当前我国农村养老保障制度建设的问题及对策研究

尚静

摘 要：当前我国的农村养老保障制度普遍存在着家庭养老能力减弱、土地养老功能退化、无规范的养老保障制度环境及现行养老保障建设过程中的过度依赖等问题。基于上述问题，我国的农村养老保障模式应根据不同地区的发展水平，不同人群的养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状来进行分层、分类设计和分步实施，努力建设与各地区的非均衡经济水平相协调的多样化、分层次的动态农村养老保障制度。

关键词：农村养老保障制度建设；问题；对策

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0106-02

一、当前我国农村养老保障制度建设存在的问题

1.家庭养老模式功能简化。人口老龄化迅速到来，加重了家庭养老的负担，老年供养人数的上升，使中青年的劳动人口压力加大。我国大部分老年人口都分布在农村，专门用于养老的开支使很多农村家庭无法承担。特别是从20世纪80年代开始，政府实施了控制人口不断膨胀的计划生育基本政策，虽然取得了显著的效果，但同时我们看到这一政策对家庭养老模式产生了非常大的影响，主要表现在以下两方面：一是家庭规模的变化。家庭内部人数和劳动力的减少，使家庭收入必然减少，赡养老人所需的物质要求无法保障。二是家庭结构的变化。家庭内部结构向小型和集中化发展，供养人口大幅下降，出现严重的供求失衡。

2.土地养老功能退化。自我国实施养老保障制度以来，农民这个大群体一直未被纳入到养老保障体系之内，从政府到农民等各个阶层都认为农民既然已经有了土地，就完全可以不再需要为其提供其他专门的养老政策和制度。现实情况表明如果仅仅依靠土地根本无法满足现代的养老需求。原因如下，首先土地养老的效果如何很大程度上取决于农民的收成好坏，而我国气候现象多样自然灾害频发，土地收入并不可观，难以满足养老需求。其次，失地农民人数不断上升。自改革开放以来，得以快速发展的乡镇及县级企业占用了大面积的耕地，目前我国的农民人均耕地面积与世界人均耕地面积相差越来越大，在人口稠密地区更是如此。耕地的减少无疑会直接影响农民的收入水平。再次，近些年我国随意征地现象严重。许多地方政府不按法律政策的规定就随意征收土地，导致农村集体的土地所有权徒有虚名，造成了无地可耕的景象。

3.保障范围狭窄且不健全。就目前我国的养老保障现状来看，农村养老面临的一个突出问题就是保障范围极其狭窄的问题。这主要表现在以下两个方面：一是农村居民总体参保人数较少；二是参保的主体主要集中在村干部领导和乡镇、村办企业的职工阶层，纯农户屈指可数。与保障范围狭窄相关的另一个重要问题就是各个地区的经济发展极不平衡，现实情况看来，我国目前有能力和愿意参加农村养老保障制度的农民，大多数都来自经济相对发达的农村地区，这些居民整体来说经济条件较好较富裕，而贫困地区的农民则无能力无意愿参加。

4.管理缺乏规范性，基金保值增值存在困难。就目前来看，我国的农村养老保障基金都是以县级为单位进行统一集中的管理，但由于农村养老保障制度建设起步较晚，技术不发达，机构设置不合理不完善，基金管理不成体系，监管出现漏洞、执行不当等问题，使很多地方政府在管理和使用养老保障金时出现了挪用、盗用的不良情况。这将会严重损害广大人民群众的利益，使政府和人民遭受巨额的损失，同时影响了政府的威信，降低了农民参加养老保障的积极性和自愿性。同时，由于我国的养老保障在管理方面没有形成规范的系统，农村养老保障基金的管理与运营由各个主管部门各自负责，多个主体的管理必然造成运转成本上升、资金有效利用率较低的弊端，出现责任时则相互推诿和扯皮。

5.相关法律法规不完善。当前各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍做修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的占有、盗用和挪用等行为，没有规定有效的限制和惩罚措施。目前农村保障基金管理中的违规行为相当普遍。

二、解决当前我国农村养老保障制度建设问题的对策研究

1.大力发展农村集体经济，提高农民的收入水平。一是按照我国实施城乡统筹的发展要求，集中快速地发展现代农业，促进农村经济增长，增强县乡的经济实力，较大幅度地提高农民的收入水平。二是逐步缩小我国的城乡差异，提高农村居民的养老保障水平。在城乡统筹的大背景下，根据本地实际实施放宽城镇户籍限制的政策，逐步消除二元结构的身份制弊端，将对农村居民的养老保障产生积极影响。在实施引导我国的农村剩余劳动力向城镇转移时，必须保证农村老人的生活来源和所得养老金不会因劳动力的输出而受影响。同时，加大国家财政扶持力度，当前工农业发展失衡，国家在政策制定上要向农村倾斜，促使农业人员实现平等收入和公平待遇，农民的收入水平和生活水平得到改善后，才会有多余的财力和精力投入到养老保障的计划中[1]。

2.坚持以人为本、公平正义的基本理念。在农村养老保障问题上，政府要坚持以人为本、公平正义的基本理念，农民也要加强自身的权利意识。政府不仅是这一理念的执行者和推动者，也是责任的主体。根据我国的国情，我国农村养老保障制度建设中的政府责任主要表现在以下几个方面：

首先是经济的责任。我国的农村养老保障作为一种公共产品，是农民在达到法定年龄时得以维持基本生活的重要举措，需要政府加大财政投入给以支持。农村养老保障制度的完善得力于充足的资金保证，政府作为农村养老的责任主体，有义务按照国家和社会的经济发展水平对养老保障承担相应的财力和物力，它对所有农民负有最终责任。

其次是法律的责任。农村养老保障制度建设的发展需要政府加强相关的法律建设，以便为养老事业的顺利推行营造完善的法制环境。由于农村养老保障建设涉及的领域较多、范围较广、管理实施难度较大，对信息交流和信用协调的要求都非常高。因此，政府必须充分利用自身的政治优势，建立健全农村养老保障的相关法律、法规，保障农村养老保障工作的顺利进行。

再次，加强相关宣传和道德建设的责任。在农村的养老保障制度建设中，政府既要提供充足的经济支持，还要提供良好的文化环境，不断加强相关舆论宣传和道德建设。当前许多民众仍然对老年人存在消极看法和落后观念，这就需要政府及时加强尊老、敬老、爱老思想的宣传引导及教育，使爱老、养老逐渐成为人们的普遍共识。

农民自身的权利意识主要表现在当前我国的家庭和社会都不能完全满足老年人的需求，寻求自我保障非常有必要。老年人不应只是养老保障体系中的被动接受者，更应该是养老保障建设的积极参与者。为自己未来养老储备资源，将是年老后可获得的最可靠的保障来源。因此，提早树立养老的危机感和紧迫感，有意识地积累养老资源，是自己对自己负责的表现，也是个体对自己的养老所承担的无法推卸的责任。这正符合当代政府倡导的以人为本的理念。

3.构建多层次的新型农村社会养老保险。目前我国农村人口类型不再是单一的农民了，随着经济社会的发展逐渐出现了农民工、失地农民、经营型农民、乡镇企业农民等多种类型的人群。要想实现我国农村居民养老保障的全覆盖，就要针对不同的人群开展有针对性的养老保障模式，因地制宜地制定相关养老保障政策。就农民工来说，流动性大是他们的特点，当他们由城市返回农村时如何做好养老保障账户的衔接是我们需要考虑的重要问题。现在我国村镇企业日益增多，很多农民选择在附近的企业工作，那么这一类农民的养老保障怎么进行、由谁缴纳保险费用都是需要有专门的政策来加以规定，才能得以规范化操作的。

4.基金运营和管理的科学化、规范化，拓宽养老金保值增值渠道。为了防止某个时期我国财政收入不足，国家需要事先筹集部分资金，作为农村养老保障的储备基金。就发达国家的成功经验来看，不仅法律上规定了政府每年应向储备基金注资，更关键的是要开辟多种渠道，筹措养老储备基金。随着我国物价水平的不断上涨，如何实现新农保基金的保值增值是摆在我们面前的一道难题。我们既要管好每一分“养老钱”，也要确保其保值增值。这样我们就要选择是养老金封闭式运行还是开放式运行。封闭运行是为了确保基金运行的安全，但是面对目前我国的物价水平其不利于保值增值；开放运行是为了实现养老金的保值增值，但是市场风险难以掌控会给养老金的运作带来一定的风险。鉴于这种情况，国家应该建立统一的新农保养老基金管理机构，由这样的专门机构来统一运作全国的新农保养老金，实现养老金的保值增值。

农村养老保障的基金是我国占人口多数的农民的保命钱，需要引起相关保障部门的重视，在管理和基金监督上采取行动。要建立长效的、具有法律效力的基金管理体制和监督机制。可以建立保障基金的管理部门和监督部门，集中管理，共同监督。建立相应的财务制度、预算编制、资金投资管理等相关规定，成立部门管理养老保障基金的收支和预算的执行[2]。同时建立基金监督委员会，包括政府的审计部门、监察部门和省人大等相关部门，将基金纳入专门部门存管，以确保基金的监管和防止挪用、浪费，还要严格监督农保基金的保值增值，以达到监督政策法规的执行和资金收支的运营，确保农村养老保险的利益。

同时，要理顺部门职责分工，加强和规范养老保险基金的财政专门账户管理，并逐步实行养老金的集中支付，加强社会保险机构的建设，建立和完善保险基金的审查审计机制，强化审计部门的监督作用，从而保证基金征收、管理、发放和监督的有效分离，彼此之间相互制约，以确保农保基金的完全和完整。

5.加大立法和相关的政策制定与衔接。有法可依才能使农村养老保障的运营具有规范性；有法可依才能给予农村居民稳定性。可以考虑制定关于农村养老保障基本法律，同时对农村养老保障制度应遵循的原则、主要内容、基金来源及支付标准、基金的运营和监管、机构的管理、各利益主体的权利义务等做出明确的规定，使之有法可依[3]。由于我国农村存在很大的地域差异，地方政府必须要根据各地的现实情况，在全国性法律法规的框架内，在与全国性养老保险法律不冲突的基础上，制定相应的地方性法规和具体规定，同时也可以为我国养老保险法的完善积累经验。随着我国工业化、城市化进程的推进，出现了纯农民、农民工和失地农民的分化，针对不同身份的农民，应制定不同的养老保障制度，这将为我国整个养老保障事业的建设和完善提供动力。

参考文献：

[1]宫晓霞.新型农村社会养老保险制度建设中的财政支持研究[J].财政研究，2011，（8）.

[2]刘军.农村社会养老保障如何走出困境[J].决策与信息，2006，（5）.

[3]徐文芳.完善我国农村养老保障体系的目标、原则及路径[J].深圳大学学报，2011，（3）.