“失真”与“异化”：检察业务考核体系存在问题及解决思路

周茂玉　杜淑芳　褚尔康

所谓绩效考核，从管理学角度理解是指一定的组织运用特定的标准和指标，对组织成员工作行为及工作业绩进行评估，并运用评估的结果对成员未来的工作行为和工作业绩产生正面引导的过程。检察业务考核，是将管理学的绩效考核理论运用到检察业务的管理之中，通过设置一系列考核指标及分值，遵循一定的考核流程，从检察业务工作的数量、质量、效率、效果等各方面实现对检察业务工作的综合评价。

近年来，最高人民检察院积极探索建立科学化的检察业务考核机制，于2010年出台了《考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见（试行）》、《考核评价各省各院、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则（试行）》等规范性文件。为推动考核评价体系由分散的自主考核向上级院对下级院统一考核模式的转变，2011年下发了《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》。上述文件，对增强业务考核工作的规范性和可操作性，实现法律监督工作力度、效率和效果有机统一起到了一定的促进作用。但不可否认的是，当前检察业务考核体系依然存在着“重数量轻质量、重内部评价轻社会评价、重量化排名轻分析整改”等一系列问题。特别是在运行过程中，“失真”和“异化”问题严重，上级检察机关苦心孤诣设计出的考核体系，不仅在执行过程中没有达到预期的目标，反而引发了与考核目的背道而驰的一系列问题，促生了浓厚的“检察GDP主义”倾向，影响和制约了检察工作科学发展，对检察公信力也造成了不应有的损害，重构检察业务考核体系已刻不容缓。

问题一：考核规范制定层面，存在量化指标“失真”与价值追求“异化”

指标设计与诉讼价值的矛盾。当前检察考核评价的主要内容包括查办和预防职务犯罪、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督、控告申诉等，方法上采取以“数”或“率”为标准的衡量指标，即人均立案数、人均起诉数、大要案数、不起诉率、无罪判决率等。通过对每一个衡量指标设定相应的分值，根据具体完成情况计算最后的得分，以此来综合衡量被考核检察院的工作情况。这种考核思维的背后，隐含着难以解释的逻辑矛盾：案件多发，往往是国家、社会以及个人的不幸，减少发案数、降低发案率，是全社会的共同期盼和不懈追求，但考核方案则隐含着发案越多则工作成绩可能越大的奇怪逻辑。换句话说，如果一个地方政治清明、社会治安良好，职务犯罪少、刑事案件发案少，意味着这个地方的检察工作失去了获得考核高分的基础。从刑事诉讼的基本价值来看，法治国家诉讼程序设计既注重惩治犯罪功能，又强调对人权的有效保障。对于惩治犯罪功能，可以通过比较容易量化的立案数、逮捕起诉数、有罪判决数等指标基本得到反映；而对于人权保障功能，则由于无法或者难以量化而被舍弃或遭到严重削弱，因此，检察业务考核方案与人权保障入宪、人权保障呼声高涨的大背景显得格格不入。在这种“异化”的指标体系引导下，一些检察机关为了在立案数、逮捕数、起诉数、结案数、有罪判决数上获得较高分值，在执法办案中出现了“多捕多诉”、“从严从快”的倾向，与刑事司法的谦抑性相冲突，偏离了刑事司法除罪化和轻刑化的价值追求，成为理论界对检察业务考核质疑的主要原因。

量化分解与整体评价的矛盾。检察业务考核的根本目的是审查核实办案中是否正确行使职权，各环节做出的决定是否达到法定的证据、事实以及程序标准，进而督促检察机关严格依法履行职责，如通过设置捕后轻刑率、无罪判决率等量化指标，督促检察机关公正执法。刑事诉讼是一个通过证据逐渐回复案件真相的过程，对案件事实的证明也呈现出由低到高、由宽到严的发展过程。从立案到起诉，不同环节的证明标准是不同的，每个环节只要能够严格依照法定规范办案就应当受到肯定。在具体执法办案中，因证据发生变化或对同一事实证据存在认识分歧在不同诉讼阶段作出不同决定，本属正常的诉讼现象。现行业务考核指标的设置，实际上将几个诉讼阶段的证据标准同一化，背离了刑事诉讼的基本规律。捕后不诉、捕后轻刑及无罪判决的出现都是客观的必然，即使暂时没有出现捕后不诉、没有撤回起诉、没有无罪案件，也不能说明这个地区办案质量就不存在问题。又如，与审判权、公安侦查权相比，检察权的构成是比较复杂的，职责之间既具有递进性，又具有约束性，如刑事申诉立案复查和纠正数、刑事赔偿数的考核均为重点加分项目，但这些加分的指标，本质上却是其他业务部门执法不规范的直接反应，这就出现一个地区执法规范不得分、执法不规范却得分的悖论。

体系固化与创新发展的矛盾。鼓励创新，通过创新破解制约检察工作发展的体制性、机制性问题，是检察机关的普遍愿望。创新需要投入很大的精力，甚至要冒一定的风险。但是，由于创新工作往往是在一定的区域和部门进行的试点，在一定时期内无法纳入考核体系，不能在考核成绩中得到充分的体现。另外，由于创新在一定程度上必然与传统的办案理念、机制存在区别，这就导致相对固化的考核指标与创新的工作机制之间产生了抵触，甚至是相互矛盾。如省院大力推行的阳光检察、三建三创、小院整合等创新工作，所投入的精力很大，但考核方案无法反映。又如未成年检察工作，大量的工作不在案件之中，而是案件之外如耐心细致的帮教、心理辅导等，但考核征求意见方案仅重点考核未成年人捕后判处轻刑比例和附条件不起诉数。特别是附条件不起诉数的考察是以案数来核算加分项，有可能鼓励一些检察机关将本来就不够起诉标准或采取其他措施即可达到教育挽救目的案件以附条件不起诉的形式结案，反而给未成年人的健康成长留下阴影，并与近年来检察机关积极探索建立的未成年人“前科消灭”等创新工作产生冲突。

问题二：考核方案运行层面，存在业务数据“失真”与监督效果“异化”

对下考核的“指导性”异化为“指令性”。检察机关上级对下级的业务领导，多以确定大政方针、下发工作重点等指导性形式出现，业务考核规定则将这种指导性异化为指令性。在“年年增长”压力的驱使下，上一级在向下一级分解指标时，往往在总数上多下一些，以确保整体办案数量的完成，由此很容易形成“鞭打快牛”的情况。对于上级来说，通过考核方案的指标体系“下达任务”，虽然省时省力、简单易操作，但也将“系统指导”异化为“发号施令”。在执行过程中，上级机关发现哪个地方的数字下滑了，则发通报、找谈话、派督导，通过这些手段，发挥“指挥棒”的引导和“抽鞭子”的警示作用。在这种考核的压力下，完成上级下达的任务或确保数字不落后成为第一要务，什么项目省时省力且容易得分就主抓什么，什么地方有空子可钻就努力去钻。上级倡导的“理性、平和、文明、规范”的“软约束”，在“数字为王”的“硬措施”面前，显得不堪一击。

考核数据“加工”与数据“失真”问题严重。检察机关在法律监督中应当严格遵守刑事、民事、行政等相关法律的规定，但由于考核加减分所产生的利害关系，使得检察机关在司法实践中忽视甚至规避程序法的规定，刻意按照考评体系所确定的对自身有利的评价来实施诉讼活动，损害了程序法定原则的严肃性。更为严重的是，一些检察机关对业务数据进行“加工”，导致考核结果数据严重失真。在检察机关内部，诉讼流程上本应是相互监督、相互制约的关系。但是迫于考核任务的压力，各部门之间“相互关照”、“互开绿灯”，补开手续、变造文书的“潜规则”堂而皇之地成为了各部门之间“勾兑”案件的手段，“内部监督”成为了“内部协同”。例如审查起诉阶段，本应作证据不足的不诉，而此项目恰恰是批捕阶段的扣分事项，这时通过“全盘考虑”，努力避开减分事项或选择减分小的项目。又比如，自侦案件应当绝对不诉的，往往希望追求存疑不诉或相对不诉，虽然实现了“成绩”最大化，但却导致检察机关形象受损。有的单位则出现了“两本账”现象：一本帐上数字大，用于上级考核拿分；另一笔账数字真实，用于人大报告，以防止人大代表或者同为人大代表的法院院长、公安局长的质问。从某种程度上讲，这些“异化”现象是考核“逼”出来的。对于数字造假，由于缺乏严肃的制度处罚机制，发现后也仅仅是不予认定，造假收益大、成本低成为“数字造假”屡禁不止的重要原因之一。正如管理学基本理论认为“100减1等于0”，如果这些为了应对一时考核而产生案件“泡沫化”问题持续“发酵”，其中的错案“定时炸弹”必将会在某一时刻爆发，检察机关辛辛苦苦取得的整体成绩会因此大打折扣。

考核主体“错位”与法律监督“弱化”问题严重。刑事诉讼基本原则要求，公、检、法机关应当依据其所发现的事实，决定继续推进案件或是终止案件。但检察机关的一些考核指标存在依靠法院、公安来评价的问题，如侦监工作对立案监督数、批准逮捕后轻刑判决率的考核，反贪、反渎工作对生效判决数的考核，公诉工作对法院采纳抗诉意见数、民行工作对法院采纳再审检察建议数、监督纠正审判程序、执法活动违法数的考核等等，这些考核项目都要受制或依赖于法院、公安。一些检察机关为了获得高分，积极主动地寻求与法院、公安机关的合作，注重彼此搞好关系，从“监督者”沦为了“协调者”，法律监督权被变相限制，其监督的权威和效果可想而知。在现实中，甚至出现了与被监督机关的“勾兑”、“互惠”的行径，如有的单位立案监督数竟然直逼立案数，有的单位请公安机关加盖公章，取得编造的公文回函，完备考核要件。从形式上看，确属立案监督，但实质为“监督造假”。具有法律约束力的法律文书，其严肃性被大大贬值。又如，有的单位发送纠正违法通知书的比例达到100%，这意味着每起案件都有严重的违法行为发生，需要检察机关进行执法监督。这样的考核数据一旦公开，不仅被监督单位会严重质疑公正性，舆论更会是一片哗然。检察机关的法律监督权威由此遭到严重侵蚀，法律监督效果可想而知。

问题三：考核结果评价层面存在成绩反映“失真”与引导效果“异化”

“指挥棒”效应与全面发展的矛盾。检察工作涵盖执法办案、队伍建设、保障建设、管理机制建设等多个方面，而现行考核机制的设计是以主要的业务考核成绩为主，队伍建设、基层基础建设等内容所占分值和比重微乎其微。这导致只要在业务上取得相对好的成绩，往往就能在考核中获得明显优势。将这种考核结果作为评价一个单位工作好坏的主要标准，势必造成“以偏概全”，极易导致急功近利、畸形发展，不利于检察工作可持续发展。例如自侦案件的查办以立查人数作为考核标准计算分值，一些费事、费力的大案、要案不仅案件投入大，而且办案资源消耗是小案的十倍、百倍。但因为考核标准趋同，这些案件在考核得分上与小案没有根本区别，这就驱使被考核单位将案件资源投入到“短、平、快”的中、小案上，以期当年侦结、当年起诉、当年判决、在考核期限内挣到考核分数。这种“削足适履”、“一刀切”的考核机制，是造成自侦案件办案效果长期不理想的重要原因之一。

评价机械性与现实差异性的矛盾。为实现考核结果的客观真实，考核目标的设定必然要求整齐划一。这与检察工作的复杂性必然发生冲突矛盾，对处于不同发展阶段的检察机关积极性、主动性和创造性产生负面引导效应。一些小院、偏远地区院、不发达地区院因长期考核结果不理想而丧失发展的热情和活力，本来可以挖掘出巨大潜力的亮点工作也因得不到考核的重视而荒废。同时，机械的设定考核数据，导致办案中对好得分的项目热情百倍，对冷门项目置之不理。一些城区基层院为了拔得头筹，主抓所谓的“大项”、“高分项”；偏远地区院为了不名落孙山，剑走偏锋抓所谓的“小项”、“偏项”，检察业务发展的整体性被束之高阁。如反贪、反渎侦查工作，本来不存在“季节性”，应当按照中央要求有案必查、随时有案随时办，但考核却促生了办案的“季节性”特点，“一二季度抓立案上数量，三四季度抓结案抓判决”。早早完成任务之后的但闻，“刀枪入库、马放南山”，即使有案也不立，作为来年的“储备资源”。由此出现了第四季度立案数量锐减，12月25日以后立案数量陡升的现象。究其原因，一是担心立案基数增加后，结案率和生效判决率降低而得不偿失；二是怕案件办理多了，来年考核基数“水涨船高”；三是为了给来年的“开门红”打基础，争取工作主动。这种违背发案规律、规避考核原则、人为制造办案季节性的做法甚至成为一些单位的“典型经验”。笔者当年担任反贪部门负责人时，便是这样的做法，现在想起来，真是感到十分汗颜。

另外，考核主要是一种内部评价行为，但是其效果早已溢出内部，在社会层面给检察机关还带来了令人意想不到的负面效果。实践中，当事人往往追求不要被立案侦查，实在不行的则追求不批捕、不起诉等较轻后果。为此，不惜动用各种关系，试图影响办案过程和结果。面对说情和请托，检察干警大多不是按照法律规定和刑事司法政策作出应对，而是以“不诉后上级考核要扣分”等作为理由搪塞。有的办案人员在回答人大代表的质询时也以考核作为托词，以“上级要考核”、“考核有规定”回避人大代表的质询。从干警个人看，成功抵挡、回避了说情，而对检察机关整体的执法公正性则产生了更为负面的印象。无论在平时还是在“两会”上，笔者经常面对或者听到一些“检察机关办案下指标”、“为了考核而办案”等不良反映。可以想见，这些代表在为检察工作报告投票时，会作出一个什么样的选择。

综上所述，作为指导基层检察工作的重要发展“纲目”，现行检察业务考核机制无论从刑事诉讼原理层面，还是在现实运行中，都没有充分体现出检察机关的工作特性与运行规律，对检察队伍执法理念的引导和政绩导向已偏离正常轨道，是经济领域的GDP考核在检察工作领域的直接反应，阻碍了检察事业的全面科学发展，影响了检察执法公信力的提升。实际上，对于业务考核的诸多问题，下级满腹怨言、上级心知肚明，为什么还要坚持呢？我想可能主要基于以下两点：一是受“数字说话”的思维误导，希望将很多工作予以量化。数字只能在一定程度上说明一部分问题，不能说明所有问题，有的数字甚至还会掩盖问题。二是缺乏更为科学的考核体系，处于两难境地：不考核，分不出高下优劣，担心工作滑坡；坚持考核，又缺乏权威的、能让大家认可的考核方案。当然，上级机关完全可以把考核中出现的种种问题归咎于下级院没有认真领会上级精神，严格按照部署开展工作。这种观点有一定道理，但需要冷静分析的是，检察业务考核是将检察官、检察院作为“利益主体”对待。经济学理论认为，任何利益主体都有追求利益最大化的冲动，当检察官和检察院面对事关切身利益的考核时，不可能达到“圣人”的境界。因此，当每次新的考核方案出台后，一些同志首先考虑的不是严格按照考核方案开展工作，而是去研究方案中有哪些漏洞可钻，怎样做才能更轻松地得到更高的分数。在这种心态的支配下，“理性、平和、文明、规范”以及一系列应当树立的执法理念，早已没有容身之地了。

关于如何考核，理论和实务界存在以下思路：一是抛弃“检察GDP主义”，全面废除检察业务考核；二是删繁就简，对考核制度进行简化；三是反面考核或逆向考核，即事先设定一定的分值，出现扣分事项时进行扣分。笔者认为，应客观分析考核机制存在的问题，理性寻求破解现实难题的路径。最高人民检察院于2014年2月下发了《关于进一步改进检察业务考评工作的意见》，体现了第二种思路，完善检察业务考核工作，应当认真贯彻落实高检院“意见”精神，可以考虑从三个层面进行具体完善：

首先，考核规范层面遵循“简化原则”，防止贪大求全、互相冲突。纠正“过度考核”，削减业务类指标性项目数量，注重对队伍建设的考核。按照减少数量、提高质量的原则，通过规定法律监督文书上级备案审查、抄报同级人大常委会等程序，提高法律监督的权威和效果。结合年度工作重点，及时更新考核方案，将上级机关重大工作的落实执行情况作为重要内容。

其次，考核运行层面注重“过程引导”，防止平时不管、年终算账。不仅发挥绩效考评的激励功能，更要凸显考核的检查、约束和纠错功能，努力把问题发现在平时、解决在日常，以考核过程保证办案的质量和效果。防止一刀切、简单化，注重差异性、特殊性，调动各方面积极性，既鼓励大院大有作为，也激励小院大有可为。

第三，考核结果层面，要注重“综合评价”，防止数据失真、弄虚作假。建立健全“防假、纠假、惩假”机制，克服简单以数字论英雄的局限。将内部考核与外部考评有机结合，考虑引进第三方评价机制，由人大代表、政协委员、利益相关人员以及人民群众等进行匿名评估。注重考核结果应用，树立正确导向，充分发挥考核引领检察工作科学发展的重要作用。