商民主存在的程序机制缺乏、制度权威性不足以及缺乏配套政治文化等问题，在协商民主制度化过程中既要进行党内协商、政治协商、行政协商和社会协商的程序性机制的建构，也要通过构建参与型政治文化、增强协商民主制度权威和发挥人民政协的示范效应加强协商民主制度的认同和内化，从而推动协商民主制度化发展，进一步推进国家治理能力和治理体系现代化。

关键词：国家治理现代化；协商民主制度化；制度认同

作者简介：王学俭，兰州大学马克思主义学院教授，博士生导师（甘肃 兰州 730000）

杨昌华，兰州大学马克思主义学院硕士研究生（甘肃 兰州 730000）

十八届三中全会决议指出全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，推进国家治理体系和治理能力现代化，从根本上讲就是实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。协商民主作为中国特色社会主义民主的一种形式，从本质和功能上，它是国家治理体系的重要组成部分。因而，推动协商民主制度化发展进而推进国家治理的现代化也成为我们研究协商民主的重要价值取向。

一、国家治理现代化对协商民主提出了制度化诉求

国家治理现代化内涵着两个维度：国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，二者都以制度为载体和依托，因而，国家治理现代化必须以制度现代化作为逻辑起点。作为中国特色社会主义民主的重要组成部分，协商民主与国家治理具有高度的契合性，它们是紧密联系在一起的共生性关系，国家治理现代化的价值旨归对协商民主提出了制度化诉求。

1. 协商民主制度化是增强治理主体有序参与的重要途径

现代国家治理的实质是不同的治理主体参与公共事务的管理过程，而协商民主的制度化为不同的治理主体参与公共政治生活和社会治理提供了有效的渠道和制度平台，因而，它能够增强治理主体的有序参与和良性互动。陈家刚认为“治理是一种以公共利益为核心、多样社会主体共同合作的过程——从这个意义上讲，治理实质上是‘协商民主的政治行为”{1}。

现代国家治理内在的需要以大多数公民的参与为前提，协商民主制度化能够有效地引导治理主体的政治参与，因为协商民主制度化的过程就是用相关的制度建构将各治理主体的权利义务以及它们的参与行为以制度的形式规范化和程序化。而健全的制度本身拥有一套标准规则执行的赏罚机制，其长期实行的结果使人们对制度的遵守成为习惯，并导致一种制度惯性。亨廷顿认为“制度是稳定的受珍重的和周期性发生的行为模式”{2}。这种行为模式一旦形成，人们就会对它形成一定的依赖，社会的矛盾和冲突最终会通过制度化的引导加以消解或解决。协商民主制度化可以为治理主体之间的良性互动提供一种长期的和稳定的心理预期和制度保障，从而使治理主体的政治参与规范化、有序化。

2. 协商民主制度化是实现国家治理能力现代化的重要方面

国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，实现国家治理能力现代化必须以国家制度能力为基础和前提，协商民主作为中国特色社会主义民主制度的重要组成部分，也必然要增强其制度张力。在治理语境下，国家不再作为管理公共事务的唯一主体，其功能主要在于提供各种博弈的基本规则——制度。从这个意义上讲，在国家众多的治理能力中国家制度能力（制度供给能力和制度执行能力）最为重要，因为现代国家治理“需要国家制度建设为实现‘善治提供制度条件、制度环境和制度功能”{3}。

国家制度能力现代化内涵着相关元制度的现代化，这必然对协商民主提出制度化的要求。虽然我国协商民主采取了治理的取向和路径，并建构了一系列制度，但这些制度存在着很大的低质性和不完备性，因而，无论是从协商民主制度供给本身，还是在协商民主制度的执行层面都远没有达到现代化的目标。故而，十八届三中全会决议提出了推进协商民主广泛多层次制度化，借以通过协商民主制度化推动国家治理现代化发展。

3. 协商民主制度化是完善国家治理体系现代化的现实需要

国家治理体系作为党领导下管理国家的制度体系和民主治理体系，它必然要以完善的民主制度作为载体，因而，只有构建完善的民主制度体系才能从国家治理体系层面推动治理现代化发展。俞可平认为，“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序”{4}。从根本上讲，要实现国家治理的现代化，必须要以制度现代化作为逻辑起点，即，“在全面深化改革中不断增强我国各项制度的人民性、适应性和包容性等本质属性和制度张力”{5}。

在治理的视域下，协商民主可以理解为一种民主治理形式，故而，国家治理体系也是一种民主治理体系。就中国的民主实践而言，选举民主和协商民主相结合是中国社会主义民主的一大特点，二者已经成为中国特色社会主义民主制度的基本形式。但就两种民主的制度化水平而言，协商民主还落后于选举民主。从本质和功能的角度讲，协商民主制度化更契合国家治理现代化的价值旨归，因而作为一种民主治理的制度体系，国家治理现代化对协商民主提出了制度化的诉求，协商民主制度化也是完善国家治理体系的现实需要。

二、国家治理现代化视角下协商民主制度化的问题解析

就当下中国的协商民主发展状况而言，它呈现出了以治理为路径的发展态势，并形成了以整合不同治理主体为取向的现实结构，初步形成了覆盖全面、环节完整的协商民主体系和上下互动、左右相联的协商民主格局。但在国家治理现代化的视角下，协商民主还存在着程序性制度相对阙如、制度本身权威性不足以及缺少现代化的公民和配套的参与型公民文化等问题。

1. 协商民主制度缺乏完备性，程序性制度相对阙如

十八届三中全会决议指出，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，其实质就是要加强程序性制度建设。就制度的属性而言，制度可分为实体性制度和程序性制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本的政治制度，它为协商民主提供了实体性的制度平台，同时各级人民政协也为协商民主提供了落实载体，但这一基本制度只是一项实体性制度，还缺乏相应的程序性制度加以保障和实施。

当下的协商民主活动存在着随意性和零散化现象，对于协商的议题遴选、提案报批、提案论证还缺乏相应的制度安排和保障；就行政协商和社会协商而言，协商渠道和协商平台还不够开阔；协商民主本身是一个关联性的过程，它不仅是政治决策机制，同时也应该是政策纠错机制，但当下协商民主还缺乏有效的反馈机制，难以对政策的执行过程进行监督、对政策的执行效果进行反馈。由此可见，我国的协商民主制度还缺乏完备性，其程序性建制相对阙如，因而，在协商民主制度化的过程中，应当在注重实体性制度构建的基础上，更加注重程序性制度的构建，使协商民主形成一个系统，形成合力，从而发挥整体效应。

2. 协商民主制度缺乏权威性，制度法理性有待增强

制度的权威性主要来自制度本身的合理性和法律赋予的强制性，具体体现为制度的系统性、严肃性和法律的认可和保障。就协商民主制度而言，其权威性相对缺乏，具体表现在以下几方面：

其一，当下的协商民主制度缺乏严密的系统性和完备性。从广度而言，其覆盖面还不够全面，现实之中主要落实于以人民政协为载体的政治协商，行政协商、社会协商和立法协商还有待强化；就其深度而言，它还缺乏系统化的制度建构、更规范的程序机制和更权威的决策影响力。其二，协商民主制度缺乏相应的法律地位和保障。现代国家治理是一种法治化治理，马德普认为，“民主制度化过程是民主的各种规范逐步法律化的过程”{6}。协商民主与选举民主虽然同为中国特色社会主义民主的基本形式，但其法律地位并不对等，宪法对人民代表大会制度作了详尽的规定，赋予了选举民主法律上的权威，而对于协商民主，宪法并没有做出明确的规定，因而其法律地位和法律保障还有待完善。其三，协商民主制度缺少制度的严肃性。制度的严肃性由制度的可操作性和相关的问责机制来提供，而协商民主对于什么时候协商、怎么协商、协商结果如何反馈等问题缺乏更为具体和详细的规定。

3. 协商民主缺乏配套的公民文化，公民参与水平亟待提升

现代国家治理强调主体的多元化和主体之间的互动性，协商民主同样也强调不同主体的参与、互动和协商，二者都需要以公民的主动参与为前提和基础，这就需要配套的参与型政治文化。正如罗伯特·达尔所言，“后发现代化国家政治发展的规律表明，这些国家在由传统治理模式向民主政治模式转变的过程中，一种民主的政治制度能否有效建立和运行，需要满足多方面条件，其中关键性的条件之一，就是这些国家要存在民主的政治文化”{7}。

就中国政治文化现实状况而言，我国更多体现的是一种“臣民文化”。王沪宁从四个方面总结了中国的政治文化特征，即，“一是中国公民的政治敏感性，即政治意识较高；二是公民的政治认同低，缺乏认同对象；三是政治知识差，即政治体系的认识差；四是政治感情淡薄，即缺乏对政治体系及其权威的归属感、眷恋感。”{8}其主要体现为：“官本位”思想深入人心，老百姓对政府官员还存在很大的依赖性；人民的主体性观念不强，政治参与意识和权利义务观念都比较薄弱；人民的政治素质和社会素养偏低，人民的主观认知能力和政治参与能力难以到达国家治理现代化所需要的高度；人民缺乏运用自身政治权利表达和争取自身利益的意识，面对政府等的侵权行为往往采取逆来顺受的容忍态度。诸如此类观念的存在，对于国家治理的转向和协商民主制度的内化是不得不面对的挑战，也是亟待解决的问题。

三、国家治理现代化语境下协商民主制度化的路径选择

邓小平这样强调制度的作用，“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事”{9}。因而，健全协商民主，关键在于制度化建设。十八大报告指出：“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”{10}制度化内涵着两个维度：制度的建构和制度的认同。制度的建构强调的是制度本身的完备性、系统性和协调性，它包含实体性制度建构和程序性制度建构两方面的内容，它是制度化的首要枢机；制度的认同强调的是公民对制度本身的内化，表现为对于制度规则的自觉遵守，它是制度化的内在保障。鉴于此，协商民主制度化需要从加强协商民主制度本身的建构和强化公民对协商民主制度的认同两方面着手，以实现二者的良性互动和相得益彰。

1. 协商民主制度建构：协商民主制度化的首要枢机

包心鉴认为，“制度化是制度的常规化、长效化和稳定化；制度化的关键是制度的完善与实施”{11}。就中国的协商民主实践而言，虽然协商民主已然覆盖了社会的多个层面，成为运行于各治理主体之间广泛普遍的治理体系，并呈现出党内协商民主、政治协商、立法协商、行政协商和社会协商等协商形态，但它们更多的是一种概念性制度，而缺少程序性制度的保障和实施，而民主本身只能以程序性的方式加以确定，因而，在协商民主制度化过程中要从党内协商、政治协商、社会协商和行政协商四个方面加强程序性制度，以构建程序合理、环节完整的协商民主制度体系。

（1）完善党内协商民主程序性机制，提升党内关系的治理水平

在治理语境下，完善党内协商民主制度是提升党内治理水平的首要枢机。江泽民曾指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”{12}。党内协商民主是党内民主的重要组成部分，它不仅是一种理想的价值目标，更是一种现实的制度规范。在中国共产党90多年的历史演进中，党内协商民主已经成为了一种重要的制度安排，形成以民主集中制为组织原则和党内民主生活会为主要形式的制度构架。但党内协商民主依然存在系统化、规范化、程序化和具体化不足的问题。

为提升党内关系的治理水平，促进党内协商民主制度化发展，需要从以下几方面来推动。首先，转变党内民主的发展核心理念，将党内民主的重心从重视党内选举转变成选举与协商并重，即，注重将选举民主导向党员之间平等的交流、互动与协商，强调广大党员参与组织生活全过程，促使党员参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的系统化过程。其次，创建更多的党内协商民主的制度化平台和渠道，如开展民主恳谈会、定期召开党内民主生活会，使党内的协商从随意性的自发变成刚性的制度自觉。最后，建立健全党内监督反馈机制，确保协商民主的效果。

（2）完善政治协商程序机制，提升党际关系的治理水平

政治协商是与党外代表人士的共同协商，它是协商民主最重要的部分。它以中国共产党领导的多党合作与政治协商制度为实体性制度载体，以各级人民政协为主要机构，主要落实于中央和县级以上地方层面。针对政治协商存在的程序性、规范性不足的问题，在制度构建过程中，应着重建立起议题遴选机制、论证报批机制和监督反馈机制等一整套的规范机制。

首先，议题遴选机制涉及两方面问题：“一是‘共同问题和‘重大决策的界定，二是议题由谁提出，如何提出。”{13}对于“共同问题”的界定，党和政府应作出相关的规定，如在涉及领导人更换、国家长远规划、政府重大投资等问题时必须进行政治协商。对于“议题的提出”，人民政协要发挥主体作用，定时定期会同党委、人大和政府开展协商动议。其次，就论证报批机制而言，在程序化构建中应当注重对论证报批人员的筛选过程，论证人员必须具备专业素养。同时论证报批的过程应当公开化、透明化，接受各参与主体的监督，使其运行于阳光之下。最后，要构建监督反馈机制。协商民主是一个持续性和关联性系统过程，它应该贯穿于整个政治过程的始终，因而必须加强协商监督反馈制度安排。具体而言，要尝试在不同的协商参与主体中如政权机关、党派团体和人民政协机关设立接受协商监督的相关机构，对协商结果的执行力度和执行效果做相应的要求与评估，同时对不履行协商结果的不作为行为划定责任和惩处措施，使协商过程更具有效性。

（3）完善社会协商程序机制，提升基层民主的治理水平

基层民主自治制度是社会协商的重要载体和平台，它属于自治性的协商治理范畴，集中体现在社会自治的民主环节上，主要落实渠道是居民自治、社区自治以及以职工代表大会为依托的企事业单位的治理过程。因而，社会协商程序制度的构建就是要把基层协商民主的议题选择、协商过程和监督反馈置于制度化的包裹之中，通过村（社区）和企业自治平台实现社会协商的制度化和规范化。

其一，在村民自治和居民自治的社会协商范围内，主要存在着领导干部定位不准、协商形式阙如和协商反馈乏力等问题。在社会协商过程中，要提高领导干部的认识，明确协商民主在基层治理中的重要地位和作用，真正实现村民自我管理、自我服务和自我监督；同时要因时、因地、因事地采取各种协商方式，如居民论坛、村民会议、民主议事会和村民代表会议等各种协商形式，另外要对各种协商的形式做一些制度化的规定；最后要建立相应的监督机制，引导村民（居民）建立协商监督委员会，对协商的各个层次、各个环节进行监督审查，使协商结果真正落到实处。其二，就企事业单位而言，要完善以职工代表大会为主要形式的民主协商程序制度，进一步实行厂务公开制度，保证职工参与企业治理，特别要注意职工代表大会在协调劳资冲突中的作用，以职工代表大会的制度化来推进企事业单位协商民主制度化。

（4）完善行政协商程序机制，提升公共事务的治理水平

行政协商主要建立在政府与公民的协商之间，它是“各级公民政府与相关公民之间围绕公共事务、公共政策、公共问题或社会矛盾进行的治理协商”{14}。在治理语境下，行政协商是公民参与公共事务治理的体现，它现实地体现为公民参与政府决策过程、对政府的政策执行进行监督和对政府的治理绩效进行评估和反馈。

作为我国协商民主制度的进一步拓展，它反映了在现代国家治理中政府和社会关系的优化，因而完善行政协商的程序性机制也是国家治理现代化的内在需要。首先，要构建制度化的行政协商平台，在政治决策中要建立起听证性的行政协商机制，在关乎公民的切身利益的政策出台前，政府必须召开相应的听证会议，保证公民的知情权和参与权；在涉及公益发展的问题时要建立咨询性的行政协商机制，如建立协商沟通和决策咨询制度，保障公民作为治理主体参与到现代国家治理当中。其次，完善各种行政协商渠道。就我国行政协商实践而言，业已形成了诸如民主恳谈会、公开听证会、多边对话、群众讨论会等各种渠道，但这些渠道都带有很大的随意性，其协商频次也带有随机性，没有形成规范性的制度，因而需要对各种渠道做制度化的安排。最后，完善网络问政平台，推动电子政务的发展。中国网民有近3亿人，网民通过各种论坛、网络社区积极参与国家治理活动，政府要制定相关的法律规范，既保证网民参与协商对话的权利，又要对其进行引导规范，建立起政府与网民的协商对话机制。

2. 协商民主制度认同：协商民主制度化的内在保障

亨廷顿认为，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”{15}。江泽民也曾指出：“如果人们的法律意识和法制观念淡薄，思想政治素质低，再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至会形同虚设。”{16}因而，自觉的制度内化是制度化的重要保障，在构建相关的协商民主制度的同时，通过强化公民对制度化的认同进而使制度由刚性的规范变成治理主体自觉的行动也尤为重要。

（1）构建参与型政治文化，使参与成为政治生活的常态

现代民主的运行依赖于三个方面的协调配合：民主制度、民主权利和民主观念，没有配套的民主文化作为支撑，我国的协商民主制度的生命力便缺少现代心理基础。现代参与型公民文化的构建是一个渐进性的过程，需要从以下几个方面加以培育：

首先，发挥社会主义核心价值观的整合作用。任何社会制度本身都是其价值观的外化，社会主义核心价值观更是从国家、社会和个人三个层面对社会的价值整合和文化整合提供了导向，因而，需要通过培育和践行社会主义核心价值观整合公民政治文化。其次，强化公民意识。公民意识是公民对于自身在国家和社会中地位的自我认知，主要包括参与意识、监督意识、法律意识和责任意识。强化公民意识是培育参与型政治文化的基础，在具体实践中，党和政府要发挥主导作用，通过开展公民喜闻乐见的形式逐步加以强化。

（2）增强制度权威性，深化法理型合法性制度规范基础

协商民主制度的权威性是协商民主得以有效运行的保障，它主要通过制度本身的合理性、系统性、严肃性和法律所赋予的强制性来强化，其中，又以法律所赋予的强制性为主导。一直以来，我们都强调党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，其中依法治国是治国之本，也是党领导人民治理国家的基本方略。因而，从法律的层面赋予协商民主制度以权威性，可以增强人们对于协商民主制的认同感。

“两会制”虽然已成为政治生活的常态，并且作为人民民主的实现形式已经得到了广大人民的认同，但就法律层面而言，“人民代表大会制度”已然从法律与国家制度的层面得到了确认，我国宪法第一章对于人民代表大会在国家政治体制中的重要地位作了确认，并且在宪法第三章对人民代表大会的职能、性质、组成等也作了相关的论述。而协商民主制度在法律层面的定位还不完善，为了增强协商民主制度的制度性权威，有必要对协商民主制度进行宪法层面的确认，确认“两会制”在国家制度和法律层面的权威性。

（3）发挥人民政协的榜样力量，形成政治参与示范效应

人民政协的“窗口效应”能够让人民感受到协商民主的真实可靠性，在这种示范效应的带动下能使人民参与政治生活成为一种常态。经过60多年的发展，人民政协的制度化水平相对比较高，不仅完善了全体会议、常委会议、主席会议等既有的政治协商和民主协商形式，还创造了专题协商、对口协商、提案协商等新的协商形式，近年来，人民政协还创造性地提出了“双周座谈会”和年度协商计划等制度创新，为广大民众的政治参与提供了可视化的渠道。

十八届三中全会《决定》强调，发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。笔者曾指出：“构建多元主体的社会管理格局过程中，充分发挥政协参与社会管理的优势，不仅可以弥补政府社会管理覆盖不足的缺陷，而且也可以在政府和人民群众之间形成桥梁和纽带，联系群众，整合民情、民意、民智，反映意见和诉求，为党和政府做出科学决策提供参考。”{17}从内在结构上讲，人民代表的代表性和人民政协的代表性是并行不悖的，因而，这种内在结构决定了人民政协在协商民主中的重要作用，我们需要发挥人民政协的榜样力量，形成政治参与的示范效应。

注 释：

{1}陈家刚：《协商民主与当代中国政治》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第12页。

{2}{15}（美）塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海：上海人民出版社，2008年，第10页，第11页。

{3}董海军：《转轨与国家制度能力——一种博弈论的分析》，上海：上海人民出版社，2007年，第37页。

{4}俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。

{5}包心鉴：《以制度现代化推进国家治理现代化》，《理论参考》2014年第2期。

{6}马德普、涂晓芳：《民主制度化初探》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）1999年第4期。

{7}（美）罗伯特·达尔：《论民主》，上海：商务印书馆，1999年，第23页。

{8}王沪宁：《王沪宁集》，哈尔滨：黑龙江教育出版社，1989年第44页。

{9}《十四大以来重要文献选编》，北京：人民出版社，1997年，第1190页。

{10}胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第26页。

{11}包心鉴：《论协商民主的现实政治价值和制度化构建》，《中共天津市委党校学报》2013年第1期。

{12}《十六大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2005年，第39页。

{13}李昌鉴：《人民政协理论研究文稿》（下），北京：中国文史出版社，2013年，第571页。

{14}朱虹、孙信：《社会主义协商民主制度研究——2013年全国社会主义学院系统理论研讨会暨中央社会主义学院中国政党制度研究中心第十一届年会会议综述》，《中央社会主义学院学报》2013年第5期。

{16}江泽民：《江泽民文选》（第1卷），北京：人民出版社，2006年，第512页。

{17}王学俭、魏泳安、李晓莉：《创新政协参与社会管理机制 完善多元化的社会管理模式》，《中国政协理论研究》2013年第1期。