国土规划中应注意问题及措施分析

谢红林+++刘庆菊

【摘要】国土规划是以国土资源及其地域空间为基础来统筹和调控经济社会发展的规划，具有保护资源与保障发展的双重功能。文章阐述了国土规划的主要功能及作用，从而针对国土规划编制应注意的几个问题进行分析，并提出了提升国土规划地位的措施。

【关键词】国土资源，国土规划，编制国土资源是指存在于主权国家国土地域空间内的所有自然资源以及社会资源的总称，不仅指实体资源，也指所占有的地域空间。国土资源的管理，主要针对自然资源，就是对一定地域内的实体资源及其空间的开发、利用、保护与整治进行管理。国土资源是国家生存和发展的物质基础与空间基础，如何合理开发利用国土资源，保障经济社会发展，需要通过科学的规划来进行统筹安排。

一、国土规划的主要功能及作用

国土规划编制是以资源环境承载力为基础来确定国土开发格局，对不同区域资源环境的生态功能和发展保障功能进行客观评估，确定区域发展方向，对不同区域资源环境可承载的产业类型、产业级别、产业规模进行定性或定量的评估，确定资源开发利用的强度和速度，有效地引导经济发展方式转变，优化产业结构，避免因追求经济发展而忽视资源环境保护，对资源环境造成不可逆转的后果。

国土规划是各类规划中唯一以国土资源禀赋及其地域空间特征为基础来统筹和调控经济社会发展的规划，是以资源环境保护来实现保障和促进经济社会发展目标，其特有的双重功能，使国土规划具有无可替代的作用。

二、国土规划编制的几个实际问题

中共十七届五中全会以科学发展为主题，围绕转变发展方式这一主线，把经济结构战略性调整、统筹区域协调发展、科技进步和创新、保障和改善民生、建设资源节约型、环境友好型社会等作为“十二五”期间的攻坚目标，以提高发展的全面性、协调性、可持续性。国土规划要从国土资源管理的职能出发，为国家科学发展、转变发展方式的宏观战略搭建国土资源环境的空间框架。

1．确定国土资源开发格局。

国土资源环境调查和评价是国土资源管理的重要职能，也是进行国土规划编制的科学依据。十年的国土资源大调查工作，已经基本摸清了国土资源家底，并且基本建立了国土资源动态监控体系，完全能够对我国资源环境承载力作出综合评价。资源环境承载力评价中，一方面考量资源环境的数量、质量和空间分布，一方面考量社会需求的总量，同时考虑经济社会进步、科学技术发展、文化背景、政策制度及管理体制和法制等因素对人类社会的资源环境开发利用的方式、规模和速度等的影响，最终确定承载力大小。

一个地区资源环境承载力的大小决定了对该地区经济发展的保障能力，更重要的是可以确定一个地区是以资源环境保护为主还是资源开发保障为主的发展趋向。通过科学评价可以对全国划分出不同层级的承载力区域，以这些不同层级的承载力分区作为国土规划编制单元，来划分不同功能、不同梯级、不同程度的资源开发格局。

2．完善资源配置体系。

准入机制促经济结构调整转变发展方式是发展观念的一种转变，其实现最终还要落实到具体的发展行为中，经济结构调整是实现发展方式转变的重要途径。经济结构调整涉及资源配置、环境容量、投资、需求等诸多方面，国土规划要从国土资源宏观管理的角度为经济结构的调整和优化提供资源环境保障。

（1）建立和完善国土资源宏观调控体系，推进市场配置资源机制。通过资源配置带动产业结构调整，避免以产业发展带动资源开发的格局，避免资源掠夺式、环境破坏式的发展方式。

（2）以节约优先为原则，推动资源节约集约利用、循环利用，提高资源利用效率。对资源开发利用企业设立准入门槛，确保资源环境开发利用时的保护与恢复，合理控制环境容量。

（3）依据资源环境状况确定不同区域鼓励或者限制的产业类型和级别，设定产业准入门槛，促进产业升级，改造传统产业，发展创新型产业，发展附加值高的产业，减少对资源环境的影响和破坏。

三、提升国土规划地位的措施

由于历史原因，我国国土规划工作一直没能有效开展，一方面是由我国所处经济发展阶段所决定的。建国以后，我国处在振兴国民经济的历史阶段，以摆脱贫穷落后、提高人民生活水平为主要目标，工作重心是实现经济的快速增长，增强国力，实现现代化，尤其是改革开放以后，经济增长的愿望更加强烈，以经济社会发展总体规划引领国家经济发展方向是必然的过程。另一方面是对国土规划的内容、功能定位认识不清，国土规划的独特性与重要性没有被认同。尽管20世纪80年代以来，我国也尝试开展国土规划工作，但是在工业化、城镇化飞速发展的背景下，对资源环境保护的关注与呼声湮没在经济发展车轮卷起的烟尘之中，国土规划无论从编制到实施都举步维艰。实践证明，伴随经济的飞速增长出现了许多资源环境问题，目前已经成为制约经济社会发展的瓶颈。

要遏制这种趋势，改善资源环境状况，非常需要国土规划这种以国土资源的开发、利用与保护为主要目标的规划来进行宏观调控。国土规划作为保护资源与保障发展的工具，应受到足够的重视，应成为国家规划体系中重要的组成部分，置于规划体系的上位，作为各类发展规划在不同地域空间进行布局的科学依据。

所有发展规划终究都要落“地”，都必须落实于一定的空间区位与资源环境条件下，就必须要在国土空间开发格局中寻找“落地点”，使各类规划所设定的指标与所在区域的资源环境承载力相匹配，不符合国土规划空间格局的应适当进行调整。只有这样，才能在保障经济发展需求的同时也实现资源环境的可恢复与可持续。

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