从检察统一业务应用系统平台看案件质量管理

张祥塍　侯超

2014年1月1日起，全国检察机关统一业务应用系统（以下简称新系统）正式运行。该系统的运行顺应了《刑事诉讼法》修改后加强检察机关法律监督职能的趋势，贯彻落实了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）关于加强检察机关对案件管理提出的新要求，符合检察改革的新方向。同时，新系统的运行为全国各级检察机关依法办案提出了新的要求与挑战。在依托新系统实现办案信息化、规范化的过程中，案件质量的监督管理应放在首要地位。本文结合北京市人民检察院第二分院（以下简称二分院）按照本院以北京市人民检察院制定的《北京市人民检察院案件管理办法》（以下简称《市院办法》）和二分院制定的《北京市人民检察院第二分院案件管理办法》（以下简称《二分院办法》）为依据而制定的《案件质量监督管理办法》（以下简称《管理办法》）对案件进行质量监督管理的实践，对在新系统运行之后如何更好地履行案件监督管理职责，作以下探讨。

一、全国检察机关统一业务应用系统简介

全国检察机关统一业务应用系统，是指由最高人民检察院按照“统一规划、统一标准、统一设计、统一实施”的总体要求组织开发，适用于全国检察业务工作，融业务办理、管理、监督、统计、查询于一体，在各级人民检察院互联互通，及时、全面、实时、动态地交换数据的计算机信息系统。该系统不仅包括运行软件，还包括硬件设施、通讯网络、工作制度等一系列组成部分，实现了基于案卡和文档的案件办理、宏观管理、质量监督、流转功能、后台管理、查询统计、案件预警以及全国四级检察机关一体化流程监控、数据流转和数据汇总功能，同时在保证系统稳定运行的前提下，各地方报经最高人民检察院批准可以统筹实际情况。新系统旨在加强对检察机关办案工作的动态监控和业务指导，保障办案工作平稳健康发展、推动建立完善信息通报制度和信息共享平台，切实提高检察机关办案效率。

同时，为了保障全国检察机关统一业务应用系统规范、高效、安全、稳定运行，最高人民检察院审议并通过了《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法（试行）》，要求案件管理部门负责对信息录入、业务流转、文书制作、流程管理等情况进行检查，赋予了案件管理部门网上监管检察业务的职能：案件管理部门设置流程监管人员，对网上信息填录、文书制作、流程操作等网上业务办理活动履行监督、管理、指导职责，与检察业务部门的流程监管人员相互通报情况，并对网上业务监管情况予以通报；对于发现本院业务部门和下级院对口业务部门存在“未按规定在系统内填录信息、制作文书”、“未按规定在系统内流转业务”、“未按规定执行操作”等情况，案件管理部门流程员应当向业务部门提出监督、纠正意见，业务部门应及时核查、纠正并反馈情况；案件管理部门在网上业务监管活动中，发现同级侦查机关、审判机关存在违法行为的，应当督促业务部门履行监督职责；同时，案件管理部门发现本院和下级院的检察长、副检察长存在违反网上业务办理规定的，应当提示，情节严重的，应当报告本院检察长和纪检监察部门。

新系统的运行在提高办案效率、规范办案流程与操作的同时，打破了旧有的检察机关法律监督模式，将以往纵向的上级监督下级的“垂直线性模式”充实为上级监督下级、案件管理部门监督同级检察业务部门的“网格式”监督模式，使“监督者更受监督”的要求落到实处。充分利用案件统一受理这一平台，打破部门壁垒，针对可能存在漏捕、漏罪、漏诉、抗诉、立案监督等情况，通过案件提示建议书等形式，帮助业务部门挖掘案源线索，以有效助推法律监督的水平和绩效，真正实现“以案管案”向“管案促案”提升。[1]

利用好新系统这一良好平台不断提高检察工作信息化、科学化、规范化的同时，二分院在坚守保证案件质量的目标下，必须更好地坚持《管理办法》的规定，进一步促进案件管理部门监督职能的发挥。

二、《管理办法》之特色

为了更好地履行“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评”的职责，实现全方位推进制度建设、信息化建设，统一和规范案件质量管理、努力实现案件管理工作的科学化、集约化、全程化、规范化、信息化，二分院按照《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》对案件管理部门提出的要求，依据《市院办法》和《二分院办法》，在2010年6月22日审议通过了《管理办法》并于同年9月26日试行。在经过接近一年的试行之后，检委会于2011年7月7日对该办法进行了修改并正式施行。

如果说新系统的运行是对纳入流程管理的案件实现程序上的监督的话，那么《管理办法》则是从实体上和程序上真正做到了对检察业务部门的法律监督。作为检察机关内部重要的系统管理部门，案件管理办公室在依法、公正、科学、高效、实事求是、有错必纠、协调配合的原则下，担当起对所有案件实体质量、程序质量的监督管理工作，对所有案件的质量考评工作、特定质量风险案件的实体审查工作，督促检委会做出的关于案件质量有关规定的落实等重任。案件管理办公室对于在日常工作中发现的侦查机关、审判机关在执法办案活动中存在的重大问题、共性问题以及机制性问题，有权提出法律监督建议，将监督的触角延伸至案前、案中与案后；对于发现的办案质量苗头性、倾向性问题，可以向办案部门发出案件质量预警，既履行法律监督职能，又切实履行了服务职能；同时，案件管理办公室可以根据实际需要安排专人对案件质量进行评议。

案件管理办公室在对提交检委会研究决定的案件以外的个案进行常规审查监督时通常采取事中监督和事后监督两种方式。其中，对本院反贪、反渎部门立案后拟撤案的案件、侦查机关或部门对不予逮捕持有异议或提出复议的案件、公诉部门拟决定要求侦查机关或部门撤案的案件采取事中介入监督审查的方式，对反贪、反渎部门初查后决定不立案的案件、侦监部门决定不批准逮捕的案件、二审监督部门支持抗诉被法院驳回而又未提起审监抗、公诉部门决定撤回起诉案件、公诉部门决定改变强制措施的案件采用事后监督审查的方式。

同时，案件管理办公室负责对首都检察网办案系统内各类案件的程序流转进行跟踪监督、预警提示，并根据预警提示督促承办人按时结办案件。对于办案系统内超过法律规定时限仍未办结的案件、办案系统内法律文书使用不当或者错漏明显的行为及时向相关业务部门发出预警信息并接受业务部门的反馈结果，这样由跟踪监督、预警提示、督促办案、接受反馈等环节构成了对案件质量全方位的监控。

三、新系统对检察业务的实效

基于对新《刑事诉讼法》和《规则》的认真贯彻，二分院在新系统出台之前，已经建立了良好的案件监督管理系统，但在实现推动侦监诉一体化方面以及对外接受监督、提高执法公信力方面还存在欠缺。新系统的运行在二分院继续推行《管理办法》的前提下将有助于上述问题的解决。

首先，新系统在实现业务信息网上录入、业务流程网上管理、业务活动网上监督、业务质量网上考评的任务过程中加强了对执法办案的全面、实时、动态监督管理，从业务部门受案时起即提醒其注重确保案件质量。

其次，新系统监督案件程序质量的功能与二分院《管理办法》既监督案件实体质量，又保证案件程序质量的功能相得益彰。使业务部门真正接受到来自系统内部的监督与制约，促使案件管理办公室更好地推动对办案期限、办案程序、办案质量的管理、监督、预警工作，推动侦监、公诉、反贪等部门切实发挥打击、预防、监督、教育、保护的职能。

再次，新系统对于完善“网格式”监督体系提供了更好的操作平台。虽然案件管理办公室与各业务部门都是新系统使用的管理部门，但是前者主要是对本院各业务部门的横向管理，重在监督、统筹，从网上流程中时刻对各业务部门进行监督；后者对业务进行条线式的纵向管理，重在指导、管理，主管检察长、业务部门主任、业务部门办案人员之间形成由上到下的垂直监督。与此同时，实现了四级检察机关一体化流程监控，办案部门案件一经录入，上级检察院即可开始流程监控。这样就在检察系统内部形成了纵横交错的监督体系。

最后，新系统的运行在推动办案科学化、信息化的同时，为检察机关充分践行群众路线，加强与人民群众的联系与沟通提供了良好的平台，在不断对外接受监督过程中提高了执法公信力，树立了检察机关的良好形象。案件管理办公室承担着对外信息查询管理工作，负责利用系统中可以公开的案件信息，按照法律规定和检务公开的要求，依法适度对外提供查询服务，接受案件当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人等相关人员和其他相关单位的查询；对于人民群众关注的贪污贿赂、渎职等职务犯罪以及其他关系民生的犯罪案件，案件管理办公室应当在合法合理的范围内积极向社会提供反馈信息。

四、以统一业务应用系统为依托更好的坚持《管理办法》

案件管理部门对执法办案活动进行在线监督也存在着局限性。在线监督主要采用节点控制模式，就是以办案部门录入信息、网上流转案件为基础，对受案、立案、采取强制措施、审查逮捕、审查起诉、法律文书制发、涉案财物处理等关键节点进行跟踪，实施程序监控和形式要件的审查，保证业务办理的规范性。由于相邻节点之间必然留有间隙，对于一些发生在现场的执法活动，如强制措施的执行，涉案财物的查封、扣押、冻结，讯问犯罪嫌疑人同步录音录像等，实际开展的是事后审查，而不是临场监督。[2]为了克服在线监督的局限性，案件管理部门需一如既往地坚持确保案件质量的目标，利用新系统这一良好平台切实落实《管理办法》：

第一，结合本院《管理办法》、最高人民检察院《检察机关执法工作基本规范》，充分利用新系统提供的案件质量监控平台，采取随机评查、重点评查、专项评查等方式对本院各业务部门办理的案件、投诉本院和下级院有关业务部门办案质量问题的案件进行评查，以期发现、解决办案中存在的问题，实现提高办案质量和效率的目的。

第二，将个案评查与综合评查相结合，更加突出综合评查的功能。以往是通过随机抽查和常规监督审查两种方式控制案件实体质量，新系统运行后应采用对本院各业务部门办理的案件进行定期评查的方式，对证据采信、事实认定、法律适用、程序规范、风险评估、文书使用和制作、涉案财物处理、办案效果等方面进行评查，通过审阅案卷、实地调研等方式加强与相关办案业务部门的沟通，可以每一季度或每半年组织一次集中统一的案件综合评查。

第三，集中对案件质量进行评判、分析和研究，针对发现的疑难问题、共性问题，提出解决问题的对策和建议，为检察长和检委会提供参考意见。对年终考核为A类[3]的案件总结经验，并将成熟的经验和做法及时转化为检察业务工作机制，进一步指导办案实践。案件管理部门对于在工作中发现的侦查机关、审判机关在执法办案活动中存在的重大问题、共性问题以及机制问题，提出法律监督建议。同时，案件管理部门需要通过新系统对办案质量进行网上考评和案后评查工作，通过新系统所记载的办案流程节点实时对检察业务部门进行监控，从办案程序、办案期限、办案质量等方面进行管理、监督和预警，加强对执法办案的全面、实时、动态监督管理，规范执法行为，提高检察工作质量和效率。

第四，加强案件管理部门与各业务部门的沟通与合作。各部门之间应当相互通报网上业务监督、管理情况。案件管理部门在对案件质量进行监督管理的过程中，对各业务部门出现的实体质量和程序质量问题应以口头或书面形式要求相关部门纠正，不予纠正的应及时向主管检察长报告。同时，各个业务部门应当分工负责、相互配合、相互制约、形成合力、协同高效，充分利用统一业务应用系统这一平台把好质量关，确保案件的质量。

五、结语

通过全国检察机关统一业务应用系统实现信息化办案是检察业务管理体制改革的重要内容，是加强案件质量监督的重要举措，为强化检察机关内部监督提供了良好的平台。案件管理部门作为检察业务管理体制中的重要一环，担负着“监督、管理、协调、服务”的重要职能。在新系统运行之后，如何更好的贯彻《管理办法》，在新系统提供的良好平台上进一步加强监管能力，提高案件质量，是值得我们重视并探讨的。

注释：

[1]参见李应敏、王胜利：《基层检察院如何构建案件监督管理新机制》，载《中国检察官》2013年第10期。

[2]参见李鹏飞、徐俊驰、刘云：《案件管理与检务督察衔接的理论限定与实践路径》，载《人民检察》2013年23期。

[3]按照《北京市检察机关案件质量考核办法》规定，A类案件为适用实体法、程序法和办案行为方面均达到规范化要求，办案法律效果和社会效果特别突出的案件。