略论国家审计促进中央单位部门集中采购

杨亚军+张晶+王晓洁

【摘要】 文章首先分析了中央部门集中采购过程中存在的主要问题，包括越权采购、放任采购、违规采购和规避采购四个方面，并探讨了问题产生的原因，即思想认识不到位、管理体制不健全、法规制度不完备、程序执行不规范、检查问责不严格等。在此基础上，提出了审计促进完善中央单位实施部门集中采购的简要架构。这一架构由审查部门集中采购的真实性、合法性和效益性的审计目标，审查部门集中采购预算和计划编制执行情况等方面的审计重点内容，审计署财政司和派出局共同实施审计的组织方式构成。

【关键词】 中央单位； 部门集中采购； 政府采购法； 审计目标

中图分类号：F239.1文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）20-0081-04一、中央单位实施部门集中采购中存在的主要问题

依据财政部《中央单位政府采购管理实施办法》的有关规定，中央单位政府采购组织形式分为政府集中采购、部门集中采购和单位自行采购。部门集中采购，作为中央单位实施政府采购的组织形式之一，是指主管部门统一组织实施部门集中采购项目的采购活动，是中央单位预算执行的重要方式。我国部门集中采购工作经过十余年的努力，取得了长足发展。其间，中央单位执行《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），在规范政府采购行为、提高财政资金使用效益、落实政府采购政策功能、调控经济社会、预防腐败等方面取得了明显成效，但一些单位存在不编政府采购预算或预算编制缺乏预见性、超标准采购、越权采购、放任采购、违规采购、规避集中采购、采购程序不规范、采购效率低下等问题，需要研究并采取措施加以解决。本文主要分析其中的重点问题，即越权采购、放任采购、违规采购和规避采购。

（一）越权采购

主要表现为把国务院发布的政府采购目录中明确规定由中央单位政府集中采购中心（分别为中央国家机关政府采购中心、中直机关政府采购中心、全国人大政府采购中心）负责集中采购的工程、货物和服务，擅自改为部门集中采购。如某部2011年本级项目支出印制费2.8亿元，本应由中央国家机关政府采购中心负责集中采购，却未经批准，擅自改为部门集中采购。

（二）放任采购

主要表现为把部门集中采购等同于中央部门各使用单位（内设司局和所属单位）自行采购，没有将其作为中央单位预算执行的方式来认识和管理。如在2011年年度预算执行审计中发现的北京某高校由各学院、处室分散采购图书，未实行部门集中采购管理，2009年至2011年图书、期刊和电子资源库等采购支出8 000余万元；再如中央某部门的五个内设司局，将本应实行部门集中采购的8个服务项目，自行委托该部门控股的北京某公司承担。

（三）违规采购

主要表现为：一是中央单位政府采购预算不完整，如某部2011年本级项目支出中政府采购实际执行 10 448.56万元，其中未编制政府采购预算而实施政府采购的项目有16个，采购金额为6 134.16万元，占全年项目政府采购金额的58.71%；二是采购信息公开不规范，未在规定的媒体上按要求公开采购信息；三是供应商不合格，未对供应商资格进行严格的审查，如某部某业务局2012年11月与不具备政府采购业务代理资格的某公司签订协议，委托其代理政府采购应急物资2 000万元；四是随意选择部门集中采购评审人员，评审人员不在财政部各类评审专家库内；五是违背招标程序，预设中标人等。

（四）规避采购

一些单位，以特殊情况为由将本应进行部门集中采购的项目自行采购，或钻政策空子将通用项目与专用项目捆在一起，或通过化整体为部分，将集中采购项目人为拆分，使之达不到实行集中采购的限额标准，或以商务合作协议委托其他单位直接办理，把本应进行部门集中采购的事项变成项目预算使用单位（内设司局和部属单位）的自行采购，实质是规避政府采购，不符合政府采购的公开性、透明性、规范性、有效性的基本要求。如中央某单位基础设施更新改造项目预算320万元，由该单位下属某公司具体执行，该公司未采用公开招标，而是将项目分为两个标段向深圳市某装饰工程有限公司和北京某建筑装饰有限公司等5家公司发出邀请，经评审后确认北京某建筑装饰有限公司为第一标段签约人、深圳市某装饰工程有限公司为第二标段签约人。再如北京某高校在“985工程”实施过程中，2008年采用内部招标方式采购实验室设备及改造工程816万元，2010年采用以单笔10万元以下方式与供应商签订30份合同采购设施295万元，通过内部招标及化整为零方式规避公开招标共计1 111万元。

二、问题产生的原因分析

（一）思想认识不到位

中央单位或人员在集中采购方面法治意识淡薄，未牢固树立依法进行部门集中采购的理念，未牢固树立依照预算法及有关法规进行预算管理的理念，没有把思想认识和行为统一到遵守部门集中采购的有关法规上。

（二）管理体制不健全

《中央单位政府集中采购管理实施办法》规定“中央单位作为采购人，应当依法实施集中采购”，以及“主管部门应当明确内设机构牵头负责政府采购工作”，但有的中央单位没有区分和明确部门采购的主管单位、主办单位和使用单位的各自职责和工作要求，导致有的主管单位不想管、不认真管，有的主办单位不会办、不认真办，有的使用单位不学习、不执行有关规定，自行其是。

（三）法规制度不完备

《政府采购法》颁布施行已10年，《中央单位政府集中采购管理实施办法》实施时间也将近10年，但政府采购主管部门未能认真总结政府采购的经验，即使制定了《政府采购法实施条例（征求意见稿）》也尚未发布正式稿。再者，《政府采购法》、《招标投标法》等法律间的矛盾、不协调之处明显存在。应从制定法律法规的高度，对中央单位实施部门集中采购的体制、机制和管理方式提出明确要求，进行顶层设计，作出内在逻辑一致、协调的规定。

（四）程序行为不规范

有的中央单位未能按照相关规定建立一套规范的政府集中采购程序，导致这些单位的部门集中采购过程出现不符合中央单位政府采购类别、限额、方式和制度规定的行为。如，采购方式选择随意性大，存在把关不严、放宽标准的问题；再如，采购程序不严密，擅自简化采购程序，缩短采购周期，不按规定发布政府采购信息或采购信息不公开，搞地区保护和行业封锁。

（五）检查问责不严格

《政府采购法》将政府采购的监督管理权授予各级政府财政部门，《中央单位政府集中采购管理实施办法》更是明确规定“财政部应当依法对中央单位、集中采购机构、供应商执行政府采购法律、行政法规和规章制度情况进行监督检查”，以及“主管部门应当对本部门、本系统政府集中采购工作情况实施监督检查”，但在部门集中采购的实际工作中，两法规定的管理办法和检查制度得不到切实执行，对违反政府采购法和有关规定，造成重大损失和腐败行为的典型案例进行查处通报力度不到位。

三、审计促进完善中央单位实施部门集中采购制度的思路

（一）审计目标

对中央单位实施部门集中采购进行审计的目标是，审查部门集中采购过程的真实性、合法性和效益性，揭示违反部门集中采购所涉及的法律法规的行为，分析部门集中采购制度和政策执行中存在的问题，提出改进部门集中采购的意见建议，推动政府采购制度的完善和政府采购行为的改进，进一步发挥国家审计在部门集中采购中的“免疫系统”功能。

（二）审计的重点内容

1.审查部门集中采购预算和计划编制执行情况

对于部门集中采购预算，应重点审计采购预算的编制是否依据当年的《中央单位政府集中采购目录及标准》以及《中央本级基本支出预算管理办法》、《中央本级项目支出预算管理办法》等规定，编制程序是否合理，是否符合实际要求；预算是否严格按照采购目录分类编报，是否明确规定了商品或劳务的品种、规格、数量等和采购时间；预算编报范围是否全面、完整，预算资金来源是否合理；有无超过采购单位真正需求，多次重复采购、提高采购规模的问题；预算过程中有无任意追加或削减预算的现象，以及有必要追加或削减预算时是否能按规定程序报财政部审核批复；年度中的临时性采购是否合理，是否履行了相关程序；年末预算结余是否仍能用于规定用途。

对于采购计划，重点审计部门集中采购计划编制是否以年初批准的预算项目为基准，并结合采购目录和采购具体需求情况编制；是否“按照项目构成、使用单位、采购数量、技术规格、使用时间等内容编制具体采购计划”；采购计划编制的填制申报是否规范，申报程序是否合理；是否存在无计划、超计划采购的行为。

2.审查中央部门集中采购范围

政府采购项目应属于当年年度的《中央单位政府集中采购目录及标准》范围内的集中采购品目和采购限额标准以上项目，据此要重点检查部门集中采购是否严格按照国务院当年颁布的中央预算单位部门集中采购目录规定的范围执行，采购的范围、规模、数量、品种是否符合要求，是否擅自提高或降低采购标准等。

3.审查部门集中采购方式

《政府采购法》规定的政策集中采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等。其中，公开招标应作为政府集中采购的主要采购方式，这种方式要求招标采购单位依法以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标。审计人员要对具体的部门集中采购项目进行分析和判断，确定采购方式符合相关规定与否，是否存有擅自改变采购方式尤其是规避公开竞争的问题，特别是要审查是否存在将公开招标方式改用询价、竞争性谈判、单一来源采购等其他采购方式的问题。对于改变采购方式的，需要审查是否能严格报财政部进行特殊审批等。审计人员还要审查有无利用法律规定范围外的方式进行采购，并要分析采购方式选择不合法、不合规的具体原因和实际影响。

4.审查部门集中采购程序

采购程序的审计主要是依据政府采购相关法规，对政府采购活动中采购机构的委托、采购方案的制定、采购信息的发布、招投标环节和合同的签署、采购标的的验收和采购资金的支付等环节的合规性实施程序上的核查。具体讲，审查部门集中采购是否坚持“公开、公平、公正”及诚信原则；政府采购计划是否按规定在相关媒体上公布；是否按规定制定集中采购的具体操作方案，能否按方案的内容真正实施；所采用的集中采购方式是否符合《政府采购法》要求和本单位实际情况；是否在财政部专家库中抽取专家，专家行为是否能恰当履行职能，是否与参加投标的供应商有不正常来往；是否能按合同履约验收货物和支付款项职责，出现纠纷能否恰当处理。要重点审查招投标活动，确定是否存有暗箱操作等情况，是否有相互约定抬高或压低投标报价的围标、串标、陪标行为，是否存有招标者事先向投标者泄露标底甚至内定中标者等违法违规行为，是否存在伪造、变造投标资料骗取中标的行为。

5.审查部门集中采购合同

包括对部门集中采购合同的签订和执行的核查。审查是否出现未按约定时间和程序签订采购合同的情形，是否能及时向相关部门备案，是否未履行规定程序而变更合同，是否存在不能正常执行合同的违约情况，是否存在为满足合同执行而虚假验收等情况，是否能恰当处理合同履行中的纠纷违约事宜以及供应商申诉与行政复议权利能否得到切实保障。

6.审查部门集中采购当事人的资质

包括部门集中采购机构资质、供应商资质和评审专家资质三方面。审查有无不具备资质的供应商参与部门集中采购活动的问题，有无不具备资质的集中采购机构组织实施部门集中采购活动的问题，有无不具备相应专业水平和职业素养的评审专家进行评审的问题。

7.审查部门集中采购的电子平台

包括对部门集中采购电子平台设计的科学合理性与运行的效果进行审计。具体要审查评价电子平台的设计是否做到功能齐全、完备；运行是否高效顺畅；使用是否有恰当授权；采购信息甚至下一步有望实现的网上开标、网上评标是否能通过部门集中采购电子平台公示；是否能通过电子平台及时了解、监控部门集中采购过程，尽可能实现“阳光采购”。

8.审查内部控制制度的建立、健全和有关部门监督管理职责的履行情况

对内部控制制度的审查，包括审查部门集中采购的内控制度是否符合法律法规要求并严格执行；是否根据部门政府采购实际情况制定；是否能全面规范政府采购工作；设计是否科学，以及采购部门是否建立了规范的政府采购会计制度。

对有关部门监督管理职责履行情况的审查，包括审查财政部门、主管部门、预算单位和二级预算单位以及公证机关、审计部门、纪委监察部门等是否切实负责起本部门集中采购的管理职责和所监督的部门集中采购环节的职责，是否根据法律法规对部门集中采购所涉及的本部门和其他相关部门的内部控制制度进行恰当的检查督促，是否形成监督检查的合力，是否对集中采购中的违法违规行为依法进行查处。

9.审查部门集中采购工作的绩效

应从绩效审计常用的“3E”上进行审计。首先是经济性的审计，审查政府采购资金的使用价值是否实现最大化，所购财产物资是否充分、有效地利用，审查有无盲目采购和重复采购的现象。其次是效率性审计，审查所采购的财产物资、办公设施及劳务是否必要，是否明显有助于提升工作效率。最后是效果性审计，审查部门集中采购制度的推行是否可以真正加强财政支出管理，部门集中采购的效益是否达到预算预期的效果甚至更好，以及《政府采购法》要求的效果是否达到，即政府采购是否“有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。

（三）审计组织方式

对于政府采购审计的组织方式，可考虑结合中央单位预算执行审计，或结合中央单位财务收支审计，或实施中央部门集中采购专项审计，将部门集中采购审计作为上述三项审计的重要内容，由审计署财政司和派出局负责实施。对中央单位所属京外单位参与部门集中采购的，可以采取上下联动的审计方式，商请审计署特派办协助共同完成。对于审计结果的汇总，如果采取的是结合中央单位预算执行审计或中央单位财务收支审计方式，那么审计结果就汇入中央单位预算执行审计报告或中央单位财务收支审计报告中；如果采取的是实施中央部门集中采购专项审计方式，那么可考虑由审计署财政司牵头，负责将本司、各派出局和进行协助的特派办的审计结果进行统一汇总，最终形成中央部门集中采购审计报告。●

【主要参考文献】

［1］ 董大胜.中国政府审计［M］.北京：中国时代经济出版社，2007.

［2］ 刘慧，羌建新.全球金融危机形势下的政府采购与公共市场研究［M］.北京：中国经济出版社，2010.

［3］ 刘家义.中国特色社会主义审计理论研究［M］.北京：中国时代经济出版社，2013.

［4］ 孙澄生.依法开展政府采购审计的思考［J］.南京审计学院学报，2005（1）.

［5］ 章辉.政府采购风险及其控制［M］.北京：中国财政经济出版社，2009.