检察机关量刑建议工作对策研究

刘贵成+云聪丽+海啸潇

检察机关量刑建议对法院的量刑结果虽不具有必然约束力，但其具有启动量刑程序、制约法官量刑裁判、预设监督标尺的重要作用，对提高量刑的公开性、公正性和公信力，保障当事人诉讼权利，强化对量刑裁判的制约监督等都具有重要意义。

一、量刑建议的定义和作用

学界认为，量刑建议是指在刑事诉讼中，检察机关对提起公诉的刑事案件，依据事实和法律，综合被告人实施的犯罪行为的危害程度和人身危险，依据我国《刑法》规定的刑罚幅度，对于被告人所应处以刑罚，包括刑罚种类、刑期、附加刑以及执行方式等方面提出具体的适用建议，监督人民法院正确量刑的诉讼活动。在我国，审判公开一直以来仅局限于庭审的定罪活动，对具体量刑的评议及决定过程处于“秘密”状态，缺乏透明度，量刑被法官独自“包揽”，“已经严重危及法院形象和法官的声誉，损害了我国刑事司法活动的公正性和权威性，阻滞了中国刑事司法的现代化。”量刑建议的出现力图改变这种状况，其制度设计在于通过建立一种“控方提出量刑建议、辩方展开量刑辩护、法官居间裁量刑罚”的三方“分包制”量刑模式，打破法官对量刑一方独揽的“大包干制”，从而制约法官的自由裁量权，保障当事人的合法权益，实现司法公正，提高诉讼效率。

量刑建议不等同于量刑裁判，作为一种“建议”，并不具有强制性效力，对法院的量刑结果也不具有必然的约束力。量刑建议的作用主要体现在：一是启动量刑程序。法院的审判程序可分为定罪程序和量刑程序，前者解决被告人是否有罪和构成何罪的问题，后者在前者的基础上解决对被告人判处何种刑罚的问题。当检察机关向法院提出量刑建议时，法院在认定被告人构成犯罪的前提下，必须启动量刑程序。二是制约法官量刑裁判。这种制约主要通过警示法官审慎量刑、限定其量刑权范围来实现。三是预设监督标尺。量刑建议反映了检察机关对量刑的预期。当法院对案件作出量刑裁判后，检察机关必然要将法院所裁量的刑罚与自己原先的预期进行对比衡量，进而决定是否对法院的量刑裁判提出抗诉。因此，量刑建议为检察机关在日后开展量刑监督预设了一根标尺，不仅“链接”法院的量刑裁判，而且“链接”检察机关的量刑监督。

二、呼和浩特市检察机关开展量刑建议工作的做法

历经多年的探索实践，检察机关对量刑建议的认识已经从最初的履行公诉权、实现法律监督层面逐步上升到阳光量刑、程序公正的高度，并与整个中国司法改革的诉求遥相呼应。

呼和浩特市检察机关自2009年开展量刑建议工作以来（和林县人民检察院率先开展），逐步形成了原则性与灵活性相结合的量刑建议制度，公诉人针对不同案件选择性的提出概括性量刑建议、相对确定量刑建议和绝对确定量刑建议，同时认真贯彻落实宽严相济刑事司法政策，并注重保障法律效果、政治效果、社会效果的“三效统一”，量刑建议的形式、内容、庭审程序在实践中日臻完善。

如回民区人民检察院把开展量刑建议作为一项重要的工作创新和公诉工作的必要组成部分来抓，积极组织本院公诉人参加上级院开设的量刑建议培训班。根据最高人民检院《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见（试行）》等相关规定，结合自身工作实际，制定《回民区检察院量刑建议工作制度》。要求每一起公诉案件都必须提出量刑建议，对量刑事实与情节存疑的，要先行经过科务会讨论，专人负责，集体把关，在案件审查报告中应当有量刑建议和量刑说理，由部门负责人及分管检察长审批后，制作文书和出庭预案。与区法院召开联席会议，对量刑建议的提出、量刑程序的开展、量刑举证和量刑说理论辩等进行交流与沟通，达成统一的司法认识，为检察机关顺利开展量刑建议工作提供了有力的司法保障。

如托县人民检察院不断丰富社会调查方式，积极与社区矫正机关、本院监所部门协调合作，形成自行调查、委托调查和合作调查相结合的工作模式，对于可能判处缓刑的犯罪嫌疑人，委托社区矫正机关对其个人情况以及释放后可能造成的社会危害性作出评估，评估结果直接影响量刑结果；与本院监所部门合作开展羁押必要性审查工作，将羁押后表现列为酌定量刑情节。多元化的调查方式，不仅丰富了社会调查的内容，更有效节约了诉讼成本，提高了量刑建议工作效率。认真落实修改后《刑事诉讼法》关于庭前会议的规定，在庭前会议集中解决非法证据排除、回避以及出庭证人名单等问题，并及时了解辩护人提出的可能改变量刑的证据和意见，以便更为准确、全面的提出量刑建议。针对当事人在公安机关主持下自行达成和解的案件，对和解协议的合法性、自愿性、正当性进行严格审查，对存疑和解协议作为非法证据及时排除，避免出现当庭翻供、量刑建议与案件进展严重不符等问题，将真实有效和解协议作为有无社会危险性或社会危险性大小的量刑因素酌情考量，据此提出酌定从宽的量刑建议。积极与县法院协调对接，形成“双向说理”的工作模式，检察机关通过量刑建议书和当庭发表公诉意见等方式，向法院说明量刑理由；同时法院在判决时若不采纳检察机关提出的量刑建议，也须向检察机关书面说明不采纳理由。统一考评标准，制定《托县检察院公诉科量刑建议工作质量考评标准（试行）》，将量刑建议的提出率、采纳率纳入考察范围，同时考核量刑建议书的制作水平，并对量刑建议工作开展得力的公诉人进行奖励。

如和林县人民检察院探索建立了“审查报告——公诉意见——承办人及部门沟通——审委会延伸”的工作模式，加强对案件量刑的全程跟踪监督。案件承办人须在每一起公诉案件一审宣判后10日内填写《刑事判决、裁定审查表》，对照量刑建议与量刑结果表明态度、阐述理由，并层报分管检察长审批。注重量刑证据审查关口前移，采取主动介入、前移介入时机等有效措施，加强对犯罪嫌疑人作案年龄、案发经过、被害人过错等重要量刑证据和事实的收集、审查，为正确提出量刑建议夯实基础。严格执行对自侦案件、重大复杂敏感案件的量刑建议三级审批制。对案件承办人口头或当庭变更提出的量刑建议，要求及时报部门负责人备案。由部门负责人统一协调，组织开展经验总结会和研讨会，提高案件承办人对特定类型案件提出量刑建议的精准性，从而达到公平公正的执法效果。

三、呼和浩特市检察机关开展量刑建议工作存在的问题

（一）公诉部门的工作压力进一步增大

量刑建议的全面推行给公诉部门增加了不少工作量：首先，量刑建议的提出不仅要求公诉人对犯罪性质准确认定，还须对被告人可能被判处的具体刑罚做出合理、准确的推断，并全面真实的提供影响被告人定罪量刑的事实证据，这不但要求公诉人具备法官裁判刑罚轻重的能力，而且将法官之前面临的难题推给了公诉人，对公诉人业务素质提出更高要求。其次，量刑情节中的举证责任主要在检察机关，案件的法定、酌定情节都需取证、举证，无疑加剧了公诉部门人少案多的矛盾。如2010年以来，托县人民检察院公诉部门共受理公安机关和本院侦查部门移送起诉的各类刑事案件535件782人，经审查后向托县人民法院提起公诉505件716人，平均每年100多件，而公诉部门最多时也只有4个人办案，在办案人员数量不变的前提下，推行量刑建议工作无疑进一步加大了该院公诉部门的工作量。而且根据该院制定的量刑建议工作制度，建议免除刑罚、适用缓刑的案件须经检委会讨论决定，这就使得办案时间更加紧张，按时结案的压力一定程度上会影响量刑建议的准确性。再次，量刑建议极易把检察机关推向敏感案件的“风口浪尖”。随着网络媒体的发展，公众监督案件办理的力度明显加大，敏感案件也明显增多。鉴于敏感案件的特殊性和复杂性，往往在定罪和量刑上较难把握，其定性和量刑都是公众关注的焦点。因此，在量刑结果与量刑建议相去甚远，特别是出现明显不当时，虽然提起抗诉理应是公诉人的当然之责，但迫于抗诉支持率、抗诉改判率、社会舆论监督等种种因素的多重压力，公诉人往往选择以定性准确结案，不敢贸然提出抗诉，量刑建议也未发挥实际效用。

（二）提出量刑建议率有待进一步提高

2013年，呼和浩特市检察机关公诉部门共受理移送起诉各类刑事案件2827件4169人，经审查，提起公诉2427件3422人。共对1880人的案件提出量刑建议，提出量刑建议率为54.94%，法院采纳了对1582人的量刑建议，法院采纳量刑建议率为84.15%。提出量刑建议率不高的原因在于：首先，最高人民法院《人民法院量刑指导意见（试行）》（以下简称《量刑指导意见（试行）》只规定了对交通肇事、故意伤害、抢劫、盗窃、毒品犯罪、强奸、非法拘禁、诈骗、抢夺、职务侵占等15种常见罪名的量刑指导意见，而对包括职务犯罪在内其他罪名的量刑却没有规定细化的幅度范围和具体的基准刑点，司法实践中，检察机关出于提高量刑建议采纳率的考虑，往往参照最高人民法院《量刑指导意见（试行）》提出量刑建议，因此很难对15种常见罪名以外的罪名提出较为准确的量刑建议。其次，个别公诉人还存在着“重定罪、轻量刑”的错误观念，只关心定罪，不关心甚至漠视量刑问题，在审查起诉阶段只审查是否有足够证据对犯罪嫌疑人定罪起诉，而忽视有关量刑证据的收集。

（三）对量刑建议采纳情况的监督缺乏力度

目前呼和浩特市各基层检察机关普遍认为对法院不采纳量刑建议的监督缺乏力度。最高人民检察院《指导意见（试行）》第19条规定“人民检察院收到人民法院的判决、裁定后，应当对判决、裁定是否采纳检察机关的量刑建议以及量刑理由、依据进行审查，认为判决、裁定量刑确有错误、符合抗诉条件的，经检察委员会讨论决定，依法向人民法院提出抗诉”。这是人民检察院的量刑建议未被人民法院采纳后的救济措施。但这种救济措施只能在“认为判决、裁定量刑确有错误、符合抗诉条件的”情况下做出。《人民检察院刑事诉讼规则》第397条规定“人民检察院认为同级人民法院第一审判决、裁定有下列情形之一的，应当提出抗诉：……（三）重罪轻判，轻罪重判，适用刑罚明显不当的；……”司法实践中，对法院未采纳检察机关量刑建议而又非畸轻畸重，没有达到抗诉条件的判决、裁定，检察机关往往无法主张自己的意见。在法律赋予法官较大自由裁量权的前提下，检察机关仅凭有限的经验并结合自己对“公正”的把握很难证明法院量刑不当，也没有办法以抗诉的方式予以监督，客观上致使量刑建议的效果大打折扣。

四、完善量刑建议的对策建议

（一）加强公诉部门队伍建设，提高公诉人业务能力

量刑建议对公诉人的业务能力提出了新要求、新挑战：首先，要加强对公诉人传统观念的转变，使其摆脱“重定罪、轻量刑”错误观念的影响，充分认识到量刑建议对提高量刑的公开性、公正性和公信力，保障当事人诉讼权利，强化对量刑裁判的制约监督的重大意义，激发其从事量刑建议工作的积极性和热情。其次，要在人员、后勤保障等方面适度对公诉部门倾斜，努力缓解目前公诉部门普遍存在的“人少案多”的矛盾，减轻公诉工作压力。

（二）多措并举，提高量刑建议的质量和数量

针对目前呼和浩特市检察机关提出量刑建议率不高的问题，首先，应考虑出台《呼和浩特市检察机关量刑指导意见》，根据本地区经济社会发展水平和案件特点制定出可操作性强的个罪量刑指导意见，即对刑法分则规定的各个罪名，根据犯罪情节制定出具体细化的量刑指导意见，以此平衡目前各个基层院对量刑标准考量不一的问题。其次，逐步推行量刑建议“回头看”工作制度，定期对类似案件进行归纳分析，对类似案件的量刑建议幅度进行总结，并对法院没有采纳的量刑建议做原因分析，以期提炼出可供借鉴的量刑建议规律和规则，提高量刑准确率，减少“同案不同判”现象，力求做到同一时期内的量刑建议较为平衡、无较大出入。

（三）加强对量刑建议采纳情况的监督

对法院未采纳检察机关量刑建议而又非畸轻畸重，没有达到抗诉条件的判决、裁定，应认定为“偏轻偏重”。偏轻偏重从本质上讲也是一种量刑错误，即“量刑不当”，一般表现为虽然在同一量刑幅度内量刑，但是选择的量刑基准点偏高或偏低。当出现量刑不当时，本着刑事诉讼经济的原则，可考虑由检察机关向法院发出检察建议书，提醒今后避免再次出现类似偏差。对已生效的判决中量刑不当问题，也可以通过向法院提出检察建议启动再审程序。同时，为了不使检察建议流于形式，应当完善相关制度，规定相应的配套措施：首先，提高检察建议书的文书质量，做到语言精练、逻辑严密、说理性强。其次，建立跟踪监督机制，规定检察建议发出后，案件承办人及时主动到被建议单位了解有关采纳、落实、纠正情况，并及时收集整理反馈意见。